Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 383/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Maria Szulc
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego […] przeciwko
Narodowemu Funduszowi Zdrowia w W. K./…/-P./…/ Oddziałowi
Wojewódzkiemu w B.
o ustalenie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 21 marca 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 16 stycznia 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powód - Wojewódzki Szpital Zespolony […] wystąpił przeciwko pozwanemu
Narodowemu Funduszowi Zdrowia w W., Oddziałowi Wojewódzkiemu w B. z
powództwem o ustalenie nieważności zapisów § 1 ust. 2 umowy zawartej przez
strony w dniu 31 grudnia 2008 r. zobowiązujących powoda do wykonywania
umowy zgodnie z § 25 pkt 1 i 9 zarządzenia nr 93/2008/DSOZ Prezesa
Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 października 2008 r. w sprawie
określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne i §
23 pkt 1 i 10 zarządzenia nr 69/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu
Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i
realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, z uwagi na wydanie tych przepisów
bez upoważnienia ustawowego oraz ze względu na ich sprzeczność z art. 14 w zw.
z art. 97 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr
164, poz. 1027 ze zm., dalej powoływana jako „u.o.ś.o.z.”), art. 33 ust. 1 ustawy z
dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r.
Nr 14, poz. 89, z późn. zm., powoływana dalej jako „u.z.o.z.”), art. 5 k.c. oraz § 3
ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie
zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców,
szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania
podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych
(tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1447, dalej jako „rozporządzenie z dnia 20
czerwca 2008 r.”). Interes prawny w żądaniu ustalenia powód uzasadnił
koniecznością stosowania się do zasad rozliczania świadczeń, których zgodność z
prawem kwestionuje i których stosowanie może prowadzić do pomniejszenia
świadczeń należnych mu od pozwanego.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. Sąd Okręgowy w B. oddalił powództwo,
przyjmując że powód nie wykazał interesu prawnego w żądaniu ustalenia. Wyrok
ten został uchylony przez Sąd Apelacyjny w dniu 6 grudnia 2011 r. Sąd Apelacyjny
ocenił, że doszło do nierozpoznanie istoty sprawy, którą stanowiło zbadanie, czy
wskazane przez powoda zapisy umowy były nieważne ze względu na ich
3
sprzeczność z ustawami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy
wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. powtórnie oddalił powództwo.
Sąd ten ustalił, że w dniu 31 grudnia 2008 r. strony zawarły umowę
o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - leczenie szpitalne. W § 1 ust. 2 powód
zobowiązał się do wykonywania umowy zgodnie z zasadami i na warunkach
określonych w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wydanego na
podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst
jedn.: Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.). Prezes NFZ wydał w dniu
22 października 2008 r. zarządzenie nr 93/2008/DSOZ w sprawie określenia
warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, a następnie
w dniu 3 listopada 2009 r. kolejne zarządzenie (nr 69/2009/DSOZ) w tej sprawie;
obydwa zarządzenia mieściły w sobie m. in. postanowienia dotyczące zasad
„wykazywania świadczeń do rozliczenia” przez świadczeniodawcę Narodowemu
Funduszowi Zdrowia. Kwestionowane przez powoda postanowienia dotyczą
następujących reguł, ujętych w obydwu zarządzeniach, których ma przestrzegać
świadczeniodawca przygotowując rozliczenie wykonanych świadczeń:
1) w przypadku udzielenia więcej niż jednego świadczenia w czasie pobytu
świadczeniobiorcy w zakładzie opieki zdrowotnej do rozliczenia powinien
wykazywać tylko jedna grupę z katalogu grup stanowiącego załącznik nr 1a
do zarządzenia albo świadczenie z katalogu świadczeń odrębnych,
stanowiącego załącznik nr 1b do zarządzenia lub świadczenie z katalogu
radioterapii stanowiącego załącznik 1d do zarządzenia z zastrzeżeniem pkt
2 – 5. (§ 25 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 października 2008 r. i § 23 pkt 1
zarządzenia z dnia 3 listopada 2009 r.);
2) jeżeli okres pomiędzy świadczeniami udzielonymi świadczeniobiorcy przez
świadczeniodawcę, podczas odrębnych pobytów w szpitalu, z powodu
schorzenia określonego przez rozpoznanie lub procedurę występująca
w charakterystyce danej grupy z katalogu grup wskazanych w załączniku 1a
albo z katalogu świadczeń odrębnych z załącznika 1b, nie przekracza 14 dni,
lub z zasad postępowania medycznego wynika, że problem zdrowotny może
4
być rozwiązany jednorazowo, świadczenia te wykazywane są do rozliczenia
jako jedno świadczenie z zastrzeżeniem pkt 11 (§ 23 pkt 10 rozporządzenia
z dnia 3 listopada 2009 r., podobnie co do zasady w nieco ogólniej
sformułowanym § 25 pkt 9 rozporządzenia dnia 22 października 2008 r.).
