Pełny tekst orzeczenia

394/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 19 kwietnia 2013 r.
Sygn. akt Ts 17/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.B. w sprawie zgodności:
art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2013 r., (data nadania) S.B. zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: u.s.w.). Zdaniem skarżącego art. 268 ust. 2 u.s.w., w zakresie, w jakim „nakazuje stosowanie do postępowań dotyczących decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.; dalej: d.u.s.w.), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia 13 października 2010 r., nowych przepisów (materialnych i procesowych) zawartych w u.s.w.” jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 4 listopada 2011 r. (nr Dkw–2303/12/02/4078/2011) Dyrektor Zakładu Karnego w Przemyślu stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Rzeszowie decyzją z 30 stycznia 2012 r. (OI/KI-2303/34/11/4436/2/12/405). W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zakwestionowana decyzja wydana została zgodnie z przepisami u.s.w. Decydujące znaczenie miała w tym względzie dyspozycja zawarta w art. 268 ust. 2 u.s.w. Odnośnie do aspektu materialnego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący – w dniu wszczęcia postępowania – nie spełniał ustawowych warunków przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Na decyzję organu odwoławczego skarżący złożył skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił postanowieniem z 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 391/12). W uzasadnieniu orzeczenia sąd I instancji stwierdził, że skarga skarżącego nie jest objęta zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle przepisów u.s.w. sprawy dotyczące realizacji uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, w tym również sprawy dotyczące przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, rozpoznaje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Skargę kasacyjną na to orzeczenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 2258/12). Sąd ten w pełni podzielił stanowisko sądu I instancji dotyczące konsekwencji wyłączenia przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych w sprawie, której przedmiotem jest wniosek o uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie podkreślił, że mimo formalnie błędnego – w wyniku wydania decyzji administracyjnej – zakończenia sprawy skarżącego, nie mogła ona być rozpoznana przez sąd administracyjny.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej skarżący wskazał na naruszenie zasady równości wobec prawa oraz demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej zasad – ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zakazu wstecznego działania prawa, pewności prawa, ochrony prawa nabytych i poszanowania interesów w toku. Ponadto skarżący sformułował zarzut złamania zakazu zamykania drogi sądowej, prawa do zaskarżania orzeczeń I instancji, zasady dwuinstancyjnego postępowania i zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przytoczone zarzuty skarżący połączył z sytuacją, w której – jego zdaniem – decyzje wydane przez organy administracji publicznej nie mogą być w żaden sposób zaskarżone do sądu administracyjnego lub sądu powszechnego. Podkreślił jednocześnie, że skutkiem regulacji zawartej w zakwestionowanym art. 268 ust. 2 u.s.w. stał się nakaz stosowania „nowego prawa” o charakterze materialnym do oceny zdarzeń zaistniałych jeszcze pod rządami d.u.s.w. Gdyby więc organ administracji w rozsądnym terminie rozpatrzył wniosek złożony przez skarżącego, w jego sprawie zastosowanie miałyby – korzystniejsze dla niego – przepisy „ustawy dawnej” (d.u.s.w.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem wyłącznie takiego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a który doprowadził do naruszenia praw lub wolności wskazanych w skardze konstytucyjnej. Poza tym skarżący ma obowiązek, wynikający z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wskazać sposób w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa podmiotowe. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący określa – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają być wzorcem kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Wskazując określone prawa lub wolności, powinien przy tym przedstawić szczegółowe argumenty uprawdopodobniające tezę o niezgodności przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które prawa te statuują.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie wypełnił tego obowiązku poprawnie. Przedmiotem skargi uczynił on art. 286 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którym postępowania dotyczące decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego […], wydanych na podstawie d.u.s.w., wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie u.s.w. są prowadzone na podstawie przepisów u.s.w. Wobec zakwestionowanego przepisu u.s.w. skarżący skierował zarzut niezgodności z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.
W sprawie, w związku z którą skarżący wniósł skargę konstytucyjną, postępowanie wszczęte zostało w następstwie złożenia przez niego wniosku do organu administracji publicznej jeszcze pod rządami d.u.s.w. Postępowanie to – do dnia wejścia w życie u.s.w. – nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 268 ust. 2 u.s.w. postępowanie w sprawie skarżącego było prowadzone i zakończone na podstawie przepisów u.s.w. („ustawy nowej”). W świetle unormowań tej ustawy, przede wszystkim art. 217 ust. 1 i 2 u.s.w., w sprawie skarżącego rozstrzygnięcia powinien dokonać, w formie pisemnej, jego przełożony. Sprawy z zakresu stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, dotyczące przyznawania świadczeń pieniężnych – z woli ustawodawcy – zostały bowiem wyłączone z zakresu zagadnień, w których organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Taki reżim prawny rozstrzygnięcia sprawy skarżącego determinował również – w myśl art. 220 u.s.w. – właściwość sądu powszechnego do rozpatrzenia sporu o roszczenie w zakresie pomocy finansowej.
