Pełny tekst orzeczenia

17





POSTANOWIENIE

z dnia 5 grudnia 1997 r.

Sygn. Ts 1/97







Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Lech Garlicki





na posiedzeniu niejawnym po wstępnym rozpoznaniu na mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) skargi konstytucyjnej Adama W. w sprawie:

zgodności art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5) z konstytucją, na mocy art. 49 w związku z art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643)





p o s t a n o w i ł:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.







Uzasadnienie:



I





21 października 1997 r. została wysłana do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna Adama W. Nie wdając się w szersze przedstawianie okoliczności sprawy należy stwierdzić, że chodzi o sytuację, w której - w związku z toczącym się wobec danej osoby postępowaniem przygotowawczym - dochodzi do unieważnienia paszportu bądź do odmowy jego wydania na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o paszportach. Przepis ten przewiduje, że “wydania paszportu odmawia się na wniosek... organu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o paszport postępowanie przygotowawcze... w sprawie karnej”. W tym trybie został unieważniony paszport skarżącego.

10 stycznia 1997 r. skarżący zwrócił się do wojewody krakowskiego o wydanie paszportu. Wojewoda, decyzją z 10 marca 1997 r. odmówił wydania paszportu przyjmując za podstawę swojego rozstrzygnięcia wniosek prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej w K. o odmowę wydania paszportu ze względu na toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie przygotowawcze. W postępowaniu odwoławczym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał - niekorzystną dla skarżącego - decyzję 23 maja 1997 r. Skarżący na tę decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zostały przedstawione NSA 8 października 1997 r. i sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy (pismo NSA z 18 listopada 1997 r.).

Równolegle skarżący wniósł ponownie do Prokuratury Wojewódzkiej w K. wniosek o wyrażenie zgody na wydanie mu paszportu. Z uwagi na aktualność przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, prokurator Prokuratury Wojewódzkiej, zarządzeniem z 15 lipca 1997 r., odmówił wydania. Pismem z 28 lipca 1997 r. skarżący złożył zażalenie na to zarządzenie. 6 sierpnia 1997 r. Prokurator Wojewódzki wydał zarządzenie o odmowie przyjęcia tego zażalenia jako niedopuszczalnego z mocy ustawy. Na zarządzenie to skarżący złożył zażalenie. 21 sierpnia 1997 r., postanowieniem prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K., utrzymano w mocy zaskarżone zarządzenie i odmówiono uwzględnienia zażalenia.



II





Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:



1. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Nie został w niej wprawdzie wyraźnie wskazany przepis konstytucji, z którego wynika naruszone prawo lub wolność skarżącego, ale nie ulega wątpliwości, że prawo obywatela do uzyskania paszportu wynika zarówno ze szczególnej normy art. 52 ust. 2 konstytucji, jak i z ogólnych zasad wolności i godności człowieka (art. 30 i art. 31 konstytucji).

Przedmiotem skargi są postanowienia art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, na podstawie tego przepisu wydana została decyzja o odmowie wydania paszportu, a więc spełniona została przesłanka, by skarga dotyczyła zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia o wolnościach lub prawach skarżącego.

Bardziej złożony jest problem, czy w sprawie doszło już do sytuacji, w której “sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” o prawach lub wolnościach skarżącego (art. 79 ust. 1 konstytucji). Skarżący podnosi, iż takie ostateczne rozstrzygnięcie zostało zawarte w “Odpowiedzi na skargę” MSWiA z 7 października 1997 r., a także w zarządzeniach Prokuratury odmawiających wyrażenia zgody na wydanie paszportu. Sprawa nie była jednak jeszcze, na tym etapie, przedmiotem rozstrzygnięcia NSA.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że dopóki postępowanie przed NSA nie zostanie zakończone, nie można mówić o spełnieniu przesłanki zapadnięcia ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. Trybunał Konstytucyjny uważa, że konkluzja ta znajduje oparcie zarówno w samej istocie procedury skargi konstytucyjnej, jak też w wykładni językowej art. 79 ust. 1 konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a także wynika z porównania celów i zadań postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania nad skargami konstytucyjnymi.

2. Istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga ta może zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Na tym polega istota przesłanki “ostatecznego orzeczenia”, sformułowanej w art. 79 ust. 1 konstytucji. Od takiego orzeczenia skarżącemu nie może już przysługiwać żaden środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia.

