Pełny tekst orzeczenia

357/4/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 17 kwietnia 2013 r.

Sygn. akt Ts 351/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gdańskich Zakładów Nawozów Fosforowych „Fosfory” Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku w sprawie zgodności:

art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 64 oraz z art. 32 ust. 1 i art. 84 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 grudnia 2011 r. Gdańskie Zakłady Nawozów Fosforowych „Fosfory” Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.; dalej: ustawa podatkowa) z art. 2 w związku z art. 64 oraz z art. 32 ust. 1 i art. 84 w związku z art. 64 Konstytucji.

Rozpatrywana skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Pismem z 20 października 2005 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2003 r., załączając do wniosku m.in. korektę deklaracji na podatek od nieruchomości. W korekcie tej spółka wyłączyła z opodatkowania budowle podlegające – jej zdaniem – zwolnieniu od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy (jako budowle infrastruktury portowej) oraz zajęte pod nie grunty. Organ I instancji nie podzielił stanowiska spółki uznawszy, że zwolnienie od podatku przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy w odniesieniu do wskazanych budowli nie przysługuje. Organ stwierdził, że powyższe zwolnienie odnosi się do budowli infrastruktury portowej i zajętych pod nie gruntów, a wskazane przez spółkę nieruchomości nie należą do tej kategorii. Organ powołał się na art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 967, ze zm.; dalej: ustawa portowa), zgodnie z którym przez infrastrukturę portową rozumie się znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje związane z funkcjonowaniem portu przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy portowej. Przepis ten z kolei stanowi, że przedmiot działalności przedsiębiorstwa podmiotu zarządzającego obejmuje w szczególności świadczenie usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej. Organ podniósł, że wskazane przez spółkę obiekty są wprawdzie budowlami w rozumieniu prawa budowlanego oraz są położone w granicach portu morskiego, jednakże nie są ogólnodostępne i nie są przeznaczone do świadczenia usług przez podmiot zarządzający tym portem, utworzony na podstawie ustawy o portach i przystaniach morskich. Tym samym przedmiotowe budowle i zajęte pod nie grunty – zdaniem organu – nie są objęte zwolnieniem podatkowym przewidzianym w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej, co oznacza, że wniosek o stwierdzenie nadpłaty jest nieuzasadniony (decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 13 kwietnia 2006 r., nr WF-II-3110/19-G/3/06). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 maja 2009 r. (sygn. akt 1409/2009) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznawszy, że odpowiada ona prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 października 2009 r. (sygn. akt I SA/Gd 548/09) oddalił skargę spółki o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 434/10) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Skarżąca kwestionuje konstytucyjność zaskarżonego unormowania w rozumieniu przyjętym przez sądy orzekające w jej sprawie, zgodnie z którym wynikające z tego przepisu zwolnienie z podatku od nieruchomości ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, a zatem o możliwości skorzystania z niego decydować musi fakt korzystania przez zarządcę portu z określonych budowli (gruntów) i wykonywania przy ich zastosowaniu zadań w zakresie świadczenia usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej. W szczególności – w przekonaniu skarżącej – naruszone zostały jej prawa majątkowe chronione przez art. 64 Konstytucji, przez zanegowanie w drodze interpretacji prawa do zwolnienia podatkowego. W ten sposób naruszono także wynikający z art. 2 Konstytucji standard przyzwoitej legislacji przez kreowanie pustej, pozbawionej adresata normy. Jednocześnie, wykładnia zakwestionowanej regulacji dokonana przez organy orzekające w sprawie skarżącej narusza jej prawa wynikające z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 84 Konstytucji, czyli prawo do równego i zgodnego z zasadą sprawiedliwości podatkowej traktowania na gruncie przepisów podatkowych. Zdaniem skarżącej prowadzi bowiem do nieproporcjonalnego i nieracjonalnego zróżnicowania sytuacji spółki oraz podmiotu zarządzającego portem w zakresie podatku od nieruchomości w oparciu o irrelewantne kryteria, niemające uzasadnienia w przepisach ustawy podatkowej.