Przed podpisaniem umowy powód zapoznał się z warunkami postępowania
oraz z warunkami zawierania umów, nie zgłosił zastrzeżeń, przyjął warunki do
stosowania i wiedział o tym, że zapisy umowy odsyłają do zarządzeń Prezesa NFZ.
Sąd Okręgowy ocenił, że umocowanie ustawowe Prezesa NFZ do określenia
przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń
opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od
świadczeniodawców, wynikające z art. 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
u.ś.o.z., ma szeroki zakres i mieści w sobie kompetencję do wydawania zarządzeń
ustalających m. in. zasady obowiązujące przy rozliczaniu świadczeń, do których
odsyła § 1 umowy, wobec czego postanowienia tych aktów są dla powoda wiążące.
Sąd I instancji nie dopatrzył się także przesłanek nieważności § 1 umowy
stron z powodu jego niezgodności z art. 14 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt. 2 u.ś.o.z.
Wskazał, że do zakresu działania Funduszu należy zawieranie umów o udzielenie
opieki zdrowotnej a także monitorowanie ich realizacji i rozliczanie, co nie wyklucza
uprawnień do ustalania przez NFZ zasad, według których świadczeniodawcy mają
przedstawiać świadczenia do rozliczenia. W dniu zawarcia przez strony umowy
obowiązywał art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki
zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r, nr 14, poz. 89, uchylony na mocy przepisów ustawy
z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, która weszła w życie z dniem
1 lipca 2011 r.), zgodnie z którym publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela
świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom
ubezpieczonym (...) na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatnie, za częściową
odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Powód zarzucał, że kwestionowane przez
niego zapisy zarządzeń Prezesa NFZ ograniczają należne mu środki finansowe,
gdyż w przypadku udzielania więcej niż jednego świadczenia w czasie pobytu
świadczeniobiorcy w zakładzie opieki zdrowotnej, do rozliczenia powinien
wskazywać tylko jedną grupę z katalogu grup. Sąd Okręgowy uznał jednak,
że określenie zasad rozliczeń nie stanowi ograniczenia przekazywanych powodowi
5
środków finansowych, a w wypadku niezapłacenia przez Fundusz za wykonane
świadczenia, powodowi przysługuje roszczenie o zapłatę. Sąd Okręgowy nie
stwierdził też sprzeczności postanowień obu zarządzeń Prezesa NFZ z § 3 ust. 2
rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie zakresu
niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowego
sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom
zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Paragraf 3
tego rozporządzenia odnosi się do ewidencjonowania danych dotyczących
udzielonego świadczenia zdrowotnego, w tym uzyskiwania przez NFZ
szczegółowych informacji na temat udzielonych przez świadczeniodawców
świadczeń zdrowotnych, celem ich skatalogowania. Sąd zwrócił też uwagę,
że w § 1 umowy stron zawarte zostało odesłanie do zarządzeń Prezesa NFZ i do
rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. Zarzut sprzeczności
§ 25 pkt 1 i 9 zarządzenia Prezesa NFZ z 22 października 2009 r. oraz z § 23 pkt 1
i 10 zarządzenia Prezesa NFZ z 3 listopada 2009 r. z § 3 ust. 2 rozporządzenia
Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. Sąd uznał za nieuzasadniony, ponieważ
przepisy te określają szczegółowe zasady postępowania w sprawie rozliczenia
udzielonych przez szpital świadczeń zdrowotnych. Sąd nie dopatrzył się też
przesłanek do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 umowy stron z powodu jego