Znajduje to potwierdzenie w przebiegu prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (np. Biuletyn, t. XVIII, 1985, s. 42 - wypowiedź eksperta Komisji, K. Działochy). Znajduje to też potwierdzenie w - nielicznych jeszcze - wypowiedziach doktryny (np. B. Wierzbowski: Skarga konstytucyjna - oczekiwania i problemy, Przegląd Sądowy 1997, nr 4, s. 19-20).

3. Art. 79 ust. 1 konstytucji dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej, kierowanej przeciwko przepisowi, “na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Użyty w tym przepisie termin “orzekł ostatecznie”, nie znajduje odpowiednika w żadnej w procedur szczegółowych. Procedury sądowe posługują się określeniem “prawomocne orzeczenie” (art. 363 § 1 kpc) lub “prawomocny wyrok” (art. 463 § 1 kpk - tu jednak pojęcie prawomocności nie pokrywa się z wyczerpaniem wszystkich środków odwoławczych). Kodeks postępowania administracyjnego mówi o “ostatecznych decyzjach” (art. 145 § 1 kpa), a więc takich, wobec których stronom nie przysługuje już żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie (art. 34 ust. 2 ustawy o NSA). W tym wypadku ostateczność odnosi się jednak tylko do postępowania przed organami administracji (a i to z wyjątkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA), a w wyniku rozpatrzenia skargi przez NSA dochodzi do wydania “prawomocnego orzeczenia” (art. 57 ust. 1 ustawy o NSA). Żadna jednak z ustaw regulujących podstawowe procedury postępowania przed sądami i organami administracji publicznej nie używa pojęcia “ostatecznego orzeczenia”.

Skoro art. 79 ust. 1 konstytucji formułuje przesłankę “ostatecznego orzeczenia”, a termin ten nie stanowi powtórzenia żadnego z ustawowych unormowań proceduralnych, zastanych przez konstytucję, to należy uznać, że te odmienności terminologiczne nie są dziełem przypadku. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego odmienności te dają wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do użycia pojęcia nowego (odrębnego), o możliwie najogólniejszym charakterze, odnoszącego się do wszelkiego rodzaju końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju postępowaniach przed sądami i organami administracji publicznej. Tylko taka interpretacja art. 79 ust. 1 odpowiada bowiem istocie skargi konstytucyjnej, tak jak ją pojmowali twórcy konstytucji.

Powyższe ustalenia stanowią punkt wyjścia dla wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, bo - w interesującym nas znaczeniu - przepis ten należy traktować jako doprecyzowanie unormowania przyjętego w art. 79 ust. 1 konstytucji. W sformułowaniach art. 46 ust. 1 ustawy o TK należy więc poszukiwać treści, które w możliwie wierny sposób dadzą wyraz tej koncepcji “ostateczności”, jaka została przyjęta przez konstytucję. Art. 46 ust. 1 dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej od “prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”, wprowadza się też w nim wymaganie “wyczerpania toku instancyjnego”.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że wyliczenie: “prawomocny wyrok, ostateczna decyzja lub inne ostateczne rozstrzygnięcie” należy odczytywać jako pewną całość, a poszczególne elementy w nim zawarte należy analizować po kolei. Punktem wyjścia musi być więc zawsze pytanie, czy w sprawie może dojść do wydania prawomocnego wyroku, a więc do tego, by orzekł o niej ostatecznie sąd. Jeżeli obowiązujące procedury stwarzają zainteresowanemu prawo skierowania sprawy do sądu i istnieje szansa pojawienia się w sprawie “prawomocnego wyroku”, to należy uznać, że art. 46 ust. 1 ustawy o TK stwarza obowiązek uprzedniego wyczerpania tej drogi postępowania. Forma prawomocnego orzeczenia w sprawie przez sąd (wyrok czy postanowienie) nie ma znaczenia, bo choć art. 46 ust. 1 mówi wyraźnie tylko o “prawomocnym wyroku”, to użyta w tym samym przepisie formuła “inne ostateczne rozstrzygnięcie” jest na tyle szeroka, że odnosi się do wszelkich innych, niż wyroki, orzeczeń sądowych.

