Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CK 70/05
POSTANOWIENIE
Dnia 5 maja 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Stanisław Dąbrowski
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
w sprawie z powództwa L. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w C.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 5 maja 2005 r.,
kasacji powoda od postanowienia Sądu Okręgowego w T. z dnia 14 czerwca 2004 r.,
sygn. akt VIII Cz (…),
uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Sądu Rejonowego w C. z
dnia 26 lutego 2004 r. i sprawę przekazuje temu Sądowi do ponownego
rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2004 r. Sąd Okręgowy w T. oddalił zażalenie
L. Z. na postanowienie Sądu Rejonowego w C., którym odrzucony został jego pozew
przeciwko Skarbowi Państwa – Aresztowi Śledczemu w C. o zapłatę 18 884 zł.
Jako podstawę faktyczną żądania powód powołał dokonanie, na podstawie
umowy zawartej z pozwanym w 1991 r., nakładów na adaptację i remont lokalu, który
został mu przydzielony, gdy pozostawał funkcjonariuszem służby więziennej; jako
podstawę prawną żądania powód wskazał art. 471 k.c.
Sąd ustalił, że powodowi przydzielono lokal, który dotychczas był przeznaczony
na kancelarię tajną, i którego przystosowanie do celów mieszkalnych wymagało
adaptacji i remontu. Prace adaptacyjne i remontowe zostały dokonane przez powoda, a
2
sporządzony na zlecenie pozwanego operat szacunkowy wyceniał wartość tych
nakładów na kwotę 18 884 zł. Kolejne wnioski powoda o zwrot tych kosztów nie były
uwzględniane, co znajdowało wyraz jedynie w korespondencji, a nie w decyzjach.
Ostatecznie w 1999 r. powód został poinformowany przez Dyrektora Okręgowej Służby
Więziennej w Bydgoszczy, że wobec nieopuszczenia lokalu, lecz wykupienia go przez
powoda, nie należy mu się zwrot kosztów adaptacji lokalu.
W procesie o zapłatę, wszczętym przez powoda na wskazanej wyżej podstawie
faktycznej i prawnej, pozwany podniósł zarzut niedopuszczalności drogi sądowej,
wnosząc o odrzucenie pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.
Sąd pierwszej instancji odrzucił pozew, i chociaż nie podał podstawy prawnej
swego orzeczenia, z uzasadnienia wnosić można, że uczynił to przyjmując
niedopuszczalność drogi sądowej. Ostatnie stwierdzenia odnoszą się także do
uzasadnienia postanowienia Sądu drugiej instancji. Oddalając zażalenie, Sąd ten
stwierdził, że źródłem roszczenia powoda nie są przepisy prawa cywilnego regulującego
najem lokali mieszkalnych, lecz przepisy prawa administracyjnego „w szczególności”
ustawy o Służbie Więziennej. Sąd wskazał, że stosunki mieszkaniowe funkcjonariuszy
służby więziennej regulowała ustawa z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej
(Dz. U. Nr 69, poz. 436 ze zm.), a obecnie reguluje je ustawa o takiej samej nazwie z
dnia 26 kwietnia 1996 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Art. 28 ustawy z
1959 r. przewidywał, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo remontu zajmowanego
mieszkania na koszt Ministerstwa Sprawiedliwości, przy czym w drodze rozporządzenia
określone były zasady wykonywania takich remontów.
Analogicznie, art. 88 ust. 1 obowiązującej ustawy z 1996 r. stanowi, że
funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu
mieszkalnego. Wysokość oraz tryb przyznawania równoważnika jest określony w
rozporządzeniu wykonawczym.
Według Sądu Okręgowego, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby
roszczenia związane z remontami mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej
przekazane zostały do właściwości sądów powszechnych. Wynikają one z przepisów
prawa administracyjnego, a nie cywilnego, i rozstrzygane są w postępowaniu
administracyjnym.
Kasację od postanowienia Sądu Okręgowego powód oparł na podstawie
naruszenia prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 28
ustawy z 1959 r. i art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. o Służbie Więziennej, przez
3
przyjęcie tych przepisów – a nie przepisów prawa cywilnego - jako źródła roszczenia
powoda oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania przez wadliwe
zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niedopuszczalności drogi
sądowej, uzasadniającej odrzucenie pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Kwestie związane z dopuszczalnością drogi sądowej były przedmiotem licznych
wypowiedzi Sądu Najwyższego, i najistotniejsze kryteria oceny tej przesłanki procesowej
zostały w nich szeroko omówione. Nie zostały one jednak uwzględnione przez Sądy
orzekające w sprawie niniejszej.