sprzeczności z zasadami współżycia społecznego lub społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem prawa. Argumentował, że powód nie wyjaśnił na czym polega
sprzeczność zakwestionowanego postanowienia umowy z art. 5 k.c. i zaznaczył,
że zgodnie z art. 137 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych projekt zarządzenia prezesa NFZ dotyczący ogólnych
warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zawierający
w szczególności rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej, sposób wyceny, sposób
finansowania oraz warunki ich udzielania jest uzgadniany z Ministrem Zdrowia
i innymi organizacjami wymienionymi w tym przepisie. Również zarządzenia
prezesa NFZ wydawane na podstawie art. 146 ustawy wymagają zasięgnięcia
opinii właściwych konsultantów krajowych.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. oddalił apelację
powoda, stając na stanowisku, że powód nie wykazał interesu prawnego
6
w żądaniu ustalenia nieważności zakwestionowanych postanowień umowy, skoro
może wytoczyć przeciwko pozwanemu powództwo o zapłatę należności, które
uznaje za należne lecz nieuwzględnione przez pozwanego. Zdaniem Sądu
w procesie o zapłatę znajdzie się miejsce na kwestionowanie ważności
postanowień umownych i zbadanie zasadności zarzutów prawnych podnoszonych
przez skarżącego. Mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania,
w toku którego pierwotnie uchylony został wyrok Sądu pierwszej instancji
oddalający powództwo z tej właśnie przyczyny, Sąd Apelacyjny stwierdził,
że uchylając wyrok do ponownego rozpoznania nie zajął jednoznacznego
stanowiska co do występowania interesu prawnego po stronie powoda, wobec
czego może obecnie przyjąć, że interes ten nie został wykazany.
Dodatkowo Sąd Apelacyjny pokrótce odniósł się do zarzutów
merytorycznych podniesionych w apelacji, stwierdzając, że podziela argumentację
prawną Sądu Okręgowego i jego wnioski, wobec czego nie zachodzi potrzeba ich
powtarzania. Uzupełniająco zaznaczył jedynie, że warunki zawierania umów wiążą
strony nie jako powszechnie obowiązujące źródło prawa lecz jako część umowy,
oraz że nie podziela poglądu, iż zapisy § 25 pkt 1 i 9 zarządzenia Prezesa NFZ
z dnia 22 października 2008 r. i § 23 pkt 1 i 10 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia
3 listopada 2009 r. ograniczają wysokość środków finansowych należnych
powodowi za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jego zdaniem postanowienie
wyłączające dopuszczalność przedstawienia przez powoda jako oddzielnych
świadczeń pobytów w szpitalu tego samego pacjenta z tą samą jednostką
chorobową w odstępach mniejszych niż 14 dni nie budzą zastrzeżeń, ponieważ tak
szybka ponowna hospitalizacja uzasadnia przypuszczenie, że wcześniejsze
leczenie nie było właściwe, a liczenie takich pobytów jako oddzielnych świadczeń
mogłoby prowadzić do nadużyć.
W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie prawa materialnego przez
błędną wykładnię art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 u.ś.o.z. polegającą na uznaniu tego
przepisu za delegację ustawową dla Prezesa NFZ do określenia w drodze
zarządzenia merytorycznych warunków rozliczania świadczeń zdrowotnych,
podczas gdy do ustalania warunków udzielania świadczeń uprawniony jest, na
podstawie art. 137 tej ustawy, jedynie Minister Zdrowia, który określa je w drodze
7
rozporządzenia; niewłaściwe zastosowanie art. 189 k.p.c. spowodowane
przyjęciem, że powód nie ma interesu prawnego usprawiedliwiającego wytoczenie
powództwa o ustalenie, a ponadto błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.
