Tw 61/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
296/4/B/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 4 marca 2013 r.
Sygn. akt Tw 61/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego o zbadanie zgodności:
art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
24 grudnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego (dalej także: wnioskodawca lub Izba) o zbadanie zgodności art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.; dalej: p.o.ś.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność art. 305a p.o.ś. w zakresie, w jakim w następstwie niedochowania przez pracownika obowiązków wynikających z art. 147 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 147a p.o.ś., tj. zaniechania prowadzenia badań emisji do środowiska w laboratorium akredytowanym, na podstawie art. 305a p.o.ś. Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska automatycznie stwierdza, że doszło do przekroczenia w określonej ustawowo wielkości przez podmiot korzystający ze środowiska warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu na emisję zanieczyszczeń, a w konsekwencji – obligatoryjnie nakłada administracyjną karę pieniężną w stawkach równoważnych dla rażącego przekroczenia ilości lub jakości emisji określonych w pozwoleniu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
W myśl art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia, spowodowanej brakiem legitymacji do złożenia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem przyjąć, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zaliczenie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście potwierdzają związek między zakresem działania danego podmiotu a zaskarżoną regulacją. Ponadto, wstępne rozpoznanie służy eliminowaniu wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek skutkuje nadaniem wnioskowi dalszego biegu.
2. Warunkiem uznania czynnej legitymacji Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest zatem zaliczenie wnioskodawcy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. do ogólnokrajowych organów związków zawodowych albo ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców lub organizacji zawodowych. Użycie w tym przepisie trzech różnych terminów dowodzi, że pozostają one w ścisłej relacji. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Organizacje zawodowe z kolei zrzeszają osoby wykonujące stale i w celach zarobkowych wyodrębniony zawód (np. wolny), a więc osoby, które także świadczą pracę, nie pozostając jednak w stosunku podporządkowania (postanowienie TK z 8 stycznia 2002 r., T 64/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 58).
2.1. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że Polska Izba Przemysłu Chemicznego nie jest ogólnokrajowym organem związku zawodowego. Pozostaje zatem pytanie, czy Izba może być uznana za ogólnokrajową organizacją pracodawców lub organizację zawodową.
2.2. Należy wobec tego ustalić, czy wnioskodawca jest organizacją zawodową. Przyjęcie – inaczej niż to wynika z art. 1 statutu – że Izba działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195, ze zm.; dalej: ustawa z 1989 r.) oraz zgodnie z art. 2 tej ustawy reprezentuje wspólne interesy gospodarcze zrzeszonych członków (co wynika z art. 8 statutu wnioskodawcy), nie spowodowałoby przyznania Izbie legitymacji czynnej jako organizacji zawodowej.
W postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny wskazał przesłanki, którym musi odpowiadać organizacja zawodowa w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stwierdził, że organizacja zawodowa winna spełniać „kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)”. W cytowanym orzeczeniu Trybunał nie wykluczył sytuacji, gdy – wyjątkowo – izba jest organizacją zawodową. Mimo użycia określenia „izba” w nazwie organizacji możliwe jest posiadanie przez taki podmiot statusu organizacji zawodowej, pod warunkiem spełnienia wskazanych wyżej kryteriów. Stosując je w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sam statut Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego uniemożliwia uznanie jej za organizację zawodową. Stosownie bowiem do art. 12 statutu, członkami Izby mogą być pracodawcy – podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz określone organizacje i stowarzyszenia branżowe; przepis wyraźnie wskazuje na możliwość uczestnictwa osób prawnych, co zresztą w praktyce jest zapewne regułą. Nie jest zatem spełnione kryterium podmiotowe (zrzeszenie osób fizycznych). Wynika stąd także brak dwóch pozostałych cech: Izba zrzesza nie tylko osoby wykonujące określony zawód, a jej celem nie jest reprezentowanie przedstawicieli tegoż zawodu, lecz – ogólnie ujmując – dbałość o interesy podmiotów gospodarczych funkcjonujących w branży chemicznej, o czym świadczy treść art. 8 statutu.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, stwierdza jeszcze raz, że organizacje samorządu gospodarczego nie są organizacjami zawodowymi w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Wnioskodawca w niniejszej sprawie, Polska Izba Przemysłu Chemicznego, również nie jest organizacją zawodową, a więc podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
2.3. Wnioskodawca twierdzi, powołując się na art. 1 statutu, że Izba jest organizacją pracodawców działającą na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa z 1991 r.). Trybunał Konstytucyjny obowiązany jest wobec tego zbadać, czy Izba jest organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Po pierwsze, nazwa wnioskodawcy – Polska Izba Przemysłu Chemicznego – świadczy o tym, że zrzesza ona różne podmioty związane z określoną branżą, czyli przemysłem chemicznym. Już samo użycie słowa „izba” w nazwie wnioskodawcy rodzi wątpliwość, czy nie jest to izba gospodarcza w rozumieniu ustawy z 1989 r.
