Pełny tekst orzeczenia

38/1/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 25 lipca 2012 r.

Sygn. akt Ts 351/10



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Stanisław Biernat,





po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Piotra G. w sprawie zgodności:

art. 47 ust. 4a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 18, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 60, art. 64, art. 65 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 21 grudnia 2010 r. (data nadania) prokurator Piotr G. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 47 ust. 4a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r., Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) z art. 2, art. 7, art. 18, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 60, art. 64, art. 65 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowany przepis ustawy o IPN został uchylony z dniem 31 marca 2010 r. przez art. 8 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżący od 1 lipca 2004 r. pełnił obowiązki prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie. Pismem z 27 marca 2009 r. (znak: DK-II-103-1776/09) Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, uwzględniwszy wniosek Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy o IPN – przywrócił skarżącego na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie. Wniosek skarżącego z 25 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został merytorycznie rozpoznany. Swoje stanowisko w tej sprawie Minister Sprawiedliwości wyraził w piśmie informacyjnym z 26 czerwca 2009 r. (znak: DK II 126-22/09). W jego treści Minister Sprawiedliwości wskazał, że wydany wobec skarżącego „dekret” z 27 marca 2009 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na którą przysługiwałby środek odwoławczy. Pomimo to skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynił zarówno rozstrzygnięcie z 27 marca 2009 r., jak i późniejsze pismo wyjaśniające Ministra Sprawiedliwości. Postanowieniem z 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1290/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę odrzucił. W uzasadnieniu orzeczenia sąd I instancji wskazał, że zaskarżone przez skarżącego pismo nie jest decyzją administracyjną, nie jest też aktem lub inną czynnością podlegającą kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprawa o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego prokuratora jest sprawą cywilną i sądem właściwym do dochodzenia tych roszczeń jest sąd powszechny.

Następnie skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 12 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 780/10). Orzeczenie to zostało doręczone skarżącemu 22 września 2010 r.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2012 r. (doręczonym 9 lutego 2012 r.) skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: nadesłanie pięciu odpisów ostatecznego orzeczenia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydanego na podstawie zakwestionowanego w skardze art. 47 ust. 4a ustawy o IPN oraz podanie daty jego doręczenia (wraz z uzasadnieniem) skarżącemu; doręczenie pięciu odpisów orzeczeń i decyzji poprzedzających wydanie ostatecznego orzeczenia; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności i prawa skarżącego wyrażone w art. 2, art. 7, art. 18, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 60, art. 64, art. 65 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji doznały naruszenia; dokładne wyjaśnienie, w jaki sposób zakwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis narusza konstytucyjne wolności i prawa skarżącego; wskazanie – z uwagi na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – przesłanek uzasadniających konieczność wydania merytorycznego orzeczenia co do zgodności z Konstytucją zakwestionowanego w skardze art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, uchylonego z dniem 31 marca 2010 r. przez art. 8 pkt 2 lit. b ustawy nowelizującej, jak również dokładne wyjaśnienie, jaki charakter mają dołączone do skargi konstytucyjnej pismo procesowe z 10 czerwca 2010 r. zatytułowane „Pismo skarżącego – wniosek w sprawie sygn. II S.A./Wa 1290/09”, uchwała Zarządu Głównego Stowarzyszenia Prokuratorów Rzeczypospolitej Polskiej z 15 grudnia 2006 r. oraz elektroniczny wydruk postanowienia Sądu Najwyższego z 14 listopada 2002 r. (sygn. akt III RN 232/01), a także doręczenie kopii dokumentu potwierdzającego uprawnienia skarżącego do samodzielnego sporządzenia skargi konstytucyjnej.

W piśmie procesowym z 16 lutego 2012 r. (data nadania) skarżący odniósł się do stwierdzonych braków skargi. W załączeniu nadesłał pismo (przez skarżącego określone jako dekret) Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z 27 marca 2009 r. przywracające go na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie. Zdaniem skarżącego – w jego sprawie – jest to właśnie ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydane na podstawie zakwestionowanego art. 47 ust. 4a ustawy o IPN. Pismo to zostało doręczone skarżącemu 11 maja 2009 r.

