Pełny tekst orzeczenia

293/4/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 26 lipca 2013 r.

Sygn. akt Tw 39/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Piotr Tuleja,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Nowogardzie o zbadanie zgodności:

art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



6 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Nowogardzie o zbadanie zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o pieczy) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to w jakim wymiarze środki finansowe, poniesione przez wnioskodawcę w 2012 r. na zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, pochodziły z dotacji celowych z budżetu państwa, o których mowa w art. 197 i art. 247 ustawy o pieczy; wykazanie, że zaskarżone przepisy, przez ograniczenie wysokości dotacji, wpływają na: „okrojenie realizacji innych zadań własnych Gminy”, „konieczność zaciągnięcia kredytów w wyższych niż planowane kwotach” oraz „zaplanowanie w budżecie stopniowej lub częściowej jedynie realizacji danego zadania”, w celu wykazania, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań; doręczenie – na dowód faktów, o których mowa w pkt 1 i 2 tego zarządzenia – stosownej dokumentacji; doręczenie pełnomocnictwa do sporządzenia wniosku z 6 sierpnia 2012 r.; doręczenie 4 (czterech) odpisów uchwały Rady nr XIII/105/11 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 4 (czterech) odpisów wniosku.

W piśmie z 9 kwietnia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny i czy braki zostały usunięte w określonym terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest, po pierwsze, art. 197 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy w brzmieniu: „jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 50% wydatków przeznaczonych na realizację zadania, z zastrzeżeniem ust. 2 [ust. 1]. Jeżeli środki przeznaczone na dotację, o której mowa w ust. 1, pochodzą z programów, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 5, wysokość dotacji nie może przekroczyć 70% wydatków przeznaczonych na realizację zadania [ust. 2]”.

Rada Miejska w Nowogardzie występuje również o zbadanie art. 247 ustawy o pieczy w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw rodziny wprowadzi program na dofinansowanie w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zadań własnych gminy i powiatu z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, w szczególności na pokrycie części wydatków związanych z powołaniem asystentów rodziny, koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej oraz prowadzeniem szkoleń, dla rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka [ust. 1]. Program, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rodziny opracowuje, realizuje i finansuje we współpracy z wojewodą [ust. 1a]. Program jest finansowany dotacją celową z budżetu państwa [ust. 2]. Wysokość dotacji z budżetu państwa na realizację programu będzie określana na kolejne lata w ustawie budżetowej na dany rok [ust. 3 ]. Wysokość dotacji może przekroczyć 50% wydatków na realizację zadania [ust. 4]”.



3. W ocenie Rady Miejskiej w Nowogardzie określona w ustawie o pieczy kwota dotacji w wysokości maksymalnie 50% (art. 197 ust. 1) lub 70% (art. 197 ust. 2) wydatków przeznaczonych na realizację zadania wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, na pokrycie części tych wydatków (art. 247 ust. 1), nie spełnia przesłanki zapewnienia gminie udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających jej zadań własnych. Prowadzi to – zdaniem wnioskodawcy – do naruszenia art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL.



4. Rada Miejska w Nowogardzie zarzuca art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy naruszenie „interesów w toku, a zwłaszcza (…) uprawnień nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów”.



4.1. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że choć Rada Miejska w Nowogardzie czyni przedmiotem zaskarżenia przepisy ustawy o pieczy, tj. art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247, to jednak uzasadnienie wniosku dotyczy przede wszystkim przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej).



4.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dokonano wyraźnego rozróżnienia pomiędzy zadaniami własnymi z zakresu pomocy społecznej (pkt 6) i zadaniami własnymi z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (pkt 6a). Zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej reguluje ustawa o pieczy (art. 1 pkt 4), podczas gdy organizację pomocy społecznej określa ustawa o pomocy społecznej (art. 1 pkt 3).



4.3. Przedstawiona we wniosku argumentacja sprowadza się zasadniczo do rozważań odnoszących się do przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 tej ustawy, w myśl którego do zadań własnych gminy należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. .o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) wyłączył – w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej – stosowanie limitów dotacyjnych określonych w art. 115 ust. 1 tej ustawy, a z dniem 1 stycznia 2012 r. – także limitów dotacyjnych przewidzianych w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Co znamienne dla rozpatrywanej sprawy, art. 38 ust. 3 ustawy zmieniającej nie wykluczył stosowania przedmiotowych limitów do zadań własnych z zakresu pieczy, realizowanych na podstawie ustawy o pieczy, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. Konsekwentnie, ustawodawca wprowadził w art. 197 ustawy o pieczy maksymalny pułap dotacji na zadania z zakresu pieczy w wysokości 50% (ust. 1) lub 70% (ust. 2) wydatków przeznaczonych na realizację zadania (przepis szczególny w stosunku do art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ustalającego maksymalną kwotę dotacji na poziomie 80% kosztów realizacji zadania).