Jedynie zaś w sytuacji, gdy droga kontroli sądowej zostanie wyłączona, możliwe będzie przejście do drugiego członu wyliczenia z art. 46 ust. 2 i uznania, że pojawienie się w sprawie “ostatecznej decyzji” organu administracji publicznej jest wystarczającą przesłanką dla wniesienia skargi konstytucyjnej. Jest to jednak możliwość niejako “rezerwowa”, odnosząca się tylko do sytuacji, gdy zainteresowany nie będzie miał proceduralnej możliwości, by w sprawie doprowadzić do wydania “prawomocnego wyroku”. Wyliczenia z art. 46 ust. 1 nie można bowiem traktować jako ujętego alternatywnie, tzn. dopuszczającego wniesienie skargi, jeżeli w sprawie zaistnieje choćby jedno z rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie. Wręcz przeciwnie, jest to wyliczenie ujęte w nieprzypadkową kolejność i dające wyraz konstytucyjnej zasadzie, że wnoszenie skargi konstytucyjnej jest przedwczesne, gdy istnieje jeszcze możliwość rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym.

Tak samo należy rozumieć przesłankę “wyczerpania toku instancyjnego”, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wyklucza ona wniesienie skargi konstytucyjnej od takich prawomocnych wyroków, ostatecznych decyzji lub innych ostatecznych rozstrzygnięć, które stały się prawomocne lub ostateczne dlatego, że zainteresowany nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancji w postępowaniu administracyjnym czy sądowym. Gdy chodzi jednak o postępowanie administracyjne należy pamiętać o nowej sytuacji, jaka powstała po wejściu w życie ustawy o NSA. Jak przypomniano w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z 9 grudnia 1996 r. (OPS 4/96, ONSA Nr 4/1996, s. 63 i n.), obecne przepisy mówią o “wyczerpaniu środków odwoławczych”, wyjaśniając to jako sytuację, “w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie” (art. 34 ust. 1 ustawy o NSA). W sytuacji więc, gdy decyzja została w pierwszej instancji wydana przez naczelny organ administracji państwowej, skargę do NSA można wnieść dopiero po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Jest to przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc dotyczy kolejnego etapu postępowania, które może prowadzić do wydania w sprawie “prawomocnego wyroku sądowego”.

Powyższe rozważania doprowadzają Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że w sprawach, w których została już wydana “ostateczna decyzja” administracyjna w rozumieniu art. 145 § 1 kpa, a w których istnieje jeszcze możliwość wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, takiej decyzji nie można traktować jako “ostatecznego orzeczenia” w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji. Tym samym wniesienie skargi konstytucyjnej na tym etapie postępowania nie jest jeszcze możliwe. Możliwość wniesienia skargi otworzy się dopiero po wydaniu przez NSA prawomocnego orzeczenia w sprawie (art. 57 ust. 1 ustawy o NSA), bo dopiero wtedy zainteresowany wyczerpie możliwości proceduralne uruchamiania kolejnych postępowań przed sądami czy organami administracji publicznej. Dopiero wtedy rozpocznie się też bieg terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

4. Podobne wnioski wynikają z rozważenia ogólnej charakterystyki postępowania przed NSA. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w sprawach administracyjnych trudno byłoby przecenić znaczenie sądowoadministracyjnego etapu postępowania. Może ono skorygować krzywdy i nieprawidłowości, jakie zaistniały w postępowaniu przed organami administracji publicznej i może doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia sprawy, które usunie powody do występowania ze skargą konstytucyjną. Jest niesporne, że autorytet i kompetencja sądów administracyjnych zapewniają im rolę szczególną i nie ma powodu, by Trybunał Konstytucyjny próbował wyręczać te sądy w realizacji ich zadań. Warto w tym kontekście przypomnieć rozumowanie NSA odnoszące się do relacji postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego: “...ustawodawca zmierza do tego, by postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępowało postępowania administracyjnego, a więc by nie dochodziło do wszczęcia postępowania sądowego, gdy obowiązujące przepisy prawne przewidują jeszcze możliwość uruchomienia środka prawnego, który może doprowadzić do załatwienia sprawy na drodze postępowania administracyjnego” (cyt. wyżej Uchwała OPS 4/96, ONSA nr 2/1997, s. 69; zob. też aprobującą glosę J. P. Tarno, OSP nr 6/1997, s. 282). Nie ma logicznych przeszkód, by analogiczne rozumowanie odnieść do relacji postępowania sądowoadministracyjnego i - subsydiarnego wobec niego - postępowania nad skargą konstytucyjną.

