Ts 65/09
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:K 26/08 I OPP 35/08 I OPP 65/2009 I OSK 416/08 I OSK 873/08 I OZ 827/2010 II SA/Bk 646/07 II SA/Sz 505/2008 SA/Bk 878/07
Pełny tekst orzeczenia
219/3/B/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 25 stycznia 2012 r.
Sygn. akt Ts 65/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) z art. 61 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lutego 2009 r. skarżący zarzucił art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dostępie do informacji) – w zakresie, w jakim stanowi podstawę odmowy dokonania z Biuletynu Informacji Publicznej (dalej także: BIP) odpłatnego wydruku albo skopiowania lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji – sprzeczność z art. 61 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji. Skarżący zarzuca także art. 21 ustawy o dostępie do informacji – w zakresie, w jakim nie stanowi podstawy do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowego lub wniosku o ukaranie za bezczynności organu administracji publicznej w przekazaniu skargi z odpowiedzią do sądu administracyjnego – sprzeczność z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskiem z 7 marca 2007 r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej przez nadesłanie wskazanych we wniosku kopii uchwał Rady Miejskiej w Sokółce wraz z projektem planu zagospodarowania miasta Sokółki. Pismem z 16 marca 2007 r. poinformowano skarżącego, że oprócz załącznika graficznego do studium, uchwały zostały opublikowane w BIP oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Sokółce. W dniu 30 kwietnia 2007 r. skarżącemu udostępniono wgląd w załączniki graficzne (mapy) do uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Sokółka.
Następnie pismem z 7 maja 2007 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji o odmowie sporządzenia kserokopii żądanych uchwał w części tekstowej i zrezygnował z ubiegania się o kserokopię mapy do studium. Burmistrz Sokółki decyzją z 11 maja 2007 r. (nr GR. 7322-2/1/07) umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z 7 marca 2007 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 25 czerwca 2007 r. (nr 407.69/27/2007) uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie. Skarga złożona od powyższego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 646/07). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 416/08) oddalił skargę kasacyjną złożoną od orzeczenia sądu I instancji.
Z wydaniem wskazanych rozstrzygnięć skarżący wiąże naruszenie prawa do informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego przepis ten dyskryminuje osoby nieposiadające odpowiednich umiejętności technicznych i odpowiednich urządzeń do pozyskania informacji z BIP przez uniemożliwienie uzyskania wydruku z BIP za odpłatnością. Skarżący upatruje także naruszenie godności osobistej wnioskującego o wydruk w przyjęciu, że podmiot zobowiązany nie chce przyjąć od niego zlecenia (wniosku) na przekształcenie informacji wizualnej w materialną za odpłatnością, uznając pieniądze skarżącego za „śmierdzące”.
Skarżący był stroną innego postępowania, którego przedmiotem był także dostęp do informacji publicznej. W ramach tego postępowania, decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w Białymstoku z 30 lipca 2007 r. (nr A-0220II0-1/07), odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wydano następujące wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt SA/Bk 878/07) oraz z 12 lutego 2009 r., jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 873/08). Skargę na przewlekłość postępowań sądowych przed WSA i NSA złożył skarżący do protokołu rozprawy przed NSA 30 października 2008 r. Postanowieniem z 28 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPP 35/08) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił złożoną skargę.