Po drugie, z art. 12 statutu wnioskodawcy wynika, że członkiem Izby może być nie tylko pracodawca prowadzący działalność gospodarczą związaną z przemysłem chemicznym, ale również „organizacja albo stowarzyszenie branżowe działające w przemyśle chemicznym lub na jego rzecz”. Tymczasem w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 1991 r. pracodawcy mają prawo tworzyć, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia, związki według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, z zastrzeżeniem stosowania się do ich statutów; art. 1 ust. 2 ustawy z 1991 r. przewiduje, że pracodawcą w rozumieniu ustawy jest podmiot, o którym mowa w art. 3 Kodeksu pracy. W związku z powyższym Izba nie jest, wbrew art. 1 jej statutu, organizacją pracodawców, ale organizacją, w poczet której mogą wchodzić różne podmioty.
Po trzecie, szczegółowe cele i zadania wnioskodawcy wynikające z art. 9 statutu dotyczą zasadniczo interesów gospodarczych jej członków, zwłaszcza przedsiębiorców, np. opinii w sprawach związanych z gospodarką; występowania do organów władzy publicznej i organów sądowych w sprawach dotyczących Izby i jej członków, mających wpływ na prawa lub warunki gospodarowania członków Izby. Powyższe zadania wnioskodawcy są zbieżne z celami działania izb gospodarczych, nie zaś organizacji pracodawców.
Po czwarte, wnioskodawca jest członkiem Krajowej Izby Gospodarczej, a jak wynika z art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 1989 r. – izby gospodarcze mogą na zasadzie dobrowolności zrzeszać się w Krajowej Izbie Gospodarczej. Wprawdzie zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 1989 r. w Krajowej Izbie Gospodarczej mogą zrzeszać się również organizacje gospodarcze i społeczne, których przedmiotem działania jest wspieranie rozwoju gospodarczego, jednak członkostwo wnioskodawcy w tej Izbie należy oceniać przez pryzmat pozostałych okoliczności sprawy, tj. nazwy wnioskodawcy, kręgu członków oraz szczegółowych celów i zadań określonych w statucie.
W związku z powyższym Polska Izba Przemysłu Chemicznego nie jest organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a więc podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
W konsekwencji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
3. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że organizacja będąca wnioskodawcą w rozpatrywanej sprawie nie ma ogólnokrajowego charakteru. Po pierwsze, zgodnie z art. 3 zdanie drugie statutu, Izba prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i za granicą, jednak w statucie nie wskazano odpowiednich struktur organizacyjnych, mających podejmować działalność w sferze lokalnej. Po drugie, w treści wniosku sama Izba przyznaje, że nie posiada struktur terenowych, jednak „tworzone są struktury zadaniowe” komisje zajmujące się poszczególnymi problemami, m.in. ekologii.