Wymaga nadto podkreślenia, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych i opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne (określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) stały się zadaniami własnymi gmin 1 sierpnia 2009 r. (art. 20 w zw. z art. 39 ustawy zmieniającej), podczas gdy wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej stało się zadaniem własnym gmin 1 stycznia 2012 r. (art. 207 ustawy o pieczy). Okoliczność ta nie przeszkodziła jednak Radzie Miejskiej w Nowogardzie w sformułowaniu poglądu, w myśl którego już z chwilą, gdy „przyznawanie i wypłata zasiłków stałych oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne (…) stały się zadaniami własnymi (…) [tj.] od 1 sierpnia 2009 r. (…) powstał obowiązek zadań własnych z zakresu pieczy”. Powyższe dowodzi, że wnioskodawca utożsamia zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej („nowe” zadania) z zadaniami z zakresu pomocy społecznej („stare” zadania). Bazując na takim uproszczeniu, Rada Miejska w Nowogardzie przenosi niejako na zadania z zakresu pieczy reguły dotyczące finansowania zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej. Wychodząc z tego (błędnego) założenia, wnioskodawca doszedł do wniosku, że zasada pełnego finansowania, mająca – jego zdaniem – dotychczas zastosowanie do zadań z zakresu pieczy, została naruszona przez ograniczenie kwestionowanymi przepisami „kwoty dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych” (wyraźne nawiązanie do brzmienia niewskazanego w stosownej uchwale w sprawie wystąpienia z wnioskiem art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), tzn. przez ustalenie limitów dotacyjnych. W ocenie Rady Miejskiej w Nowogardzie „ustanowienie kwestionowanych przepisów spowodowało, że jednostki samorządu terytorialnego zmuszone zostały do współfinansowania zadań, które wcześniej były finansowane w całości z budżetu państwa”. Zdaniem wnioskodawcy, skoro „gminy (…) dotychczas otrzymywały dofinansowanie w wysokości 100% z budżetu państwa na zasiłki stałe i składki na ubezpieczenia zdrowotne”, to zasada ta powinna mieć zastosowanie „również w sytuacji nałożenia nowych zadań związanych z powołaniem asystentów rodziny, koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej oraz prowadzeniem szkoleń dla rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka”. Rada Miejska w Nowogardzie przekonuje, że „pokrycie jedynie części wydatków” związanych z realizacją zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej narusza – w świetle „reguły w zakresie dofinansowania z budżetu państwa wypłat zasiłków stałych i opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne” – art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak sformułowany pod adresem art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy zarzut naruszenia „interesów w toku, a zwłaszcza (…) uprawnień nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów”, cechuje oczywista bezzasadność, tym bardziej że wnioskodawca przyznaje, iż dotacja jest przeznaczona na „zadania, które wcześniej nie były realizowane w gminie Nowogard”. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do zbadania zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 2 Konstytucji.



5. Rada Miejska w Nowogardzie występuje o stwierdzenie niezgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o wspieraniu rodziny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL.



5.1. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – do uznania, iż regulacja powodująca niekorzystny rezultat finansowy dla gmin (z powodu pozbawienia ich pewnych źródeł dochodów własnych) jest niezgodna z art. 167 ust. 1 Konstytucji, konieczne jest wykazanie – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy – że wskutek danej regulacji gmina nie jest w stanie realizować zadań własnych. Art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Ocena, czy proporcja taka została zachowana, musi zatem uwzględniać całokształt dochodów jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla. Oznacza to, że niezgodność przepisu ustawy z art. 167 ust. 1 Konstytucji – w tym jego aspekcie – zachodzi wówczas, gdy ogólny poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwia efektywne wykonywanie powierzonych jej zadań (zob. wyroki z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 16 marca 1999 r., K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37; 30 czerwca 2003 r., K 8/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 57).

Rada Miejska w Nowogardzie przyznaje, że jest jej znane stanowisko, zgodnie z którym „sam fakt zwiększenia zakresu zadań samorządu terytorialnego bez zmian w zakresie finansowania nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności [art. 167 ust. 4] takiej regulacji, jeżeli dotychczasowe źródła dochodów pozwalają na wykonywanie wszystkich zadań publicznych”.



5.2. Zdaniem Rady Miejskiej w Nowogardzie: „obowiązek zastosowania się gminy do nowych uregulowań spowodował ewidentnie pogorszenie sytuacji finansowej gmin jako beneficjentów dotacji”. Rada Miejska w Nowogardzie zarzuca, że kwestionowane przepisy „limitują kwotę dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych”. Wnioskodawca twierdzi, że „gmina aby wywiązać się z tych zadań musi uzyskać dodatkowe środki aby zgromadzić wymagany wkład własny. Odbywa się to kosztem dochodów gminy, które miały być przeznaczone na realizację innych zadań lub kosztem wydatków na inne cele”.

