Pełny tekst orzeczenia

366/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 29 października 2014 r.
Sygn. akt Tw 13/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Leon Kieres – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Marek Zubik,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych,

postanawia:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

1. W dniu 29 lutego 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych (dalej: Związek lub OZZPiP) o zbadanie zgodności art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej) z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 24 oraz art. 24 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji; art. 119 ust. 2 w zw. z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 119 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.

2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy Związek posiada jednostki terenowe lub oddziały (jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), wobec braku stosownych wpisów w dziale 1 rubryce 3 odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego; wyjaśnienie, czy wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został sporządzony na podstawie uchwały Zarządu Krajowego Związku, skoro nosi on datę wcześniejszą w stosunku do daty podjęcia uchwały; wyjaśnienie, czy wnioskodawca, działając jako związek zawodowy, podnosi zarzut naruszenia art. 22, czy art. 24 Konstytucji; wykazanie, że wnioskodawca ma w procesie ustawodawczym kompetencje wynikające z art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, które zostały naruszone przez art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej.

3. W piśmie z 26 marca 2012 r. Związek odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

4. Postanowieniem z 19 kwietnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.

4.1. Okoliczności sprawy pozwoliły Trybunałowi stwierdzić, że wniosek musiał istnieć przed podjęciem uchwały, a tym samym nie mógł zostać sporządzony na podstawie i w wykonaniu tejże uchwały. W ocenie Trybunału uchwały nr 78/IV/2012 nie można było uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału 29 lutego 2012 r., a złożonego wniosku – za pochodzący od uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

4.2. Trybunał Konstytucyjny wyraził wątpliwość co do tego, czy można uznać przedstawione w piśmie z 26 marca 2012 r. wyjaśnienia za wystarczające do stwierdzenia, że Związek posiada faktycznie funkcjonujące (nie zaś jedynie zadeklarowane w statucie) jednostki terenowe lub oddziały, a tym samym, że Zarząd Krajowy jest organem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustalony przez Związek zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

4.4. Trybunał Konstytucyjny uznał art. 24 Konstytucji za nieadekwatny wzorzec kontroli art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

4.5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego Związek nie może występować do Trybunału o objęcie kontrolą art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, tj. przepisu odnoszącego się do osób, które w świetle statutu nie mogą być członkami OZZPiP.

4.6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pomiędzy art. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz postanowieniami statutu OZZPiP brak jest takiego powiązania, które uzasadniałoby – w aspekcie spraw objętych zakresem działania związku zawodowego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji – legitymację wnioskodawcy do występowania w rozpatrywanej sprawie o zbadanie zgodności kwestionowanego przepisu z powołanymi wzorcami kontroli.

4.7. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że pielęgniarki, których dotyczy zaskarżony art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, nie mogą w obecnym stanie prawnym zrzeszać się w związkach zawodowych. Skoro tak, to należy uznać, że wnioskodawca, domagając się stwierdzenia nierównego traktowania (art. 32 Konstytucji) – z uwagi na formę wykonywania zawodu – pielęgniarek prowadzących indywidualną praktykę w formie działalności gospodarczej (dyskryminowane; art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach) i pielęgniarek zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (faworyzowane; art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej; Dz. U. Nr 174, poz. 1039, ze zm.; dalej: ustawa o zawodach) czy też uznania, że doszło do pogwałcenia wobec pielęgniarek zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji), występuje do Trybunału z pozycji organizacji zawodowej, nie zaś związku zawodowego.