Z wydaniem wskazanych rozstrzygnięć skarżący wiąże naruszenie prawa do sądu oraz prawa żądania dostępu do informacji publicznej. U źródeł naruszenia tych praw znajduje się – zdaniem skarżącego – art. 21 zaskarżonej ustawy, określający okresy, w jakich dokonuje się czynności związanych ze skargami rozpatrywanymi w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego uznanie tych terminów za terminy instrukcyjne prowadzi do tego, że ich przekroczenie nie rodzi materialnych skutków prawnych w postaci prawa wywiedzenia skutecznej skargi na przewlekłość postępowania sądowego lub przedsądowego. Taki charakter tych terminów pozbawia także skarżącego środków wymuszających ich dotrzymanie. W konsekwencji nie ma możliwości uzyskania dostępu do informacji w rozsądnym czasie. Skarżący podkreśla także, że brak jest podstaw, aby te terminy nie znajdowały zastosowania do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2009 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków wniesionej skargi konstytucyjnej przez doręczenie 5 odpisów decyzji Burmistrza Sokółki z 11 maja 2007 r. (nr GR.7322-2/1/07) i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 25 czerwca 2007 r. (nr 407.69/27/2007). Powyższe braki zostały uzupełnione w terminie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego rozpatrzenie zostało uwarunkowane spełnieniem licznych przesłanek opisanych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z obu uregulowań wynika jednoznacznie, że warunkiem koniecznym rozpoznania skargi jest naruszenie konstytucyjnego prawa lub konstytucyjnej wolności. Naruszenie to winno być konsekwencją niekonstytucyjnej treści przepisu, stanowiącego podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący uprawnienie do wniesienia skargi wiąże z naruszeniem przez zaskarżony art. 10 ustawy o dostępie do informacji prawa konstytucyjnego, o którym mowa w art. 61 ust. 1, 2 i ust. 4 Konstytucji, przez objęcie zakresem tego przepisu także osób niepełnosprawnych. W ocenie Trybunału nie ma jednak podstaw – nie wskazał ich także skarżący – aby przyjąć, że takie rozumienie kwestionowanej regulacji prowadzi do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw i wolności. Skoro informacja udostępniona w BIP może być swobodnie kopiowana, drukowana, przesyłana oraz przenoszona na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, to nieracjonalnym byłoby nakładanie na organ administracyjny obowiązku odpłatnego drukowania tej informacji. W każdym razie trudno źródła takiego roszczenia dopatrywać się w brzmieniu art. 61 Konstytucji, który statuuje powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo to „obejmuje (…) także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji” (wyrok TK z 15 października 2009 r., K 26/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 135). Wprawdzie z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzić wniosek, że wynikające z art. 61 Konstytucji prawo nie wyczerpuje się w samym przyznaniu obywatelowi dostępu do informacji, ale i zakłada konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji, jednakże nie można z tego wyprowadzać roszczenia obywatela o to, aby dany dokument zawierający informację publiczną, dostępny powszechnie został wydrukowany (za odpowiednią opłatą) przez właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej i doręczony osobie zwracającej się z prośbą o ten dokument. Przyjęcie tego typu wykładni podważałoby zasadność funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej. Należy podkreślić, że uchwały, o których wydruk i nadesłanie zwracał się skarżący, zostały opublikowane również w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, który to publikator jest powszechnie dostępny (także w formie papierowej). Nie można zatem z odmową wydrukowania tych uchwał i ich nadesłania skarżącemu wiązać naruszenia prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przychyla się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 505/2008), w którym stwierdzono, że: (…) zapoznanie się z informacjami publicznymi w postaci stron WWW realizuje podstawowe założenia prawa dostępu do informacji. Po pierwsze, prawo to może być realizowane przez każdego, ponieważ w przypadku BIP nie istnieją żadne formalne ograniczenia uniemożliwiające zapoznanie się z takimi informacjami. Po drugie, zainteresowany może zapoznać się z poszukiwaną informacją publiczną w każdym momencie i w każdym niemal miejscu, a przede wszystkim informację taką ma możliwość »otrzymać« natychmiast po uruchomieniu odpowiedniej strony. Ponadto udostępnienie informacji w Biuletynie (a więc w formie elektronicznej) umożliwia kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, czyli przetwarzanie jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. [ustawy o dostępie do informacji publicznej], ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną. Zasadności przyjętego rozwiązania nie wyłącza nawet okoliczność nieposiadania przez podmiot zainteresowany komputera, a w konsekwencji bezpośredniego dostępu do Internetu, albowiem w dobie powszechnie rozwijającej się komputeryzacji podmiot taki może skorzystać nie tylko z odpłatnego dostępu do Internetu (np. w kafejkach internetowych), lecz także nieodpłatnie w siedzibie jednostek użyteczności publicznej (np. bibliotekach), gdzie – w razie potrzeby – będzie mógł uzyskać pomoc od osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami w obsłudze sprzętu komputerowego. Przyjęte rozwiązanie umożliwia zatem w pełni realizację konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, sformułowanego w art. 61 Konstytucji RP”.