Badanie, czy spełniona jest przesłanka ogólnokrajowości nie może ograniczyć się do odczytania jedynie nazwy wnioskodawcy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie (np. „obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”). Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym. Oznacza to, że prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje tylko związkom i organizacjom o charakterze ogólnokrajowym, a zostały go pozbawione związki oraz organizacje o charakterze lokalnym. Ogólnokrajowy zakres działania stanowi jedyną cechę kwalifikującą, nie ma natomiast znaczenia liczebność („reprezentatywność”) związku czy organizacji (por. L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007).
Brak przymiotu ogólnokrajowości Izby wynika nie tylko z treści jej statutu, ale także z nadesłanego odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego, ponieważ w rubryce 3 – „Jednostki terenowe lub oddziały” nie ma żadnych wpisów. Wnioskodawca nie udowodnił zatem spełnienia warunku ogólnokrajowości.
Okoliczność ta stanowi kolejną podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
4. Oprócz opisanych wyżej okoliczności, które stanowią wystarczającą przesłankę do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, istnieją jeszcze dwie okoliczności uniemożliwiające nadanie biegu w badanej sprawie. Po pierwsze, nawet gdyby uznać, że Polska Izba Przemysłu Chemicznego nie jest pozbawiona legitymacji czynnej, to i tak skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pismo zwane wnioskiem pochodziłoby od podmiotu nieuprawnionego. Po drugie, w załączonej do wniosku uchwale nie wskazano wzorców kontroli.
4.1. Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oświadczenie woli konieczne do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym musi zostać wyrażone przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Ocena, który ogólnokrajowy organ danego związku lub danej organizacji ma prawo do wyrażenia takiego oświadczenia woli, musi być dokonana m.in. na podstawie statutu.
Do wniosku załączona została uchwała Nr 6/2012 Zarządu Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego z 2 października 2012 r. oraz protokół z posiedzenia Zarządu Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego z 2 października 2012 r.
W myśl art. 22 ust. 1 statutu wnioskodawcy władzami Izby są: Ogólne Zgromadzenie, Rada Izby, Zarząd oraz Komisja Rewizyjna. Wśród wymienionych w art. 49 statutu kompetencji Zarządu nie ma uprawnienia do składania oświadczeń woli w zakresie inicjowania postępowań przez Izbę. Wprawdzie art. 44 statutu przewiduje, że Zarząd reprezentuje Izbę, prowadzi jej sprawy i kieruje jej działalnością, jednak z art. 31 statutu wynika domniemanie kompetencji Ogólnego Zgromadzenia we wszystkich sprawach będących przedmiotem działalności Izby, niezastrzeżonych dla innych władz. W myśl zaś art. 49 ust. 9 statutu, Zarząd wykonuje uchwały, postanowienia i zalecenia Ogólnego Zgromadzenia. Wnioskodawca załączył jedynie uchwałę Zarządu, natomiast nie przedstawił uchwały Ogólnego Zgromadzenia w sprawie wystąpienia do Trybunału o zbadanie zgodności art. 305a p.o.ś. z Konstytucją.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału w przypadku ciał kolegialnych, którym Konstytucja przyznała prawo występowania z wnioskami do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, niepodjęcie przez uprawniony organ uchwały przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem „nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” (postanowienie z 9 kwietnia 2002 r., K 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 23). Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje to stanowisko.
Brak oświadczenia woli ogólnokrajowego organu danego związku lub danej organizacji, który ma prawo do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zatem samoistną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
4.2. Podstawą wystąpienia do Trybunału z wnioskiem, o którym mowa w art. 32 ustawy o TK, jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oświadczenie ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Oświadczenie to musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Konieczne jest wobec tego, aby legitymowany organ wskazał konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Tymczasem uchwała nr 6/2012 Zarządu Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego z 2 października 2012 r. nie określa wzorców kontroli konstytucyjnej. Oznacza to, że w złożonym wniosku wzorce kontroli zostały wskazane dopiero w piśmie inicjującym postępowanie przed Trybunałem, co również świadczy o złożeniu wniosku przez podmiot nieuprawniony. W konsekwencji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 4 marca 2013 r.
