Pełny tekst orzeczenia

554/6/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 21 sierpnia 2013 r.
Sygn. akt Ts 183/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.P. w sprawie zgodności:
art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, ze zm.) z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 25 pkt b w zw. z art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 czerwca 2011 r. (data nadania), sporządzonej przez pełnomocnika, skarżący – J.P. – zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, ze zm.; dalej: o.w.r.g.). Wprawdzie w petitum skargi jako jej przedmiot skarżący powołał „ustawę z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw”, niemniej zarówno treść zarzutów skargi, jak i wydanych w sprawie orzeczeń sądowych nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia są unormowania o.w.r.g.
Zakwestionowanemu przepisowi o.w.r.g., rozumianemu w ten sposób, że 14-dniowy termin do wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu, skarżący zarzucił niezgodność z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jako wzorzec kontroli art. 58 ust. 1 o.w.r.g. skarżący wskazał również unormowania Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: MPPOiP).
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżący wniósł protest wyborczy przeciwko ważności wyborów do Rady Miasta Zambrowa oraz ważności wyborów Burmistrza Miasta Zambrowa, zwracając się jednocześnie – na podstawie art. 168 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) – z wnioskiem o przywrócenie terminu do skorzystania z tego środka prawnego. W uzasadnieniu tego wniosku podał, że wiadomość o istnieniu podstawy uzasadniającej protest wyborczy powziął już po upływie 14 dni od dnia wyborów. Postanowieniem z 30 grudnia 2010 r. (sygn. akt I Ns 112/10) Sąd Okręgowy w Łomży – Wydział I Cywilny pozostawił protest bez dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji stwierdził, że skarżący błędnie uznaje termin przewidziany w art. 58 ust. 1 o.w.r.g. za termin procesowy, który może być przywrócony na podstawie art. 168 k.p.c. Tymczasem termin do wniesienia protestu wyborczego ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu. Zażalenie skarżącego na postanowienie sądu I instancji zostało oddalone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku – Wydział I Cywilny z 22 lutego 2011 r. (sygn. akt I A Cz 145/11). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd II instancji w całości podtrzymał pogląd dotyczący zawitego charakteru terminu przewidzianego w art. 58 ust. 1 o.w.r.g. Zdaniem sądu stanowisko to jest także utrwalone w orzecznictwie i literaturze prawniczej. Podobnie interpretowane są również analogiczne unormowania zawarte w innych (obowiązujących wówczas) ordynacjach wyborczych. Sąd Apelacyjny w Białymstoku wskazał jednocześnie na funkcję przyjętego przez prawodawcę rozwiązania, służącą zapewnieniu stabilności organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący w pierwszej kolejności szczegółowo zrelacjonował przebieg kampanii wyborczej w wyborach samorządowych, w których kandydował do Rady Miasta Zambrowa. Precyzując zarzut skierowany wobec art. 58 ust. 1 o.w.r.g., skarżący podniósł, że unormowanie to narusza konstytucyjne prawo do sądu, rozumiane jako prawo do efektywnego i realnego środka prawnego. Przyczynę takiego naruszenia upatruje skarżący w nadaniu przez orzecznictwo i doktrynę terminowi przewidzianemu w art. 58 ust. 1 o.w.r.g. charakteru materialnoprawnego (zawitego), wskutek czego wyłączona została możliwość jego przywrócenia na zasadach przewidzianych w przepisach k.p.c. W konsekwencji instytucja protestu wyborczego stała się – jego zdaniem środkiem iluzorycznym, który nie gwarantuje prawidłowego przebiegu wyborów. W ocenie skarżącego ograniczenie możliwości wniesienia protestu wyborczego do 14 dni jest – w ocenie skarżącego – zbyt daleko idącą ingerencją w prawo do sądu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przyczyną wystąpienia z protestem jest zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom. Skarżący nawiązał następnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r. (K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113), w którym Trybunał podkreślił znaczenie instytucji wyborów w państwie demokratycznym oraz roli, jaką odgrywa w nich rzetelna i uczciwa kampania wyborcza. Odnosząc te wypowiedzi do zaskarżonego przepisu, skarżący podkreślił, że przy ustanawianiu instytucji protestu wyborczego prawodawca winien właściwie wyważyć interesy związane z sądową kontrolą prawidłowości wyborów oraz z koniecznością zapewnienia pewności i stabilności obsadzanego w nich mandatu. Skarżący nie zakwestionował – co do zasady – długości terminu, w jakim dopuszczalne jest wniesienie protestu wyborczego, podważył jednak nadanie temu terminowi