Zaznaczyć także należy, że – wbrew temu co podnosi skarżący – art. 10 ust. 1 zaskarżonej ustawy nie wprowadza zakazu udostępniania na wniosek informacji znajdujących się w BIP, w szczególności gdy osoba domagająca się informacji może z różnych przyczyn mieć utrudnione lub uniemożliwione korzystanie z Internetu. Takie działanie znajduje się natomiast poza zakresem obowiązków adresata wniosku (tak też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 10, teza 2, LexPolonica).
Skarżący z odmową nadesłania (za odpłatnością) uchwał Rady Miejskiej wiąże naruszenie godności, o której mowa w art. 30 Konstytucji. Wzorzec ten należy uznać za nieadekwatny, ponieważ nie istnieje żaden związek pomiędzy godnością człowieka (zarówno w jej aspekcie osobowym, jak i osobistym) a odmową wydrukowania i przesłania uchwały Rady Miasta.
Skarżący wniósł o zbadanie zgodności zaskarżonego art. 10 ustawy o dostępie do informacji z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić zbadania konstytucyjności aktów normatywnych jedynie z Konstytucją, ponadto obowiązujące prawo nie przewiduje tzw. poziomej kontroli konstytucyjności przepisów, stąd też rozpoznanie powyższego zarzutu należy uznać za niemieszczące się w zakresie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności wysuniętego przeciwko drugiemu z zaskarżonych przepisów, tj. art. 21 ustawy o dostępie do informacji, trzeba podkreślić, że skarżący nie wykazał, iż w jego konkretnej sprawie przez wydanie postanowienia NSA o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że literalne brzmienie wskazanego przepisu Konstytucji nie uzasadnia tezy, że chodzi tutaj o niezwłoczne uzyskanie prawa do informacji. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna uzyskana po upływie długiego czasu może się okazać bezużyteczna i otrzymanie jej zbyt późno czyni realizację prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji, de facto pozorną. Wymaga jednak podkreślenia, że skarżący nie wskazał, iż w jego sprawie zbyt długie oczekiwanie na uzyskanie informacji publicznej prowadzi do tego, że stanie się ona dla niego bezwartościowa, co stanowi warunek konieczny przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanego prawa. Skarga konstytucyjna ma charakter konkretny, a nie abstrakcyjny, zatem sama tylko potencjalna możliwość naruszenia konstytucyjnego prawa nie uzasadnia jeszcze wystąpienia z tym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Ponadto z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie, że naruszenie prawa ma być efektem wydania rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje. Tymczasem skarżący naruszenie wskazanego prawa wiąże z wydaniem postanowienia, mocą którego NSA zadecydował o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania. Orzeczeniem tym nie rozstrzygano o dostępie do informacji publicznej, lecz o tym, czy postępowanie w sprawie uzyskania dostępu ma charakter postępowania przewlekłego. Dopóki to konkretne postępowanie nie zostanie zakończone uzyskaniem prawomocnego rozstrzygnięcia, dopóty wszelkiego rodzaju twierdzenia o naruszeniu prawa do informacji publicznej mają charakter przedwczesny.
Za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, który to zarzut skarżący uzasadnia instrukcyjnym charakterem terminów wskazanych w zaskarżonym przepisie. Taki charakter danego terminu nie powoduje bowiem, że sam fakt jego wprowadzenia jest bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Nie uzasadnione jest także twierdzenie, że uznanie terminu za instrukcyjny pozbawia skarżącego środków wymuszających dotrzymanie takiego terminu. Zgodnie z art. 21 zaskarżonej ustawy organ administracyjny zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi rozpatrywanej w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej skutkuje tym, że sąd, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. np.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., sygn. akt I OZ 827/2010, LexPolonica nr 2408536). Wymierzenie tej grzywny jest środkiem dyscyplinująco-restrykcyjnym, mającym doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi.