Zarządzeniem sędziego TK z 28 lutego 2012 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie jej konstytucyjne prawa lub wolności wynikające z art. 2 w związku z art. 64 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 i art. 84 w związku z art. 64 Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie zakwestionowanego unormowania, a także nadesłanie pięciu kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 maja 2009 r. (sygn. akt 1409/2009).

W piśmie z 13 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił argumentację skargi konstytucyjnej w zakresie określenia naruszonych konstytucyjnych praw i wolności spółki oraz nadesłał brakujące orzeczenie.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Uprawdopodobnienie przez skarżącego naruszenia jego praw lub wolności jest zatem przesłanką konieczną do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny zobowiązany jest zbadać, czy istotnie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą praw konstytucyjnych.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżąca upatruje niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów w ich błędnym zastosowaniu przez orzekające w sprawie organy. W ocenie wnoszącej skargę konstytucyjną to interpretacja zaskarżonego przepisu dokonana w jej sprawie przez organy podatkowe, uzależniająca możliwość skorzystania ze zwolnienia podatkowego od posiadania statusu podmiotu zarządzającego portem (co wynika z definicji „infrastruktury portowej” zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy portowej), jest niezgodna z Konstytucją. Co więcej, skarżąca podnosi, że – jej zdaniem – istnieje możliwość dokonania zgodnej z Konstytucją interpretacji zakwestionowanej regulacji (s. 15 skargi konstytucyjnej). Nie budzi zatem wątpliwości Trybunału, że zasadnicze zarzuty skargi skierowane są przeciwko wadliwości podjętych w sprawie skarżącej decyzji. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna w tym zakresie jest skargą na stosowanie prawa. Zgodnie z modelem skargi konstytucyjnej przyjętym w polskim prawie jej przedmiotem mogą być tylko akty normatywne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie przysługujących mu praw i wolności konstytucyjnych, nie zaś celowość i słuszność wydania takiego rozstrzygnięcia. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, mające na celu wyeliminowanie z systemu prawnego tych przepisów prawa, które są niezgodne z Konstytucją. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego ocena prawidłowości ustaleń dokonanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy ani kontrola sposobu stosowania lub niestosowania przepisów przez organy orzekające w sprawie (por. przykładowo postanowienia TK z: 20 lipca 2011 r., Ts 303/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 454, 27 grudnia 2011 r., Ts 108/10, OTK ZU nr 2/B/2012, poz. 189, 7 lutego 2012 r., Ts 309/11, niepubl.).

Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia również wymogów dotyczących prawidłowego określenia jej podstawy. Na ocenę zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wyżej unormowaniami Konstytucji musi bowiem wpływać treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej. W przepisie tym przewidziano zwolnienie podatkowe o charakterze przedmiotowym-podmiotowym. Wprawdzie zakwestionowany przepis odnosi się do określonej kategorii nieruchomości, niemniej zdefiniowanie kręgu podmiotów mogących skorzystać z tego zwolnienia podatkowego wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy portowej, które precyzują znaczenie pojęcia użytego w ustawie podatkowej. W tym kontekście należy bowiem podkreślić, że prawo podatkowe pomimo swoistej autonomii jest częścią całego systemu prawa obowiązującego w Polsce. System prawny powinien tworzyć spójną, przejrzystą całość, a liczne, nieuzasadnione powtórzenia czy też odesłania zaburzają przejrzystość tego systemu. Przy tworzeniu przepisów należy mieć na uwadze zasadę racjonalnej polityki ustawodawczej oraz zasadę spójności systemu prawa. W myśl tych zasad należy zatem unikać wprowadzania odrębnych pojęć dla każdej gałęzi prawa. Autonomia prawa podatkowego nie jest absolutna, przeciwnie jest względna, gdyż stosunki podatkowoprawne są zbudowane nad istniejącymi czynnościami cywilnoprawnymi i administracyjnoprawnymi. Nie ma więc powodów, aby pojęciom funkcjonującym w innych obszarach nadawać swoiste „podatkowe” znaczenie. W sytuacji, gdy ustawa określa swoiste znaczenia użytych terminów, należy stosować się do tych pojęć w znaczeniu określonym w ustawie. Z kolei gdy zobowiązanie podatkowe związane jest z instytucjami uregulowanymi przepisami należącymi do innych gałęzi prawa, należy posługiwać się pojęciami tych gałęzi, zamiast tworzyć pojęcie prawnopodatkowe (zob. M. Zirk-Sadowski, Problem autonomii prawa podatkowego w orzecznictwie NSA, „Przegląd Orzecznictwa Podatkowego” nr 2/2004, s. 113-114). Zgodnie z doktryną jedną z fundamentalnych zasad prawa podatkowego powinno być respektowanie na jego gruncie instytucji prawa cywilnego czy też administracyjnego, jeśli nie pozostaje to w sprzeczności z podstawowymi celami prawa podatkowego (szerzej na ten temat zob. R. Mastalski, Stosowanie prawa podatkowego, Kraków 2008, s. 82 i nast.).