Sygn. akt Tw 61/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego o zbadanie zgodności:
art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
24 grudnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego (dalej także: wnioskodawca lub Izba) o zbadanie zgodności art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.; dalej: p.o.ś.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność art. 305a p.o.ś. w zakresie, w jakim w następstwie niedochowania przez pracownika obowiązków wynikających z art. 147 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 147a p.o.ś., tj. zaniechania prowadzenia badań emisji do środowiska w laboratorium akredytowanym, na podstawie art. 305a p.o.ś. Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska automatycznie stwierdza, że doszło do przekroczenia w określonej ustawowo wielkości przez podmiot korzystający ze środowiska warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu na emisję zanieczyszczeń, a w konsekwencji – obligatoryjnie nakłada administracyjną karę pieniężną w stawkach równoważnych dla rażącego przekroczenia ilości lub jakości emisji określonych w pozwoleniu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
W myśl art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia, spowodowanej brakiem legitymacji do złożenia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem przyjąć, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zaliczenie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście potwierdzają związek między zakresem działania danego podmiotu a zaskarżoną regulacją. Ponadto, wstępne rozpoznanie służy eliminowaniu wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek skutkuje nadaniem wnioskowi dalszego biegu.
2. Warunkiem uznania czynnej legitymacji Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest zatem zaliczenie wnioskodawcy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. do ogólnokrajowych organów związków zawodowych albo ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców lub organizacji zawodowych. Użycie w tym przepisie trzech różnych terminów dowodzi, że pozostają one w ścisłej relacji. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Organizacje zawodowe z kolei zrzeszają osoby wykonujące stale i w celach zarobkowych wyodrębniony zawód (np. wolny), a więc osoby, które także świadczą pracę, nie pozostając jednak w stosunku podporządkowania (postanowienie TK z 8 stycznia 2002 r., T 64/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 58).
2.1. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że Polska Izba Przemysłu Chemicznego nie jest ogólnokrajowym organem związku zawodowego. Pozostaje zatem pytanie, czy Izba może być uznana za ogólnokrajową organizacją pracodawców lub organizację zawodową.
2.2. Należy wobec tego ustalić, czy wnioskodawca jest organizacją zawodową. Przyjęcie – inaczej niż to wynika z art. 1 statutu – że Izba działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195, ze zm.; dalej: ustawa z 1989 r.) oraz zgodnie z art. 2 tej ustawy reprezentuje wspólne interesy gospodarcze zrzeszonych członków (co wynika z art. 8 statutu wnioskodawcy), nie spowodowałoby przyznania Izbie legitymacji czynnej jako organizacji zawodowej.
W postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny wskazał przesłanki, którym musi odpowiadać organizacja zawodowa w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stwierdził, że organizacja zawodowa winna spełniać „kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)”. W cytowanym orzeczeniu Trybunał nie wykluczył sytuacji, gdy – wyjątkowo – izba jest organizacją zawodową. Mimo użycia określenia „izba” w nazwie organizacji możliwe jest posiadanie przez taki podmiot statusu organizacji zawodowej, pod warunkiem spełnienia wskazanych wyżej kryteriów. Stosując je w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sam statut Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego uniemożliwia uznanie jej za organizację zawodową. Stosownie bowiem do art. 12 statutu, członkami Izby mogą być pracodawcy – podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz określone organizacje i stowarzyszenia branżowe; przepis wyraźnie wskazuje na możliwość uczestnictwa osób prawnych, co zresztą w praktyce jest zapewne regułą. Nie jest zatem spełnione kryterium podmiotowe (zrzeszenie osób fizycznych). Wynika stąd także brak dwóch pozostałych cech: Izba zrzesza nie tylko osoby wykonujące określony zawód, a jej celem nie jest reprezentowanie przedstawicieli tegoż zawodu, lecz – ogólnie ujmując – dbałość o interesy podmiotów gospodarczych funkcjonujących w branży chemicznej, o czym świadczy treść art. 8 statutu.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, stwierdza jeszcze raz, że organizacje samorządu gospodarczego nie są organizacjami zawodowymi w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Wnioskodawca w niniejszej sprawie, Polska Izba Przemysłu Chemicznego, również nie jest organizacją zawodową, a więc podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
2.3. Wnioskodawca twierdzi, powołując się na art. 1 statutu, że Izba jest organizacją pracodawców działającą na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa z 1991 r.). Trybunał Konstytucyjny obowiązany jest wobec tego zbadać, czy Izba jest organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Po pierwsze, nazwa wnioskodawcy – Polska Izba Przemysłu Chemicznego – świadczy o tym, że zrzesza ona różne podmioty związane z określoną branżą, czyli przemysłem chemicznym. Już samo użycie słowa „izba” w nazwie wnioskodawcy rodzi wątpliwość, czy nie jest to izba gospodarcza w rozumieniu ustawy z 1989 r.