Przewidziany w art. 21 zaskarżonej ustawy obowiązek rozpatrzenia skargi w 30-dniowym terminie stanowi – zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny – środek dyscyplinujący ten sąd i wskazuje intencję ustawodawcy, aby maksymalnie skrócić czas oczekiwania na ewentualną weryfikację rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego. Jak podnosi się w orzecznictwie: „skoro art. 21 omawianej ustawy stanowi, że do skarg w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to oceny terminowości rozpoznawania tych spraw należy dokonywać z uwzględnieniem całości regulacji p.p.s.a. Należy zatem mieć na uwadze m.in. przepisy dotyczące wymogów formalnych pisma i wzywania do uzupełnienia braków formalnych, czy też procedurę orzekania w zakresie prawa pomocy. Dopiero bowiem gdy pismu z uwagi na zachowanie lub uzupełnienie wszystkich koniecznych wymogów formalnych może zostać nadany bieg i gdy zakończone zostaną ewentualne postępowania wpadkowe (np. w zakresie przyznania prawa pomocy), skarga może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Od tego zatem momentu należy oceniać terminowość rozpoznania skargi, uwzględniając, jak to już wyżej wskazano, instrukcyjny, a jednocześnie dyscyplinujący charakter 30-dniowego terminu wskazanego w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej” (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2010 r., sygn. akt I OPP 65/2009, LexPolonica nr 2268898). Wobec powyższego należy także stwierdzić, że przyjęcie, iż 30-dniowy termin na rozpoznanie sprawy ma inny niż instrukcyjny charakter, prowadziłoby niejednokrotnie do uniemożliwienia całościowego i dokładnego rozpoznania badanej sprawy przez sąd administracyjny. Ponadto niezasadne jest także twierdzenie, że termin ten jest bez znaczenia przy ocenie, czy mamy do czynienia z przewlekłym postępowaniem, stanowi on bowiem jedno z kryteriów branych pod uwagę przy badaniu, czy taka przewlekłość miała miejsce.
We wniesionej skardze konstytucyjnej skarżący stawia zaskarżonemu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej zarzut zbyt wąskiego określenia zakresu przypadków, w których znajduje zastosowanie 30-dniowy termin do rozpoznania sprawy. W jego ocenie nie ma podstaw, aby termin ten nie odnosił się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym zakresie zarzut ten jest zarzutem na tzw. pominięcie ustawodawcze. Należy jednak stwierdzić, że skarżący nie wykazał, iż brak zastosowania tego terminu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym doprowadził do naruszenia przysługującego mu prawa do sądu, czyli do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Czteromiesięczny okres rozpoznania sprawy przed NSA, mając na względzie z jednej strony charakter sprawy, z drugiej średni okres trwania postępowania przed NSA w Izbie Ogólnoadministracyjnej, nie uzasadnia postawienia tezy, iż doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych prawa do sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
POSTANOWIENIE
z dnia 25 stycznia 2012 r.
Sygn. akt Ts 65/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) z art. 61 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lutego 2009 r. skarżący zarzucił art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dostępie do informacji) – w zakresie, w jakim stanowi podstawę odmowy dokonania z Biuletynu Informacji Publicznej (dalej także: BIP) odpłatnego wydruku albo skopiowania lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji – sprzeczność z art. 61 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji. Skarżący zarzuca także art. 21 ustawy o dostępie do informacji – w zakresie, w jakim nie stanowi podstawy do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowego lub wniosku o ukaranie za bezczynności organu administracji publicznej w przekazaniu skargi z odpowiedzią do sądu administracyjnego – sprzeczność z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskiem z 7 marca 2007 r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej przez nadesłanie wskazanych we wniosku kopii uchwał Rady Miejskiej w Sokółce wraz z projektem planu zagospodarowania miasta Sokółki. Pismem z 16 marca 2007 r. poinformowano skarżącego, że oprócz załącznika graficznego do studium, uchwały zostały opublikowane w BIP oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Sokółce. W dniu 30 kwietnia 2007 r. skarżącemu udostępniono wgląd w załączniki graficzne (mapy) do uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Sokółka.
Następnie pismem z 7 maja 2007 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji o odmowie sporządzenia kserokopii żądanych uchwał w części tekstowej i zrezygnował z ubiegania się o kserokopię mapy do studium. Burmistrz Sokółki decyzją z 11 maja 2007 r. (nr GR. 7322-2/1/07) umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z 7 marca 2007 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 25 czerwca 2007 r. (nr 407.69/27/2007) uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie. Skarga złożona od powyższego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 646/07). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 416/08) oddalił skargę kasacyjną złożoną od orzeczenia sądu I instancji.