Skarżący zarzucił, że przepis będący przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej naruszył zasadę równości, gdyż „będąc podstawą do podejmowania decyzji kadrowych, zmieniających w sposób istotny status prokuratora oraz warunki jego pracy i płacy, nie gwarantuje adresatowi takiej decyzji (prokuratorowi) uznania jej przez ustawę, a w konsekwencji przez stosujące go organy i orzekające w jego sprawie sądy, za decyzję administracyjną, mimo iż podobne decyzje kadrowe w zakresie dotyczącym stosunku mianowania sędziów, podejmowane w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych są uznawane za decyzje administracyjne”. W ocenie skarżącego nie ma podstaw prawnych do różnicowania w tym zakresie statusu zawodowego wskazanych grup zawodowych. Jak podniósł skarżący: „naruszenie zasady równości (…) wynika także z braku możliwości zastosowania instytucji »przywrócenia« (…) do trzech prokuratorów IPN, [gdyż osoby te nigdy wcześniej nie wykonywały obowiązków prokuratora]”.

Skarżący zarzucił również, że tryb uchwalenia, a następnie uchylenia zakwestionowanego przepisu „był sprzeczny z zasadami państwa prawa, zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywatela do państwa”. Przepis nie zawierał żadnych przesłanek jego stosowania, a jego obowiązywanie w okresie trzech lat może świadczyć, iż zamiarem ustawodawcy było – jak zarzucił – dokonanie „czystek” w IPN. Skarżący sformułował również szereg zarzutów odnoszących się do naruszenia jego wolności i praw ekonomicznych oraz socjalnych. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że w wyniku przeniesienia dokonanego na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, uszczuplenia doznały dochody skarżącego, a w związku z tym pogorszyła się także sytuacja materialna jego rodziny.

W piśmie procesowym uzupełniającym braki formalne skargi konstytucyjnej, w zakresie wskazania przesłanek uzasadniających konieczność wydania merytorycznego orzeczenia o niezgodności z Konstytucją uchylonego już przepisu skarżący wyjaśnił, że wykorzystał już „wszelkie inne, dostępne prawem środki, a usunięcie stanu faktycznego i prawnego wynikającego z zastosowania kwestionowanego przepisu nie jest możliwe bez oceny i ingerencji Trybunału”. Podniósł również, że „skala naruszeń przepisów ustawy o IPN oraz procedury cywilnej i administracyjnej przed sądami pracy i sądami administracyjnymi (…) uzasadnia w sposób należyty konieczność wydania orzeczenia przez TK”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 Konstytucji jedną z przesłanek korzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem przepisu, który był podstawą prawną orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. W myśl powołanego przepisu Konstytucji orzeczenie to winno mieć przy tym niezbędny walor ostateczności. Doprecyzowanie zasad, na jakich dopuszczalne jest wniesienie skargi konstytucyjnej, powierzone zostało ustawodawcy. Konkretyzacja tych zasad nastąpiła przede wszystkim w przepisach ustawy o TK. W myśl art. 46 ust. 1 tej ustawy skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu przez skarżącego przysługującej w sprawie drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych wielokrotnie podkreślano konieczność prawidłowej, spójnej z założeniami wynikającymi z art. 79 ust. 1 Konstytucji, interpretacji art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zwraca w niej uwagę zwłaszcza postawiony przed skarżącym wymóg poprawnego korzystania ze środków prawnych przysługujących w ramach drogi prawnej przewidzianej w sprawie, w związku z którą formułowana jest skarga konstytucyjna. Z jednej bowiem strony, wyczerpanie drogi prawnej jest warunkiem zachowania subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej, a zarazem potwierdzenia, że wydane w sprawie orzeczenie w istocie nabrało niezbędnego przymiotu ostateczności. Z drugiej jednak, niezbędne jest dochowanie przez skarżącego terminu do skorzystania ze skargi konstytucyjnej. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem Trybunału termin przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy o TK ma charakter materialny, nie może być przywrócony, a wniesienie skargi po jego upływie bezwzględnie skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu (por. np. postanowienie TK z 4 marca 2008 r., Ts 223/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 119).