Po drugie, z art. 12 statutu wnioskodawcy wynika, że członkiem Izby może być nie tylko pracodawca prowadzący działalność gospodarczą związaną z przemysłem chemicznym, ale również „organizacja albo stowarzyszenie branżowe działające w przemyśle chemicznym lub na jego rzecz”. Tymczasem w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 1991 r. pracodawcy mają prawo tworzyć, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia, związki według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, z zastrzeżeniem stosowania się do ich statutów; art. 1 ust. 2 ustawy z 1991 r. przewiduje, że pracodawcą w rozumieniu ustawy jest podmiot, o którym mowa w art. 3 Kodeksu pracy. W związku z powyższym Izba nie jest, wbrew art. 1 jej statutu, organizacją pracodawców, ale organizacją, w poczet której mogą wchodzić różne podmioty.
Po trzecie, szczegółowe cele i zadania wnioskodawcy wynikające z art. 9 statutu dotyczą zasadniczo interesów gospodarczych jej członków, zwłaszcza przedsiębiorców, np. opinii w sprawach związanych z gospodarką; występowania do organów władzy publicznej i organów sądowych w sprawach dotyczących Izby i jej członków, mających wpływ na prawa lub warunki gospodarowania członków Izby. Powyższe zadania wnioskodawcy są zbieżne z celami działania izb gospodarczych, nie zaś organizacji pracodawców.
Po czwarte, wnioskodawca jest członkiem Krajowej Izby Gospodarczej, a jak wynika z art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 1989 r. – izby gospodarcze mogą na zasadzie dobrowolności zrzeszać się w Krajowej Izbie Gospodarczej. Wprawdzie zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 1989 r. w Krajowej Izbie Gospodarczej mogą zrzeszać się również organizacje gospodarcze i społeczne, których przedmiotem działania jest wspieranie rozwoju gospodarczego, jednak członkostwo wnioskodawcy w tej Izbie należy oceniać przez pryzmat pozostałych okoliczności sprawy, tj. nazwy wnioskodawcy, kręgu członków oraz szczegółowych celów i zadań określonych w statucie.
W związku z powyższym Polska Izba Przemysłu Chemicznego nie jest organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a więc podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
W konsekwencji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
3. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że organizacja będąca wnioskodawcą w rozpatrywanej sprawie nie ma ogólnokrajowego charakteru. Po pierwsze, zgodnie z art. 3 zdanie drugie statutu, Izba prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i za granicą, jednak w statucie nie wskazano odpowiednich struktur organizacyjnych, mających podejmować działalność w sferze lokalnej. Po drugie, w treści wniosku sama Izba przyznaje, że nie posiada struktur terenowych, jednak „tworzone są struktury zadaniowe” komisje zajmujące się poszczególnymi problemami, m.in. ekologii.