58 § 1 i 3 w zw. z art. 14 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 u.ś.o.z. oraz art. 33 ust. 1
u.z.o.z. polegające na stwierdzeniu, że zaskarżone przez powoda zapisy
w zarządzeniach Prezesa NFZ nie są sprzeczne z ustawą i z tego powodu
nieważne.
We wnioskach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz
wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od pozwanego zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.
Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów
procesu na jego rzecz.
W sprawie swoje stanowisko wyraził Prokurator Generalny, który stwierdził,
że skarga kasacyjna powinna być oddalona.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z uwagi na to, że przyczyną oddalenia apelacji powoda przez Sąd
Apelacyjny było stwierdzenie, iż powód nie wykazał interesu prawnego
w zgłoszeniu powództwa o ustalenie, jako pierwszy rozważyć należy zarzut
niewłaściwego zastosowania art. 189 k.p.c. Powód domagał się ustalenia
nieważności dwóch postanowień umowy precyzujących sposób przygotowania
i zawartość przedmiotową dokumentacji przedstawianej przez niego pozwanemu,
jako podstawy do uzyskania wynagrodzenia za spełnione w ramach tej umowy
świadczenia opieki zdrowotnej. Argumentował, że postanowienia te mogą rzutować
na wysokość wynagrodzenia, jakie otrzyma, ponieważ ograniczają zakres
świadczeń, które ma prawo umieścić w rozliczeniu. Oznacza to, że za świadczenia,
które wykonał, lecz których nie może ująć w zestawieniu świadczeń do rozliczenia,
nie otrzyma wynagrodzenia. Powództwo dotyczy więc ustalenia, jaka jest treść
obowiązków powoda, mających wprawdzie wpływ na uzyskane przez niego
wynagrodzenie, jednak powstających wcześniej i związanych przede wszystkim
z etapem przygotowywania przez niego dokumentacji rozliczeniowej.
8
Dokumentacja taka zbierana i zestawiana jest cyklicznie, ponieważ umowa stron
zakładała długi okres i ciągłość udzielania świadczeń, rozliczanych na bieżąco,
a nie jednorazowe świadczenie, wynagradzane całościowo. Wprawdzie Sąd
Apelacyjny ma rację, że zazwyczaj możliwość dochodzenia świadczenia uznawana
jest za skuteczniejszą i właściwszą drogę ochrony praw strony, która wyłącza jej
interes w żądaniu ustalenia prawnych przesłanek, z których świadczenie to wynika,
jednak jest tak tylko wówczas, kiedy w drodze sporu o świadczenie zaspokojone
mogą być wszystkie roszczenia. Jeśli natomiast ze spornego stosunku prawnego
lub prawa wynikać mogą dalsze jeszcze, przyszłe roszczenia, a powództwo
o ustalenie spowoduje usunięcie wątpliwości co do treści tego stosunku i zasad
jego wykonywania, wyjaśniając i stabilizując pozycję stron, należy przyjąć,
że interes prawny w żądaniu ustalenia występuje (por. uchwałę składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1970 r., III PZP 34/69, OSNCP
1970/12/173, postanowienie tego Sądu z dnia 8 czerwca 1998 r., I CKN 636/97,
OSNC 1999/1/14, czy wyrok z dnia 12 kwietnia 2004 r., II CK 125/03, OSP
2005/2/23). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że istnienie interesu prawnego
w uzyskaniu ochrony, jaką zapewnia powództwo o ustalenie, oceniane być musi
elastycznie, przez pryzmat konkretnych okoliczności i przy uwzględnieniu
celowościowej wykładni tego pojęcia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
27 stycznia 2004 r., II CK 387/02, nie publ.). W rozpatrywanej sprawie sporny jest
między stronami sposób sporządzania przez powoda akceptowanej przez
pozwanego dokumentacji rozliczeniowej. Konsekwencją ustalenia czy
postanowienia umowy są w tym zakresie ważne będzie usunięcie wątpliwości,
mogących prowadzić do sporu o poszczególne świadczenia. Stanowiska Sądu
Apelacyjnego, sprzecznego przy tym z jego własnym poglądem prawnym
jednoznacznie sformułowanym w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku
uchylającego i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, że powód nie
wykazał swojego interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie nie
można więc podzielić.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do merytorycznych podstaw,
w oparciu o które powód kwestionuje ważność postanowień umowy,
ograniczających możliwość przedstawiania do rozliczenia niektórych świadczeń.