Istotne znaczenie ma również zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK wyliczenie form rozstrzygnięć o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego. Trybunał akcentował w tym kontekście nieprzypadkową kolejność wskazanych tam orzeczeń (prawomocny wyrok, ostateczna decyzja, inne ostateczne rozstrzygnięcie), wyrażającą priorytet drogi sądowej w zakresie ochrony praw i wolności skarżącego (por. np. postanowienie TK z 5 grudnia 1997 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17). Równocześnie jednak podkreślenia wymaga konieczność interpretowania tej części art. 46 ust. 1 ustawy o TK w ścisłym związku z poprzedzającą go przesłanką „wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej”. Innymi słowy, podejmowanie przez skarżącego próby uzyskania prawomocnego wyroku sądowego jest uprawnione w sytuacji, gdy wydanie tego rodzaju orzeczenia jest w dopuszczalne w ramach przysługującej w sprawie drogi prawnej. W przeciwnym wypadku, wyczerpanie drogi prawnej następuje już wraz z uzyskaniem innego rodzaju orzeczenia (ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia), poczynione zaś kroki w celu doprowadzenia do wydania prawomocnego wyroku będą musiały być za uznane za podjęte przez skarżącego „poza przysługującą drogą prawną”, a tym samym, pozostaną one bez wpływu na rozpoczęcie i bieg terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Podkreślić trzeba, że problem dopełnienia omawianej w tym miejscu przesłanki każdorazowo winien być kwalifikowany nie tylko w kontekście rodzaju wydanego w sprawie orzeczenia, ale również przez pryzmat rodzaju praw i wolności, których naruszenie podnosi skarżący. Obydwa te czynniki niezależnie od siebie determinować mogą bowiem zarówno przebieg postępowania w sprawie, jak i konieczność (względnie dopuszczalność) podejmowania przez skarżącego określonych kroków prawnych, skutkujących wydawanymi w toku tego postępowania rozstrzygnięciami organów orzekających w sprawie.

Z treści analizowanej skargi konstytucyjnej wynika jednoznacznie, że zarzut niezgodności z Konstytucją art. 47 ust. 4a ustawy o IPN połączył skarżący z wydanym 27 marca 2009 r. aktem („dekretem”) Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. Z tym też orzeczeniem związane są ściśle argumenty wskazujące na naruszenie przysługujących skarżącemu licznych praw i wolności, statuowanych w art. 2, art. 7, art. 18, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 60, art. 64, art. 65 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Nie dokonując w tym miejscu szczegółowej oceny stanowiska skarżącego z punktu widzenia zasadności formułowanych zarzutów, Trybunał zauważa, że koncentrują się one na płaszczyźnie materialnej, związanej przede wszystkim z pogorszeniem statusu skarżącego, nie odnoszą się zaś do aspektu proceduralnego, w szczególności nie dotyczą problemu właściwości i trybu sądowej kontroli aktu wydanego przez Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem Trybunału okoliczność ta ma tymczasem istotne znaczenie z punktu widzenia oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, skarżący – pomimo negatywnego wskazania zawartego w piśmie informacyjnym Ministra Sprawiedliwości z 26 czerwca 2009 r. – starał się jednak następnie wszcząć postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem miałoby być wydane wobec niego orzeczenie („inne ostateczne rozstrzygnięcie”). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał się jednak za właściwy do merytorycznego rozpoznania skargi. Stanowisko to zostało następnie zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjąć tym samym należy, że poczynione przez skarżącego kroki proceduralne nie mieściły się już w zakresie „przysługującej w sprawie drogi prawnej”. Po uzyskaniu przez skarżącego „innego ostatecznego rozstrzygnięcia” wydanego przez Ministra Sprawiedliwości rozpoczął się też bieg 3-miesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Bez wpływu na bieg tego terminu pozostała natomiast próba uruchomienia postępowania niemieszczącego się już w ramach „drogi prawnej” w sprawie, w związku z którą skarga została sformułowana.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że powyższe ustalenia zdeterminowane są nie tylko treścią ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, ale również rodzajem konstytucyjnych praw i wolności, których zarzut naruszenia przedstawił w skardze konstytucyjnej. Zarzuty te są bowiem adekwatne wyłącznie w odniesieniu do „dekretu” Ministra Sprawiedliwości, nie zaś późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na brak ich właściwości do rozpatrzenia sprawy skarżącego. Tym samym podjęcie próby uruchomienia postępowania nie wchodzącego w zakres przysługującej drogi prawnej nie mogło pozostać bez konsekwencji dla upływu terminu przewidzianego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.



Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 46 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, orzekł jak na wstępie.