4.8. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzuty dotyczące trybu uchwalenia art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej wykraczają poza legitymację procesową wnioskodawcy (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

4.9. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r., a tym samym nie usunął braków formalnych w wyznaczonym terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

5. W zażaleniu z 23 maja 2013 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2013 r. Związek wniósł o „nadanie przedmiotowemu wnioskowi dalszego biegu”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. zart. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny w szczególności bada, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2. W zażaleniu podkreślono: „Odnosząc się do kwestii sporządzenia wniosku przed podjęciem uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie”. Wnioskodawca zarzuca Trybunałowi „naruszenie art. 89 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 20 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, poprzez nieprawidłowe uznanie, iż sam fakt opatrzenia pełnomocnictwa procesowego datą wcześniejszą niż uchwała wnioskodawcy, z której wynika wola (wyrażona przez organ ogólnokrajowy wnioskodawcy) upoważnienia do sporządzenia i podpisania wniosku, przez wymienionych w niej adwokatów, stanowi podstawę przyjęcia braku umocowania do wystąpienia z wnioskiem, podczas gdy nie można utożsamiać samego udzielenia umocowania procesowego z pisemnym jego udokumentowaniem”.

2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w myśl art. 89 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101; dalej: k.p.c), na który powołuje się wnioskodawca, pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa wraz z odpisem dla strony przeciwnej.
Przywołany art. 89 § 1 k.p.c. reguluje kwestię wykazania przed sądem okoliczności udzielenia pełnomocnictwa. Co istotne, w zaskarżonym postanowieniu Trybunał nie kwestionował faktu dołączenia do wniosku pełnomocnictwa ani udzielenia go adwokatom, ani też jego pochodzenia od mocodawcy. Innymi słowy, Trybunał nie podważał samej okoliczności udzielenia pełnomocnictwa, stwierdził zaś, że osoba, która – jako mocodawca –złożyła swój podpis pod pełnomocnictwem, nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że pełnomocnictwo do sporządzenia i podpisania wniosku pochodzi od osoby fizycznej tytułującej się Przewodniczącą Zarządu Krajowego (nota bene statut takiej funkcji nie przewiduje). W pełnomocnictwie został określony zakres zaskarżenia. Z treści pełnomocnictwa nie wynika, że zostało ono udzielone na podstawie stosownej uchwały Zarządu Krajowego, tj. w imieniu tego organu i w wykonaniu jego woli.
Skoro wniosek został sporządzony (w dniu 22 lutego 2012 r.) nie w wykonaniu woli Zarządu Krajowego, lecz – osoby fizycznej działającej samoistnie, to tym samym należało uznać, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Późniejsze podjęcie (w dniu 23 lutego 2012 r.) uchwały przez Zarząd Krajowy nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, gdyż dotyczy ona wniosku sporządzonego nie na podstawie uchwały tego organu, lecz na podstawie pełnomocnictwa osoby fizycznej.

2.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 ustawy o TK i zawartej w zażaleniu argumentacji Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać, po pierwsze, na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, po drugie, na stosowaniu odpowiednich przepisów z pewnymi modyfikacjami, po trzecie, na niemożności stosowania przepisów z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków (zob. J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, „Państwo i Prawo” 1964, nr 3, s. 370-371; T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 29 października 1991 r., III CZP 109/91, „Przegląd sądowy” 1992 r. nr 5-6, s. 132-133).
Skoro z wywiedzionych z art. 31 ust. 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji norm prawnych wynikają wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie Trybunału reguły określające sposób, w jaki należy wykazywać, że złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, to tym samym nie ma potrzeby odwoływania się w tym zakresie do przepisów k.p.c, ani tym bardziej do powołanych w zażaleniu orzeczeń Sądu Najwyższego wydanych w sprawach ze stosunków prywatnoprawnych.
W toczącym się postępowaniu Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności uzasadniających odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału poświęconej relacji między: uchwałą w sprawie hierarchicznej kontroli norm, pełnomocnictwem do sporządzenia i podpisania wniosku (jego wniesienia oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu sądowokonstytucyjnym) a samym wnioskiem – w aspekcie treści wymienionych aktów (dokumentów) oraz chronologii podejmowanych czynności.