charakteru zawitego, a w konsekwencji jego nieprzywracalność. Zdaniem skarżącego godzi to w standardy prawa do sądu, gwarantowane przez ustrojodawcę w stopniu wyższym aniżeli wynikający z postanowień prawa międzynarodowego. Skarżący nawiązał w związku z tym do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego terminów do występowania z powództwem w sprawach cywilnych (np. w sprawie o ustalenie ojcostwa). Wyłączenie możliwości przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 o.w.r.g., prowadzi natomiast do naruszenia prawa strony do bycia wysłuchanym. Skarżący podkreślił, że sąd jest zobowiązany pozostawić protest bez dalszego biegu niezależnie od racji i argumentów usprawiedliwiających niedochowanie terminu bez winy po stronie wnoszącego protest. Wskazał również na konieczność odmiennego traktowania wyborów do organów samorządowych i wyborów do innych organów przedstawicielskich (Sejmu, Senatu, na urząd Prezydenta, czy też do Parlamentu Europejskiego). Zdaniem skarżącego odmienność ta wynika z powierzenia kompetencji do stwierdzenia ważności wyborów właściwym sądom okręgowym, nie zaś – jak w przypadku wyborów do centralnych organów państwa – Sądowi Najwyższemu. Tym samym nie występuje niebezpieczeństwo „zablokowania” sądów nadmiarem protestów wyborczych, wnoszonych także po upływie terminu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 o.w.r.g. Skarżący podkreślił również znacząco mniejszą potrzebę zapewnienia stabilizacji mandatu radnego, w porównaniu ze statusem parlamentarzysty, czy też osoby piastującej urząd głowy państwa. Za nieprzywracalnym charakterem terminu do wniesienia protestu wyborczego nie przemawia również konieczność ochrony porządku publicznego. Skarżący wskazał ponadto na wewnętrzną sprzeczność zachodzącą między mechanizmem określonym w art. 58 ust. 1 o.w.r.g. a unormowaniami procedur sądowych, przewidujących możliwość przywrócenia terminu, któremu uchybiono.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem wyłącznie tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a ponadto doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw lub wolności. Obowiązkiem skarżącego wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest ponadto wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa podmiotowe. Argumentacja skargi konstytucyjnej musi być skoncentrowana na merytorycznej niezgodności zachodzącej między treścią przedmiotu skargi oraz przepisów Konstytucji, które wyrażają określone konkretne prawa lub wolności skarżącego. Przedmiotem kontroli Trybunału nie może być natomiast dokonana przez orzekające w sprawie skarżącego sądy kwalifikacja okoliczności faktycznych w świetle przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej. Już w tym miejscu trzeba też podkreślić, że wzorcem kontroli przepisów zaskarżonych za pomocą skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie unormowania Konstytucji statuujące prawa podmiotowe skarżącego. Tym samym powołane w skardze konstytucyjnej przepisy MPPOiP nie mogą być podstawą prawną wywodzenia takich praw, ani też służyć jako bezpośrednie odniesienie do wyjaśnienia sposobu naruszenia praw lub wolności skarżącego, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej skarżący uczynił art. 58 ust. 1 o.w.r.g. Zgodnie z tym unormowaniem: „W ciągu 14 dni od dnia wyborów może być wniesiony protest przeciwko ważności wyborów do danej rady lub przeciwko ważności wyboru radnego z powodu: [pkt 1] dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, lub [pkt 2] naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów”. Aby ocenić sformułowane przez skarżącego zarzuty, należy również przytoczyć treść innego przepisu o.w.r.g., który nie został zakwestionowany w analizowanej skardze konstytucyjnej. Jak stanowi art. 60 ust. 2 o.w.r.g. „Sąd okręgowy pozostawia bez dalszego biegu protest wniesiony przez osobę do tego nieuprawnioną w myśl art. 58 ust. 2-4 lub niespełniający warunków określonych w art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2”. O ile więc zaskarżony art. 58 ust. 1 o.w.r.g. formułuje materialne elementy instytucji protestu wyborczego, o tyle podstawą prawną procesowego rozstrzygnięcia sądów o pozostawieniu protestu wyborczego skarżącego bez rozpoznania, a także nieuzwględnienia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, był właśnie art. 60 ust. 2 o.w.r.g. Powyższa konstatacja nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do treści sformułowanych przez skarżącego zarzutów. Należy bowiem podkreślić, że przyczynę naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu upatruje skarżący nie tyle w określeniu przez ustawodawcę długości terminu do wniesienia protestu wyborczego (por. s. 9 skargi), ile w niemożności jego przywrócenia przez sąd orzekający w sprawie protestu, wniesionego po jego upływie.