W ocenie Trybunału okoliczności powyższe uzasadniają odwołanie się do wyrażonych już w dotychczasowym orzecznictwie argumentów i poglądów dotyczących charakteru prawnego przepisów, które ustanawiają ulgi i zwolnienia podatkowe o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. Zważywszy na tryb kontroli inicjowanej wniesioną skargą konstytucyjną, dotyczy to zwłaszcza kwalifikacji tych właśnie regulacji, przeprowadzonej w świetle konstytucyjnych unormowań statuujących prawa i wolności podatnika. W szczególności wymaga więc rozważenia, czy zwolnienie podatkowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej, korzysta z ochrony wynikającej z przepisów konstytucyjnych statuujących prawa podstawowe jednostki. Problem ten znalazł już swoje rozwiązanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, także dotyczącym skarg konstytucyjnych. Trybunał podkreślił, że prawo do zwolnienia (odliczenia) podatkowego nie jest prawem konstytucyjnym o charakterze podmiotowym, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej. Zwolnienia podatkowe stanowią odstępstwo od zasady powszechności i równości opodatkowania, mają zatem charakter wyjątkowy, a o ich wprowadzeniu i zakresie decyduje ustawodawca, kierując się przesłankami o charakterze ekonomicznym i społecznym (zob. orzeczenie TK z 29 maja 1996 r., K 22/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 21; wyroki TK z 7 czerwca 1999 r., K 18/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 95 oraz z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81). Ponadto Trybunał wskazał, że samo wprowadzenie przez ustawodawcę zwolnienia podatkowego nie jest zasadniczo równoznaczne z powstaniem swoistego „prawa do zwolnienia podatkowego”, skoro zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Z tych względów niezasadne jest traktowanie prawa do zwolnienia podatkowego jako prawa słusznie (niewadliwie) nabytego, którego ochrona gwarantowana jest przez zasadę demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6, a także postanowienie z 14 lipca 2004 r., Ts 21/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 19).

Jednocześnie, w nawiązaniu do możliwości powołania się na naruszenie prawa własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji) przez zastosowanie regulacji podatkowej, należy zwrócić uwagę, iż realizacja obowiązku podatkowego łączy się nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe podatnika (wyroki TK z: 11 grudnia 2001 r., SK 16/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257; 14 września 2001 r., SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166; 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Jednak ze względu na to, że obowiązek podatkowy znajduje swoje oparcie w przepisach Konstytucji (przede wszystkim w art. 84), samo jego wprowadzenie nie może być rozważane w ramach ograniczeń przysługujących podmiotowi praw lub wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności lub innych praw majątkowych, także w kontekście zasady równości (por. postanowienie TK z 25 listopada 2009 r., SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159).



Okoliczności powyższe stanowią, zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.