2.3. Niezależnie od powyższego Trybunał odniósł się do pozostałych twierdzeń wnioskodawcy poświęconych kwestiom proceduralnym.
2.3.1. Zdaniem wnioskodawcy: „nie stanowi przeszkody merytorycznego rozpoznania sprawy opatrzenie pełnomocnictwa datą późniejszą aniżeli data sporządzenia pisma inicjującego postępowanie”.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnictwo i wniosek zostały opatrzone tą samą datą, tj. 22 lutego 2012 r., stąd trudno zrozumieć, czemu służyć ma poczyniona przez wnioskodawcę uwaga.
2.3.2. Wnioskodawca twierdzi: „Pełnomocnictwo do sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego zostało udzielone pełnomocnikom odpowiednio wcześniej przez uprawniony organ, który w dniu 23 lutego 2012 r. przyjął uchwałę". Zdaniem wnioskodawcy: „uchwała uprawnionego organu Związku stanowiła jedynie pisemne potwierdzenie wyrażonej wcześniej woli sporządzenia wniosku”.
Trybunał Konstytucyjny zaznacza, że wnioskodawca nie może utożsamiać osoby fizycznej nazywającej siebie Przewodniczącą Zarządu Krajowego (nota bene takiej funkcji nie przewiduje statut, który posługuje się pojęciem „Przewodniczący Związku”, zob. np. § 19 ust. 1 lit. a statutu OZZPiP), niemającej statusu organu Związku, z Zarządem Krajowym będącym organem Związku (zob. § 16 lit. b statutu OZZPiP). Pełnomocnictwa w dniu 22 lutego 2012 r. nie udzielił adwokatom Zarząd Krajowy, który wolę obejmującą wystąpienie do Trybunału o dokonanie hierarchicznej kontroli zgodności norm, wyraził dopiero 23 lutego 2012 r.
2.3.3. Wnioskodawca twierdzi, że „samo podpisanie dokumentu pełnomocnictwa miało charakter czynności technicznej, a nie konstytutywnej”.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wyrazem pochodzącej od uprawnionego organu związku zawodowego woli wystąpienia o hierarchiczną kontrolę zgodności norm jest podjęta przez ten organ uchwała o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału. Sporządzone na podstawie tej uchwały pełnomocnictwo ma jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający.
W rozpatrywanej sprawie sytuacja była odmienna. Charakter kreatywny w odniesieniu do zakresu zaskarżenia posiadało pełnomocnictwo, w którym precyzyjnie określone zostały przedmiot i wzorce kontroli. W charakterze mocodawcy nie działał Zarząd Krajowy (reprezentowany ewentualnie przez Przewodniczącego Związku), lecz osoba fizyczna niewykazująca się żadnym upoważnieniem ze strony Zarządu Krajowego. W pełnomocnictwie brak jest odwołania do stosownej uchwały w sprawie hierarchicznej kontroli norm jako podstawy umocowania do udzielenia adwokatom w imieniu Zarządu Krajowego pełnomocnictwa do sporządzenia i podpisania wniosku. Adwokaci sporządzili i podpisali w dniu 22 lutego 2012 r. wniosek, w którym wskazali zakres zaskarżenia, „działając na podstawie pełnomocnictwa” udzielonego tego samego dnia, jednak nie „przez Krajowy Zarząd”, lecz samoistnie (tj. bez umocowania w postaci istniejącej na dzień udzielenia pełnomocnictwa stosownej uchwały Zarządu Krajowego) przez osobę fizyczną nazywającą siebie „Przewodniczącą Zarządu Krajowego”. Powyższego dowodzi brak we wniosku odwołania do uchwały (nawet ogólnie nazwanej „uchwałą w sprawie wystąpienia z wnioskiem”). Z wniosku nie wynika też, że stanowi on realizację takiej uchwały – co nie może dziwić, skoro stosowna uchwała została podjęta dopiero 23 lutego 2012 r. Podstawę wniosku stanowiło zatem wyłącznie pełnomocnictwo, które skonsumowało się wraz ze sporządzeniem wniosku.
Ponadto, skoro nie zastrzeżono, że wniosek (czy też jego projekt) ma stanowić załącznik do uchwały, to zawarte w jej treści upoważnienie do sporządzenia i podpisania wniosku świadczyło o tym, że wniosek na moment podjęcia uchwały nie istnieje i ma dopiero powstać w bliżej nieokreślonej przyszłości. Co oczywiste, sporządzenie w przyszłości na jej podstawie wniosku w sposób spójny z przedstawionymi wyżej regułami, wynikającymi z norm prawnych wywiedzionych z art. 31 ust. 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, będzie bezcelowe, gdyż Trybunał, przewidziawszy taką ewentualność, ze względów ekonomiki procesowej ustosunkował się już w obecnym postępowaniu do powtórzonego za pełnomocnictwem w uchwale zakresu zaskarżenia.