Zwrócić też trzeba uwagę na dwa dalsze momenty:

– po pierwsze, w sytuacjach, gdy zostaje postawiony zarzut niekonstytucyjności, w pierwszym rzędzie należy poszukiwać takiego rozumienia zakwestionowanego przepisu, które pozwoli uznać go za zgodny z konstytucją. Ta technika, zwana wykładnią ustawy w zgodzie z konstytucją, jest konsekwencją domniemania konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa, na co wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie. W wielu więc kwestiach sprawiedliwe i prawniczo poprawne rozstrzygnięcie można uzyskać w drodze ustalenia stosownej wykładni ustawy, co pozbawi podstaw zarzut sprzeczności ustawy z konstytucją, który trzeba postawić w skardze konstytucyjnej. Jest to rola przede wszystkim sądów powszechnych i administracyjnych, bo do nich należy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Trybunał Konstytucyjny nie powinien tych sądów w tej roli wyręczać, bo brakuje mu do tego odpowiednich instrumentów proceduralnych.

– po drugie, w sytuacjach, gdy zostanie postawiony zarzut niekonstytucyjności, sądy powszechne i administracyjne nie są pozbawione proceduralnych możliwości jego rozważenia. Gdy zarzut ten dotyczy tzw. aktu podustawowego, to mogą one - w oparciu o art. 178 ust. 2 konstytucji - samodzielnie odmówić zastosowania tego aktu, jeśli uznają, że narusza on ustawę, ratyfikowaną umowę międzynarodową lub konstytucję. Gdy zarzut ten dotyczy ustawy, to sąd też jest właściwy do rozważenia tego zarzutu i - w miarę potrzeby - może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu odpowiednie pytanie prawne (art. 193 konstytucji). Nie można więc wykluczyć, że jeżeli strona już w postępowaniu przed NSA postawi zarzut niekonstytucyjności normy mającej stanowić podstawę orzeczenia (a choć nie jest to przesłanką dla późniejszego wniesienia skargi konstytucyjnej, to na pewno jest to ze wszech miar pożądane), to sam NSA może wystąpić do Trybunału z odpowiednim pytaniem prawnym, w trybie art. 3 ustawy o TK. Dla dojrzałego rozważenia sprawy konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny niewątpliwie korzystniejsze będzie, jeżeli problem konstytucyjności ustawy lub innego aktu normatywnego stanie się już wcześniej przedmiotem rozważań.

Postępowanie przed NSA daje wystarczająco dużo możliwości kontroli zarówno samej decyzji administracyjnej, jak i przepisu prawa będącego jej podstawą, by można było je pominąć. Odmienna interpretacja art. 46 ustawy o TK i dopuszczenie możliwości złożenia skargi konstytucyjnej od każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, prowadziłaby do proceduralnej dwutorowości. Nie dość bowiem, że równolegle można by wnosić skargę do NSA i skargę konstytucyjną do TK, to jeszcze powstawałoby pytanie, czy po wydaniu przez NSA prawomocnego orzeczenia nie pojawiałaby się możliwość wniesienia jeszcze jednej skargi konstytucyjnej, bo w sprawie pojawiałby się “prawomocny wyrok”. Prowadziłoby to do proceduralnych absurdów i ograniczało konstytucyjnie ustalone zadania sadów administracyjnych, o których mowa w art. 184 konstytucji.



III





Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w sprawie, na tle której wniesiona została niniejsza skarga konstytucyjna, nie doszło jeszcze do wydania prawomocnego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym nie została jeszcze spełniona przesłanka ostateczności, o której mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji. Skoro zaś skarga konstytucyjna została wniesiona przed zapadnięciem ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego, to należało postanowić o odmowie nadaniu jej dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Nie ma przy tym znaczenia, że art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach jest sformułowany w sposób na tyle kategoryczny, że sugeruje, iż faktyczna decyzja w przedmiocie odmowy wydania bądź unieważnienia paszportu należy nie tyle do wojewody, co do prokuratora, a - w pionie prokuratorskim - skarżący uzyskał już ostateczne i niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Należy bowiem najpierw ustalić, jakie rozumienie kwestionowanego przepisu przyjmie NSA w swoim orzeczeniu. Nie można też z góry wykluczać sytuacji, że NSA może powziąć wątpliwości co do zgodności tego przepisu z konstytucją, zwłaszcza jeżeli będzie mu znane stanowisko skarżącego w tej kwestii.



Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.