Trzeba więc stwierdzić, że istota zarzutów skarżącego skierowana została przeciwko innemu unormowaniu o.w.r.g. aniżeli przepis będący przedmiotem skargi konstytucyjnej. Już ta okoliczność samoistnie przesądza o niemożności nadania skardze dalszego biegu z uwagi na niewypełnienie wymogu przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego, zawarta w skardze argumentacja, mająca służyć potwierdzeniu tezy o niekonstytucyjności art. 58 ust. 1 o.w.r.g. musi być uznana za oczywiście bezzasadną. W pierwszej kolejności jako nieuprawnione trzeba ocenić odniesienie rozwiązania zawartego w przepisach wyborczych do jakościowo odmiennych instytucji ustawowych z zakresu np. prawa cywilnego (s. 10 skargi), celem wykazania, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest wyłączenie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia protestu wyborczego.
Skarżący nietrafnie interpretuje w tym zakresie także stanowisko wyrażone już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a dotyczące procedury wyborczej, w tym problemu terminów do dokonania określonych czynności związanych z kontrolą prawidłowości przebiegu wyborów (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r., K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113 oraz 13 maja 2002 r., SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31). W powołanych wyżej judykatach Trybunał Konstytucyjny podkreślił specyfikę funkcji realizowanych przez instytucję sądowego trybu wyborczego, związanych z zagwarantowaniem uczciwej kampanii wyborczej, umożliwiającej obywatelom dostęp do zgodnych z prawdą informacji o sprawach publicznych i o kandydatach. Kampania taka powinna prowadzić do swobodnego uformowania się woli wyborców i podjęcia decyzji wyrażanej następnie w akcie głosowania. Trybunał wskazał też na szerszy kontekst ustrojowy analizowanej instytucji, kształtowany treścią art. 2 Konstytucji i statuowanej w tym przepisie zasady państwa demokratycznego. Do cech konstytutywnych państwa demokratycznego należą zaś wolne i uczciwe wybory, których elementem jest wolna debata publiczna, prowadzona podczas kampanii wyborczej przez wszystkich zainteresowanych obywateli. Przedmiotem kontroli Trybunału zakończonej powołanymi wyżej wyrokami nie było wprawdzie bezpośrednio rozwiązanie ustawowe dotyczące charakteru prawnego terminu do wniesienia protestu wyborczego, niemniej sama idea znaczącego przyśpieszenia postępowania sądowego w sprawach wyborczych znalazła wówczas pełną aprobatę Trybunału, także z uwagi na szczególnie silne domniemanie jej konstytucyjności. Z pewnością zaś wskazane wyżej judykaty nie dają podstaw do – dokonanego przez skarżącego – zróżnicowania „stabilności” mandatu obsadzanego w wyborach samorządowych w porównaniu z mandatem piastowanym przez głowę państwa, czy też mandatem parlamentarnym. Wręcz odwrotnie, przewija się w nich aprobata dla idei jednolitego traktowania ustrojowej instytucji wyborów jako takich (por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61).

Ze względu na powyższe, na podstawie 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.