9
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu wyroku ogólnikowo omówił zarzuty apelacji
dotyczące tego aspektu sprawy wyjaśniając, że podziela stanowisko Sądu
pierwszej instancji, które uzupełnił jednym argumentem, mającym wskazywać,
że kwestionowane przez powoda postanowienie o jednorazowym przedstawieniu
do rozliczenia świadczeń wykonywanych w trakcie dwóch hospitalizacji pacjenta
w odstępie nie większym niż 14 dni ma usprawiedliwione podstawy i cele. Sąd
Okręgowy natomiast przyjął, że zastrzeżenia powoda do ważności postanowień
umownych są nieuzasadnione, ponieważ Prezes NFZ w ramach upoważnienia
udzielonego mu w art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 u.ś.o.z. był uprawniony do wydania
zarządzenia i oznaczenia w nim również zasad przedstawiania wykonanych
świadczeń opieki zdrowotnej do rozliczenia, zasady te zostały włączone do umowy
zgodnym oświadczeniem stron i nie pozostają w sprzeczności z ustanowionymi
w art. 14 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 u.ś.o.z. oraz art. 33 ust. 1 u.z.o.z.
obowiązkami Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie finansowania świadczeń
zdrowotnych. Nie pozostają też w niezgodzie z postanowieniami dotyczącymi
obowiązków informacyjnych ciążących na świadczeniodawcach, wynikających z § 3
ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie
zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców,
szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania
podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych.
Sąd nie stwierdził również sprzeczności postanowień z zasadami współżycia
społecznego, zwracając uwagę, że powód nie sprecyzował naruszonej zasady.
W skardze kasacyjnej powód ograniczył zarzuty do błędów w wykładni
upoważnienia Prezesa NFZ wynikającego z art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 u.ś.o.z. oraz do
prawidłowości wykładni i zastosowania art. 14 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 u.ś.o.z.
oraz art. 33 ust. 1 u.z.o.z., z nimi łącząc zarzut wadliwego niezastosowania art. 58
§ 1 i 3 k.c.
Artykuł 33 ust. 1 u.z.o.z. ustanawia zasadę, że świadczenia, jakich publiczny
zakład opieki zdrowotnej udziela osobom uprawnionym do nich na podstawie
odrębnych przepisów, finansowane są ze środków publicznych, a podmiotami
zobowiązanymi do finansowania tych świadczeń są właściwi ministrowie lub
Narodowy Fundusz Zdrowia (art. 14 u.ś.o.z.). Fundusz zawiera i rozlicza umowy
10
o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 97 ust. 3 pkt 2 u.s.o.z.). Podstawą
spełniania przez zakład opieki zdrowotnej świadczeń przewidzianych w art. 33 ust.
1 u.z.o.z. jest – zgodnie z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. - umowa o udzielanie świadczeń
opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału
wojewódzkiego NFZ. Umowa ta, co uznać można obecnie za pogląd powszechnie
akceptowany, jest pozakodeksową umową cywilnoprawną, do której stosują się
ogólne zasady prawa cywilnego (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
8 października 2008 r., V CSK 139/08, nie publ. poza bazą Lex nr 602330
i powołane w nim orzecznictwo). Tryb zawierania tej umowy i jej treść precyzują
przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r.
w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej
(Dz. U. Nr 81, poz. 484). Rozporządzenie Ministra Zdrowia jest aktem
normatywnym, wykonawczym, wydanym, na podstawie delegacji ustawowej z art.