W piśmie z 9 kwietnia 2013 r., nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., Rada Miejska w Nowogardzie wskazuje: „środki finansowe poniesione przez wnioskodawcę w 2012 roku na zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej wynosiły 27 194,86 zł z tego z dotacji celowej z budżetu państwa wynosiły 7 609 zł. Pozostała część środków finansowych w kwocie 19 585,86 zł pochodziła z budżetu gminy Nowogard. W tej sytuacji wielkość własnych środków finansowych wnioskodawcy wyniosła 72% a dotacja celowa z budżetu państwa 28%”. Rada Miejska w Nowogardzie dodaje, że zaskarżone przepisy „wpłynęły bezpośrednio na konieczność zmniejszenia [nie zaś wyłączenia] finansowania zadań własnych gminy Nowogard na kwotę 19 194,86. Dotyczy to ograniczenia [nie zaś zaprzestania] wydatkowania kwot na zasiłki stałe wypłacane osobom uprawnionym (…), zmniejszenie [nie zaś pozbawienie] środków finansowych przeznaczonych na utrzymanie Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowogardzie (zmniejszenie wydatków na wynagrodzenia osobowe), zmniejszenie [nie zaś całkowity odpływ] środków finansowych na dożywianie dzieci i młodzieży, realizowanej w szkołach prowadzonych przez gminę w ramach programu rządowego »Pomoc państwa w zakresie dożywiania«”.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że onus probandi spoczywa na wnioskodawcy, który ma obowiązek przedstawienia wyczerpującej argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Rada Miejska w Nowogardzie nie przekonała Trybunału, że przedmiotowe cięcia rzeczywiście były nieodzowne w celu pokrycia wydatków na zadania z zakresu pieczy. W złożonym wniosku Rada Miejska w Nowogardzie zapewnia, że „w budżecie na 2012 r. rok wysokość zabezpieczonych środków własnych na zadania z zakresu pieczy kształtuje się odpowiednio na poziomie 22811 zł, przy prognozowanych rocznie w celu kompleksowej realizacji zadania kwotach 30 420 zł”. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że różnica obu kwot wynosi 7609 zł i w takiej wysokości dotację (co przyznaje wnioskodawca w piśmie z 9 kwietnia 2013 r.) Gmina Nowogard otrzymała. Wobec powyższego trudno zrozumieć, dlaczego wnioskodawca – przy wydatkach na zadania z zakresu pieczy na poziomie 27 194,86 zł (czyli niższym niż prognozowane 30 420 zł), zabezpieczonych środkami własnymi w wysokości 22811 zł i finansowanych dodatkowo dotacją w wysokości 7609 zł (w sumie 30 420 zł) – zamiast wykazać nadwyżkę (w postaci różnicy kwoty 30 420 zł i kwoty 27 194,86 zł wynoszącej 3225,14 zł), przekonuje, że musiał ponieść dodatkowe koszty, i w tej okoliczności upatruje naruszenie art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL. W tym stanie rzeczy wydaje się, że rozstrzygnięcie przedstawionego w rozpatrywanej sprawie problemu nie wymaga hierarchicznej kontroli zgodności norm, lecz zbadania prowadzonej w gminie polityki zarządzania finansami.

W ocenie wnioskodawcy, art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy wpłynęły na konieczność zmniejszenia kwot wydatkowanych na zasiłki stałe wypłacane osobom uprawnionym, ośrodek pomocy społecznej, dożywianie dzieci i młodzieży w celu pokrycia wydatków na zadania z zakresu pieczy. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że ograniczenie finansowania zadań z zakresu pomocy społecznej (nawet przy uznaniu tej okoliczności za udowodnioną) nie jest równoznaczne z całkowitą likwidacją środków na ten cel. Oznacza to, że wnioskodawca nie przedstawił przekonujących argumentów na poparcie tezy, iż kwestionowane przepisy pozbawiły go możliwości wykonania przedmiotowych zadań. W konsekwencji, wnioskodawca nie wykazał – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy (której nota bene – pomimo wezwania – nie przedstawił w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r.) – że wskutek uregulowań zawartych w art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy gmina Nowogard nie jest w stanie realizować zadań własnych. Wnioskodawca nie przekonał Trybunału, że art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy naruszają art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

Na marginesie należy zauważyć, że Rada Miejska w Nowogardzie przyznaje, iż znane jej jest „stanowisko orzecznicze, iż gminy (…) [powinny] wykazać w jakim stopniu zmniejszenie wpływów bądź zwiększenie zadań będzie miało wpływ na możliwość realizacji wszystkich zadań publicznych”. Wnioskodawca podkreśla, że „linia ta w ocenie organów gminy (…) jest błędna i winna ulec zmianie”.

Odnosząc się do przedstawionego przez Radę Miejską w Nowogardzie postulatu, Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem w rozpatrywanej sprawie od utrwalonego w judykaturze Trybunału poglądu na temat wymogów stawianych wnioskodawcom domagającym się stwierdzenia naruszenia istoty samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.