Spośród licznych orzeczeń Sądu Najwyższego można ograniczyć się do
powołania postanowień z dnia 22 kwietnia 1998 r., ICKN 1000/97 (OSNC 1999/1/6) oraz
z dnia 10 marca 1999 r., IICKN 340/98 (OSNC1999/9/161), w których wyrażone i
uzasadnione zostało stanowisko w analizowanej kwestii. Najsyntetyczniej rzecz ujmując,
należy przypomnieć główne jego elementy.
Kodeks postępowania cywilnego, zgodnie z art. 1, normuje postępowanie sądowe
w wymienionych w nim sprawach, w tym w sprawach ze stosunków z zakresu prawa
cywilnego. Sprawy te są w rozumieniu kodeksu sprawami cywilnymi, podlegającymi
rozpoznaniu przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy, chyba że przepis szczególny
przewiduje dla nich właściwość innych sądów lub organów (art. 2 § 1 i 3 k.p.c.). Ocena
charakteru sprawy z punktu widzenia art. 1 k.p.c. („sprawa ze stosunków z zakresu
prawa cywilnego”) zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu (przedstawionego
pod osąd roszczenia) oraz okoliczności faktycznych stanowiących według powoda
podstawę roszczenia. Obojętne natomiast z punktu widzenia dopuszczalności drogi
sądowej jest wykazanie istnienia roszczenia. Zasadą jest, że droga sądowa jest
dopuszczalna, jeżeli powód opiera roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą
stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Odstępstwo od tej zasady, czyli sytuacja,
w której sprawa cywilna nie będzie rozpoznawana w postępowaniu sądowym, może
wynikać jedynie z przepisów szczególnych.
Uwzględniając te zasady w okolicznościach niniejszej sprawy należało wziąć pod
rozwagę, co następuje.
Powód, uzasadniając swoje żądanie powołał się na zawarcie z pozwanym umowy
o wykonanie remontu i adaptacji lokalu w celu przystosowania go do celów
4
mieszkalnych oraz na wynikające z tej umowy zobowiązanie się pozwanego do zwrotu
poniesionych kosztów tej adaptacji, a jako prawną podstawę roszczenia wskazał art.
471 k.c. Okoliczności faktyczne, na które powołał się powód, stanowią zdarzenia
prawne, z których wynikają (mogą wynikać) konsekwencje cywilnoprawne; tak
sformułowanej podstawie faktycznej odpowiada powołana podstawa prawna. Oznacza
to, że z zasady w takiej sprawie można założyć dopuszczalność drogi sądowej.
W takiej sytuacji, niedopuszczalność drogi sądowej mogłaby ewentualnie wynikać
z przepisu szczególnego, przewidującego właściwość sądu szczególnego lub organu
administracyjnego. W tym ostatnim wypadku właściwa byłaby droga postępowania
administracyjnego, i - w ocenie Sądu Okręgowego - taki właśnie jest stan rzeczy
w niniejszej sprawie. Ocena ta została jednak wyrażona po pierwsze, przy przyjęciu
błędnego założenia ogólnego, a po drugie – bez analizy przepisów, które miałyby
stanowić podstawę wyłączenia w tej sprawie drogi cywilnej.
Błędne założenie, o którym wspomniano, znalazło wyraz w stwierdzeniu Sądu, że
z przytoczonych przepisów (ustaw o służbie więziennej i rozporządzeń wykonawczych)
„nie wynika, aby roszczenia związane z remontami mieszkań funkcjonariuszy Służby
Więziennej przekazane zostały do właściwości sądów powszechnych”. W rzeczywistości
zasady są inne: 1. wyłączenie dopuszczalności drogi sądowej (na rzecz kompetencji
organów administracyjnych) musi wynikać z przepisu 2. brak przepisu przewidującego
drogę sądową dla dochodzenia określonych roszczeń (określonej kategorii spraw) nie
może być odczytywany jako wyłączenie w stosunku do tych spraw zasad powszechnie
obowiązujących w państwie prawnym, w tym prawa do sądu (por. uzasadnienie wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2004 r., IICK 130/03, OSNC 2005/4/68). Takie też
stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r.,
W14/94 (OTK 1995/1/19), stwierdzając, na tle stosunków służbowych funkcjonariuszy
policji, że w takim zakresie, w jakim pragmatyki służbowe nie zawierają szczególnej
regulacji, mają zastosowanie powszechnie obowiązujące zasady i przepisy; brak
pozytywnego przepisu (określenia drogi sądowej) nie może być odczytywany jako
wyłączenie powszechnie obowiązujących zasad.