2.4. Wobec powyższego należy podzielić zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, w myśl którego uchwały nr 78/IV/2012 nie można było uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału 29 lutego 2012 r., a złożonego wniosku nie można było uznać za pochodzący od uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). W konsekwencji, postawione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

3. Wnioskodawca zarzuca Trybunałowi „naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek nie pochodzi od organu ogólnopolskiego związku zawodowego”.
W zażaleniu zaznaczono: „Pełnomocnik wnioskodawcy podzielając pogląd Trybunału co do konieczności ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym regionalnych struktur Związku pragnie podkreślić, iż pomimo braku ich ujawnienia we właściwym rejestrze, w chwili składania wniosku do Trybunału Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych posiadał realnie istniejące struktury terenowe, spełniając tym samym warunki wymagane w tej mierze w zakresie skutecznego i prawidłowego wszczęcia postępowania przed Trybunałem”.
W ocenie Trybunału, skoro wnioskodawca, na którym spoczywa ciężar udowodnienia, że jest podmiotem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, nie doręczył na poparcie swoich twierdzeń żadnej dokumentacji, to tym samym wątpliwości Trybunału co do spełnienia przez Związek i – w konsekwencji – przez Zarząd Krajowy przesłanki „ogólnokrajowości” były w pełni uzasadnione.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że postawiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o TK nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Wnioskodawca zarzuca Trybunałowi „naruszenie art. 36 ust. 3 w zw. zart. 19 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawca pismem z 28 marca 2012 r. nie wykonał zarządzenia Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w szczególności w zakresie wykazania, że wnioskodawca ma w procesie ustawodawczym kompetencje wynikające z art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, w sytuacji gdy rzeczonym pismem pełnomocnik cofnął zarzut naruszenia tych zapisów Konstytucji przez zaskarżony przepis ustawy o działalności leczniczej”.
Odnosząc się do przywołanego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez wykazanie, że wnioskodawca ma w procesie ustawodawczym kompetencje wynikające z art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, które zostały naruszone przez art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej.
W piśmie z 26 marca 2012 r., nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego, wnioskodawca przyznał, że „biorąc pod uwagę (...) art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji RP związkom zawodowym nie przysługują w zasadzie żadne bezpośrednie kompetencje w toku procedury ustawodawczej na etapie prac parlamentarnych”.
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny trafnie stwierdził, że wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r., a tym samym nie usunął braków formalnych w wyznaczonym terminie. Okoliczność ta została prawidłowo wskazana jako samoistna podstawa odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK.
Na marginesie należy zwrócić uwagę na przedstawioną w piśmie, które miało służyć usunięciu braków formalnych wniosku, koncepcję podtrzymania zarzutów do czasu uznania ich przez Trybunał za nietrafne (sui generis warunkowe cofnięcie zarzutów). Wymaga podkreślenia, że następstwem rozpoznania przez Trybunał postawionych we wniosku zarzutów jest nadanie albo odmowa nadania wnioskowi dalszego biegu w całości lub w określonym zakresie, nie zaś automatyczne – po myśli wnioskodawcy – uznanie nietrafnych zarzutów za niebyłe.
W świetle powyższego należy uznać, że postawiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o TK nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.