W związku z powyższym zakończenie postępowania w sprawie skarżącego wydaniem decyzji administracyjnej nie miało – w świetle unormowań u.s.w. – podstaw prawnych Nie miało ich również przyjęcie właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi skarżącego na decyzję wydaną przez organ administracji publicznej.
W treści art. 268 ust. 2 u.s.w. i w okolicznościach jego zastosowania w sprawie skarżący upatruje źródło naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych dotyczących przede wszystkim prawa do sądu, zakazu zamykania drogi sądowej i prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji. Zdaniem Trybunału argumentacja skarżącego w tym zakresie jest jednak nieuzasadniona. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie było rozstrzygnięcie, do którego wydania (od strony formalnej) nie było podstaw prawnych w przepisach normujących tryb postępowania w sprawie skarżącego. Błędna interpretacja przepisów w jednostkowej sprawie skarżącego nie może być jednak podstawą do formułowania ewentualnego zarzutu o ich merytorycznej niezgodności z Konstytucją. Tego rodzaju nieprawidłowość nie podlega także ocenie Trybunału Konstytucyjnego w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną.
Okoliczność ta miała jednak istotne znaczenie także dla oceny wywodu przedstawionego w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej. Z tego, że nie ma podstaw prawnych do poddania rozstrzygnięcia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Rzeszowie weryfikacji przez sąd administracyjny, skarżący wyciągnął wniosek, że złamany został zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw oraz naruszono prawo do sądu (a w konsekwencji także prawo określone w art. 78 Konstytucji). Tej konkluzji nie można jednak uznać za uprawnioną.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie sposób zaaprobować tezę o naruszeniu wskazanych wyżej praw skarżącego w sytuacji, w której ustawodawca gwarantuje drogę sądową, ustanawiając właściwość sądów powszechnych do rozpoznania sporów dotyczących roszczeń o uzyskanie pomocy finansowej (art. 220 u.s.w.). W sprawie, w związku z którą skarżący wniósł skargę konstytucyjną, w ogóle nie uruchomił drogi sądowej związanej z powództwem do sądu powszechnego. Zdaniem Trybunału nie ma także uzasadnienia argument, że realizacja konstytucyjnego prawa do sądu powinna bezwzględnie przyjąć formę skargi do sądu administracyjnego. Taki wniosek nie ma podstaw normatywnych zwłaszcza w treści art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, czy art. 78 Konstytucji, wskazanych jako podstawa skargi. Należy również zauważyć, że ustrojodawca, ustanawiając kompetencję sądów administracyjnych do kontroli legalności działań administracji publicznej, jednoznacznie upoważnia ustawodawcę (zwykłego) do określenia zakresu tej kontroli (art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji). Wyłączenie właściwości tych sądów do orzekania w sprawie skarżącego było jednak następstwem innych unormowań, niż przepis przez niego zakwestionowany. Z art. 268 ust. 2 u.s.w. nie wynika bowiem bezpośrednio norma określająca formę prawną, jaką powinno przyjąć rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela również stanowiska skarżącego w sprawie naruszenia w ten sposób zasad wywiedzionych z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trzeba podkreślić, że – zgodnie z orzecznictwem Trybunału – odwołanie się do tak określonego wzorca kontroli jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy skarżący doprecyzuje, jakie konkretne prawa podmiotowe zostały naruszone. Z wcześniej omówionych powodów nie można przyjąć, że skarżący wskazał te prawa. Trzeba ponadto zauważyć, że w ślad za sformułowaniem zarzutu naruszenia zasady równości nie doszło do niezbędnego skonfrontowania sytuacji prawnej skarżącego ze statusem porównywalnej kategorii podmiotów, czego następstwem mogłoby być ewentualne wykazanie niedozwolonej dyskryminacji skarżącego przez ustawodawcę.
W kontekście podstawy skargi konstytucyjnej nieuzasadnione są również argumenty dotyczące zmiany materialnych przesłanek świadczenia, o które starał się skarżący. Nie są one bowiem merytorycznie związane z treścią praw wywodzonych z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, czy też art. 78 Konstytucji.

W związku z powyższym, na podstawie 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.