Badanie, czy spełniona jest przesłanka ogólnokrajowości nie może ograniczyć się do odczytania jedynie nazwy wnioskodawcy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie (np. „obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”). Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym. Oznacza to, że prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje tylko związkom i organizacjom o charakterze ogólnokrajowym, a zostały go pozbawione związki oraz organizacje o charakterze lokalnym. Ogólnokrajowy zakres działania stanowi jedyną cechę kwalifikującą, nie ma natomiast znaczenia liczebność („reprezentatywność”) związku czy organizacji (por. L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007).
Brak przymiotu ogólnokrajowości Izby wynika nie tylko z treści jej statutu, ale także z nadesłanego odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego, ponieważ w rubryce 3 – „Jednostki terenowe lub oddziały” nie ma żadnych wpisów. Wnioskodawca nie udowodnił zatem spełnienia warunku ogólnokrajowości.
Okoliczność ta stanowi kolejną podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
4. Oprócz opisanych wyżej okoliczności, które stanowią wystarczającą przesłankę do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, istnieją jeszcze dwie okoliczności uniemożliwiające nadanie biegu w badanej sprawie. Po pierwsze, nawet gdyby uznać, że Polska Izba Przemysłu Chemicznego nie jest pozbawiona legitymacji czynnej, to i tak skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pismo zwane wnioskiem pochodziłoby od podmiotu nieuprawnionego. Po drugie, w załączonej do wniosku uchwale nie wskazano wzorców kontroli.
4.1. Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oświadczenie woli konieczne do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym musi zostać wyrażone przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Ocena, który ogólnokrajowy organ danego związku lub danej organizacji ma prawo do wyrażenia takiego oświadczenia woli, musi być dokonana m.in. na podstawie statutu.
Do wniosku załączona została uchwała Nr 6/2012 Zarządu Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego z 2 października 2012 r. oraz protokół z posiedzenia Zarządu Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego z 2 października 2012 r.
W myśl art. 22 ust. 1 statutu wnioskodawcy władzami Izby są: Ogólne Zgromadzenie, Rada Izby, Zarząd oraz Komisja Rewizyjna. Wśród wymienionych w art. 49 statutu kompetencji Zarządu nie ma uprawnienia do składania oświadczeń woli w zakresie inicjowania postępowań przez Izbę. Wprawdzie art. 44 statutu przewiduje, że Zarząd reprezentuje Izbę, prowadzi jej sprawy i kieruje jej działalnością, jednak z art. 31 statutu wynika domniemanie kompetencji Ogólnego Zgromadzenia we wszystkich sprawach będących przedmiotem działalności Izby, niezastrzeżonych dla innych władz. W myśl zaś art. 49 ust. 9 statutu, Zarząd wykonuje uchwały, postanowienia i zalecenia Ogólnego Zgromadzenia. Wnioskodawca załączył jedynie uchwałę Zarządu, natomiast nie przedstawił uchwały Ogólnego Zgromadzenia w sprawie wystąpienia do Trybunału o zbadanie zgodności art. 305a p.o.ś. z Konstytucją.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału w przypadku ciał kolegialnych, którym Konstytucja przyznała prawo występowania z wnioskami do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, niepodjęcie przez uprawniony organ uchwały przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem „nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” (postanowienie z 9 kwietnia 2002 r., K 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 23). Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje to stanowisko.
Brak oświadczenia woli ogólnokrajowego organu danego związku lub danej organizacji, który ma prawo do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zatem samoistną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
4.2. Podstawą wystąpienia do Trybunału z wnioskiem, o którym mowa w art. 32 ustawy o TK, jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oświadczenie ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Oświadczenie to musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Konieczne jest wobec tego, aby legitymowany organ wskazał konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Tymczasem uchwała nr 6/2012 Zarządu Polskiej Izby Przemysłu Chemicznego z 2 października 2012 r. nie określa wzorców kontroli konstytucyjnej. Oznacza to, że w złożonym wniosku wzorce kontroli zostały wskazane dopiero w piśmie inicjującym postępowanie przed Trybunałem, co również świadczy o złożeniu wniosku przez podmiot nieuprawniony. W konsekwencji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.