Z wydaniem wskazanych rozstrzygnięć skarżący wiąże naruszenie prawa do informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego przepis ten dyskryminuje osoby nieposiadające odpowiednich umiejętności technicznych i odpowiednich urządzeń do pozyskania informacji z BIP przez uniemożliwienie uzyskania wydruku z BIP za odpłatnością. Skarżący upatruje także naruszenie godności osobistej wnioskującego o wydruk w przyjęciu, że podmiot zobowiązany nie chce przyjąć od niego zlecenia (wniosku) na przekształcenie informacji wizualnej w materialną za odpłatnością, uznając pieniądze skarżącego za „śmierdzące”.
Skarżący był stroną innego postępowania, którego przedmiotem był także dostęp do informacji publicznej. W ramach tego postępowania, decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w Białymstoku z 30 lipca 2007 r. (nr A-0220II0-1/07), odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wydano następujące wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt SA/Bk 878/07) oraz z 12 lutego 2009 r., jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 873/08). Skargę na przewlekłość postępowań sądowych przed WSA i NSA złożył skarżący do protokołu rozprawy przed NSA 30 października 2008 r. Postanowieniem z 28 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPP 35/08) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił złożoną skargę.
Z wydaniem wskazanych rozstrzygnięć skarżący wiąże naruszenie prawa do sądu oraz prawa żądania dostępu do informacji publicznej. U źródeł naruszenia tych praw znajduje się – zdaniem skarżącego – art. 21 zaskarżonej ustawy, określający okresy, w jakich dokonuje się czynności związanych ze skargami rozpatrywanymi w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego uznanie tych terminów za terminy instrukcyjne prowadzi do tego, że ich przekroczenie nie rodzi materialnych skutków prawnych w postaci prawa wywiedzenia skutecznej skargi na przewlekłość postępowania sądowego lub przedsądowego. Taki charakter tych terminów pozbawia także skarżącego środków wymuszających ich dotrzymanie. W konsekwencji nie ma możliwości uzyskania dostępu do informacji w rozsądnym czasie. Skarżący podkreśla także, że brak jest podstaw, aby te terminy nie znajdowały zastosowania do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2009 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków wniesionej skargi konstytucyjnej przez doręczenie 5 odpisów decyzji Burmistrza Sokółki z 11 maja 2007 r. (nr GR.7322-2/1/07) i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 25 czerwca 2007 r. (nr 407.69/27/2007). Powyższe braki zostały uzupełnione w terminie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego rozpatrzenie zostało uwarunkowane spełnieniem licznych przesłanek opisanych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z obu uregulowań wynika jednoznacznie, że warunkiem koniecznym rozpoznania skargi jest naruszenie konstytucyjnego prawa lub konstytucyjnej wolności. Naruszenie to winno być konsekwencją niekonstytucyjnej treści przepisu, stanowiącego podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący uprawnienie do wniesienia skargi wiąże z naruszeniem przez zaskarżony art. 10 ustawy o dostępie do informacji prawa konstytucyjnego, o którym mowa w art. 61 ust. 1, 2 i ust. 4 Konstytucji, przez objęcie zakresem tego przepisu także osób niepełnosprawnych. W ocenie Trybunału nie ma jednak podstaw – nie wskazał ich także skarżący – aby przyjąć, że takie rozumienie kwestionowanej regulacji prowadzi do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw i wolności. Skoro informacja udostępniona w BIP może być swobodnie kopiowana, drukowana, przesyłana oraz przenoszona na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, to nieracjonalnym byłoby nakładanie na organ administracyjny obowiązku odpłatnego drukowania tej informacji. W każdym razie trudno źródła takiego roszczenia dopatrywać się w brzmieniu art. 61 Konstytucji, który statuuje powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo to „obejmuje (…) także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji” (wyrok TK z 15 października 2009 r., K 26/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 135). Wprawdzie z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzić wniosek, że wynikające z art. 61 Konstytucji prawo nie wyczerpuje się w samym przyznaniu obywatelowi dostępu do informacji, ale i zakłada konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji, jednakże nie można z tego wyprowadzać roszczenia obywatela o to, aby dany dokument zawierający informację publiczną, dostępny powszechnie został wydrukowany (za odpowiednią opłatą) przez właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej i doręczony osobie zwracającej się z prośbą o ten dokument. Przyjęcie tego typu wykładni podważałoby zasadność funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej. Należy podkreślić, że uchwały, o których wydruk i nadesłanie zwracał się skarżący, zostały opublikowane również w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, który to publikator