Sam fakt, że strony łączył stosunek służbowy, generalnie podlegający regulacji o
charakterze administracyjnoprawnym, nie oznacza, by pomiędzy stronami w ogóle
wyłączona była możliwość powstania stosunku o charakterze cywilnoprawnym,
zwłaszcza w sferze nie dotyczącej podstawowych elementów stosunku służbowego i w
sytuacji, gdy miały miejsce (istotne tu jest twierdzenie w ramach podstawy faktycznej
5
powództwa) zdarzenia prawne mogące stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych.
Trzeba przy tym zauważyć, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej
(art. 28 i 31) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. w
sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej
oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. Nr 205, poz. 1737), określają
zakres spraw osobowych funkcjonariuszy, dla których wyraźnie przewiduje się drogę
administracyjną (art. 31 ust. 4 ustawy); przedmiot niniejszego procesu do tej kategorii
spraw nie zalicza się.
Jak wcześniej wskazano, Sąd ograniczył się do przytoczenia przepisów dwóch
ustaw o Służbie Więziennej (z 1959 r. i obowiązującej z 1996 r.), z których wynika, że
funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu
mieszkalnego, oraz do stwierdzenia, że wysokość i tryb przyznawania równoważnika
regulują rozporządzenia. Sąd nie wyjaśnił podstaw, dla których z regulacji tej
wyprowadził wniosek o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie o rozliczenie,
zgodnie z umową, nakładów poczynionych przez funkcjonariusza na adaptację lokalu,
ani też nie dokonał oceny charakteru uprawnienia do równoważnika, istniejącego w
ramach stosunku służbowego (dla którego istotnie właściwa jest droga administracyjna).
Sięgnięcie do przepisów powołanych ustaw oraz aktów wykonawczych regulujących
zasady i wysokość wypłat wspomnianego równoważnika pieniężnego (czyli kolejno
zarządzeń Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 sierpnia 1986 r., z dnia 22 grudnia 1988 r.,
z dnia 11 sierpnia 1993, z dnia 15 lipca 1997 r., Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości,
odpowiednio 1986 r., nr 4, poz. 23, 1989 r., nr 1, poz. 1, 1993 r., nr 5, poz. 19, 1997 r.,
nr 3, poz. 22 oraz rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2000 r.,
Dz. U. Nr 84, poz. 951 i z dnia 24 czerwca 2003 r. Dz. U. Nr 132, poz. 1234),
pozwoliłoby Sądowi na stwierdzenie szczególnego charakteru tego równoważnika,
ustalanego na podstawie określonych danych (powierzchnia lokalu, stawka za 1 m. kw.
mieszkania) i przyznawanego corocznie funkcjonariuszom zajmującym lokale
mieszkalne. Z przepisów tych wynika wyraźnie, że charakter uprawnienia
funkcjonariusza do równoważnika jest zasadniczo odmienny od żądania zwrotu nakładu
na adaptację lokalu.
Jednocześnie, jak wynika z tego co wcześniej powiedziano, brak jest regulacji
szczególnej, przewidującej, że także wszelkie inne (niż równoważnik) rozliczenia z tytułu
poniesionych przez funkcjonariusza kosztów remontu mieszkania służbowego mogą być
dochodzone tylko na drodze administracyjnej.
6
Zauważyć przy tym należy, że powód stanowczo od początku procesu podnosił,
że nie dochodzi zapłaty równoważnika z tytułu remontu, lecz zwrotu nakładów
poczynionych zgodnie z umową. Także z ustaleń Sądu nie wynika, aby strona pozwana
traktowała żądanie zwrotu nakładów w jakimkolwiek powiązaniu z uprawnieniem do
równoważnika; nie było w istocie sporne, że przedmiotem sprawy jest zupełnie inne
roszczenie, z tym tylko, że – według stanowiska strony pozwanej, zaaprobowanego
przez Sąd – także i takie roszczenie nie może być dochodzone w postępowaniu
cywilnym przed sądem powszechnym.
Konkludując, skoro powód oparł żądanie na zdarzeniach prawnych, które mogą
stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych, a brak jest przepisu szczególnego, który w
sprawie takiej przewidywałby właściwość innego (niż powszechny) sądu lub organu, nie
było podstaw do zakwestionowania dopuszczalności drogi sądowej i odrzucenia pozwu
z powołaniem się na tę negatywną przesłankę procesową (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).
Zarzut naruszenia tego przepisu, podobnie jak zarzut naruszenia przepisów prawa
materialnego, które Sąd błędnie uznał za podstawę oceny dochodzonego roszczenia,
okazały się zatem uzasadnione, co prowadziło do uwzględnienia kasacji i orzeczenia
stosownie do art. 39313
§ 1 k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 lutego 2005 r.,
zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. Nr
13, poz. 89).
Jak wcześniej wskazano, zupełnie inną kwestią jest istnienie stosunku umownego
i roszczenia, które powód ma prawo wykazywać w procesie cywilnym.