jest powszechnie dostępny (także w formie papierowej). Nie można zatem z odmową wydrukowania tych uchwał i ich nadesłania skarżącemu wiązać naruszenia prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przychyla się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 505/2008), w którym stwierdzono, że: (…) zapoznanie się z informacjami publicznymi w postaci stron WWW realizuje podstawowe założenia prawa dostępu do informacji. Po pierwsze, prawo to może być realizowane przez każdego, ponieważ w przypadku BIP nie istnieją żadne formalne ograniczenia uniemożliwiające zapoznanie się z takimi informacjami. Po drugie, zainteresowany może zapoznać się z poszukiwaną informacją publiczną w każdym momencie i w każdym niemal miejscu, a przede wszystkim informację taką ma możliwość »otrzymać« natychmiast po uruchomieniu odpowiedniej strony. Ponadto udostępnienie informacji w Biuletynie (a więc w formie elektronicznej) umożliwia kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, czyli przetwarzanie jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. [ustawy o dostępie do informacji publicznej], ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną. Zasadności przyjętego rozwiązania nie wyłącza nawet okoliczność nieposiadania przez podmiot zainteresowany komputera, a w konsekwencji bezpośredniego dostępu do Internetu, albowiem w dobie powszechnie rozwijającej się komputeryzacji podmiot taki może skorzystać nie tylko z odpłatnego dostępu do Internetu (np. w kafejkach internetowych), lecz także nieodpłatnie w siedzibie jednostek użyteczności publicznej (np. bibliotekach), gdzie – w razie potrzeby – będzie mógł uzyskać pomoc od osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami w obsłudze sprzętu komputerowego. Przyjęte rozwiązanie umożliwia zatem w pełni realizację konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, sformułowanego w art. 61 Konstytucji RP”.
Zaznaczyć także należy, że – wbrew temu co podnosi skarżący – art. 10 ust. 1 zaskarżonej ustawy nie wprowadza zakazu udostępniania na wniosek informacji znajdujących się w BIP, w szczególności gdy osoba domagająca się informacji może z różnych przyczyn mieć utrudnione lub uniemożliwione korzystanie z Internetu. Takie działanie znajduje się natomiast poza zakresem obowiązków adresata wniosku (tak też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 10, teza 2, LexPolonica).
Skarżący z odmową nadesłania (za odpłatnością) uchwał Rady Miejskiej wiąże naruszenie godności, o której mowa w art. 30 Konstytucji. Wzorzec ten należy uznać za nieadekwatny, ponieważ nie istnieje żaden związek pomiędzy godnością człowieka (zarówno w jej aspekcie osobowym, jak i osobistym) a odmową wydrukowania i przesłania uchwały Rady Miasta.
Skarżący wniósł o zbadanie zgodności zaskarżonego art. 10 ustawy o dostępie do informacji z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić zbadania konstytucyjności aktów normatywnych jedynie z Konstytucją, ponadto obowiązujące prawo nie przewiduje tzw. poziomej kontroli konstytucyjności przepisów, stąd też rozpoznanie powyższego zarzutu należy uznać za niemieszczące się w zakresie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności wysuniętego przeciwko drugiemu z zaskarżonych przepisów, tj. art. 21 ustawy o dostępie do informacji, trzeba podkreślić, że skarżący nie wykazał, iż w jego konkretnej sprawie przez wydanie postanowienia NSA o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że literalne brzmienie wskazanego przepisu Konstytucji nie uzasadnia tezy, że chodzi tutaj o niezwłoczne uzyskanie prawa do informacji. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna uzyskana po upływie długiego czasu może się okazać bezużyteczna i otrzymanie jej zbyt późno czyni realizację prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji, de facto pozorną. Wymaga jednak podkreślenia, że skarżący nie wskazał, iż w jego sprawie zbyt długie oczekiwanie na uzyskanie informacji publicznej prowadzi do tego, że stanie się ona dla niego bezwartościowa, co stanowi warunek konieczny przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanego prawa. Skarga konstytucyjna ma charakter konkretny, a nie abstrakcyjny, zatem sama tylko potencjalna możliwość naruszenia konstytucyjnego prawa nie uzasadnia jeszcze wystąpienia z tym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Ponadto z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie, że naruszenie prawa ma być efektem wydania rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje. Tymczasem skarżący naruszenie wskazanego prawa wiąże z wydaniem postanowienia, mocą którego NSA zadecydował o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania. Orzeczeniem tym nie rozstrzygano o dostępie do informacji publicznej, lecz o tym, czy postępowanie w sprawie uzyskania dostępu ma charakter postępowania przewlekłego. Dopóki to konkretne postępowanie nie zostanie zakończone uzyskaniem prawomocnego rozstrzygnięcia, dopóty wszelkiego rodzaju twierdzenia o naruszeniu prawa do informacji publicznej mają charakter przedwczesny.
Za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, który to zarzut skarżący uzasadnia instrukcyjnym charakterem terminów wskazanych w zaskarżonym przepisie. Taki charakter danego terminu nie powoduje bowiem, że sam fakt jego wprowadzenia jest bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Nie uzasadnione jest także twierdzenie, że uznanie terminu za instrukcyjny pozbawia skarżącego środków wymuszających dotrzymanie takiego terminu. Zgodnie z art. 21 zaskarżonej ustawy organ administracyjny zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi rozpatrywanej w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej skutkuje tym, że sąd, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. np.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., sygn. akt I OZ 827/2010, LexPolonica nr 2408536). Wymierzenie tej grzywny jest środkiem dyscyplinująco-restrykcyjnym, mającym doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi.
Przewidziany w art. 21 zaskarżonej ustawy obowiązek rozpatrzenia skargi w 30-dniowym terminie stanowi – zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny – środek dyscyplinujący ten sąd i wskazuje intencję ustawodawcy, aby maksymalnie skrócić czas oczekiwania na ewentualną weryfikację rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego. Jak podnosi się w orzecznictwie: „skoro art. 21 omawianej ustawy stanowi, że do skarg w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to oceny terminowości rozpoznawania tych spraw należy dokonywać z uwzględnieniem całości regulacji p.p.s.a. Należy zatem mieć na uwadze m.in. przepisy dotyczące wymogów formalnych pisma i wzywania do uzupełnienia braków formalnych, czy też procedurę orzekania w zakresie prawa pomocy. Dopiero bowiem gdy pismu z uwagi na zachowanie lub uzupełnienie wszystkich koniecznych wymogów formalnych może zostać nadany bieg i gdy zakończone zostaną ewentualne postępowania wpadkowe (np. w zakresie przyznania prawa pomocy), skarga może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Od tego zatem momentu należy oceniać terminowość rozpoznania skargi, uwzględniając, jak to już wyżej wskazano, instrukcyjny, a jednocześnie dyscyplinujący charakter 30-dniowego terminu wskazanego w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej” (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2010 r., sygn. akt I OPP 65/2009, LexPolonica nr 2268898). Wobec powyższego należy także stwierdzić, że przyjęcie, iż 30-dniowy termin na rozpoznanie sprawy ma inny niż instrukcyjny charakter, prowadziłoby niejednokrotnie do uniemożliwienia całościowego i dokładnego rozpoznania badanej sprawy przez sąd administracyjny. Ponadto niezasadne jest także twierdzenie, że termin ten jest bez znaczenia przy ocenie, czy mamy do czynienia z przewlekłym postępowaniem, stanowi on bowiem jedno z kryteriów branych pod uwagę przy badaniu, czy taka przewlekłość miała miejsce.
We wniesionej skardze konstytucyjnej skarżący stawia zaskarżonemu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej zarzut zbyt wąskiego określenia zakresu przypadków, w których znajduje zastosowanie 30-dniowy termin do rozpoznania sprawy. W jego ocenie nie ma podstaw, aby termin ten nie odnosił się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym zakresie zarzut ten jest zarzutem na tzw. pominięcie ustawodawcze. Należy jednak stwierdzić, że skarżący nie wykazał, iż brak zastosowania tego terminu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym doprowadził do naruszenia przysługującego mu prawa do sądu, czyli do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Czteromiesięczny okres rozpoznania sprawy przed NSA, mając na względzie z jednej strony charakter sprawy, z drugiej średni okres trwania postępowania przed NSA w Izbie Ogólnoadministracyjnej, nie uzasadnia postawienia tezy, iż doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych prawa do sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.