137 ust. 9 w zw. z ust. 1 u.ś.o.z. i wiąże strony umowy na równi z postanowieniami
ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2010 r., III CSK 93/10, nie
publ. poza baza Lex nr 1001312). Zakres upoważnienia udzielonego Ministrowi
Zdrowia obejmuje w szczególności określenie rodzajów świadczeń opieki
zdrowotnej, sposobu ich wyceny, sposobu finansowania oraz warunków ich
udzielania. Procedura poprzedzająca ustanowienie tego aktu, określona w art. 137
u.ś.o.z., przewiduje przygotowanie projektu przez Prezesa NFZ, a następnie szereg
uzgodnień w trybie negocjacji prowadzonych z organizacjami świadczeniodawców.
Nie może więc budzić wątpliwości, że w zakresie, w jakim ustawodawca przekazał
ministrowi uprawnienie do ustanowienia ogólnych warunków umów o udzielanie
świadczeń opieki zdrowotnej o charakterze aktu powszechnie obowiązującego, nie
ma podstaw do przypisania w drodze rozszerzającej wykładni uprawnień o tym
charakterze innym podmiotom, zaś postanowienia aktu wykonawczego mieszczące
się w granicach delegacji wiążą ich adresatów. Skarżący ma rację, że art. 146 ust.
1 u.s.o.z., który uprawnia Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania
w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów
oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców nie może być
interpretowany jako dający uprawnienie do wkraczania w zakres merytorycznej
11
treści umowy, przez ustanawianie obowiązków świadczeniodawcy, które wprost lub
pośrednio kształtować będą jej postanowienia w sposób sprzeczny z zasadami
wynikającymi z ustawy i rozporządzenia Ministra Zdrowia. Wprowadzenie takich
postanowień może prowadzić do sprzeczności umowy (jej poszczególnych
postanowień) z prawem. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
z założenia jest umową odpłatną, co wynika z art. 33 ust. 1 u.z.o.z., przy czym
źródłem finansowania świadczeń są środki publiczne. Do koniecznych postanowień
tej umowy należy określenie zasad rozliczeń między Funduszem
a świadczeniodawcami (art. 136 pkt 4 u.ś.o.z.), przy czym obowiązujące w tym
zakresie reguły określają postanowienia rozdziału 4 rozporządzenia Ministra
Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r., przewidujące rozliczenia (§ 16) według stawki
kapitacyjnej rocznej, według ceny jednostkowej rozliczeniowej lub ryczałtowe.
W wypadku świadczeń rozliczanych według stawki jednostkowej jednostki
rozliczeniowej ( § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia) należności ustalane są jako iloczyn
liczby jednostek rozliczeniowych odpowiadających określonym świadczeniom
i jednostkowej ceny rozliczeniowej przy uwzględnieniu współczynnika
korygującego, który ustala Prezes Funduszu jako mnożnik dla poszczególnych
świadczeń (§ 1 pkt 16 rozporządzenia). Ceny poszczególnych świadczeń lub
odpowiadających im jednostek rozliczeniowych uzgadniają strony (§ 15 ust. 1),
punktem wyjścia tych uzgodnień jest cena z oferty podmiotu ubiegającego się
o zawarcie umowy (§ 15 ust, 2), zaś prezes Funduszu uprawniony jest na
podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 u.s.o.z. do określenia jednostek rozliczeniowych dla
poszczególnych świadczeń i wyceny świadczeń w tych jednostkach (§ 15 ust. 3
rozporządzenia). Przyjętą zasadą jest zatem odpłatność za każde świadczenie
spełnione w ramach umowy. Przewidziane w art. 146 u.ś.o.z. uprawnienia Prezesa
NFZ dotyczące określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o
udzielenie świadczeń opieki medycznej oraz warunki wymagane od
świadczeniodawców muszą być interpretowane przy uwzględnieniu postanowień
rozdziału 3 rozporządzenia z dnia 6 maja 2008 r., który dookreśla pojęcie
warunków wymaganych od świadczeniodawców i łączy je ze standardami
jakościowymi, organizacyjnymi i technicznymi wykonywania świadczeń. Przedmiot
postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej precyzują z kolei art. 139
12
i nast. u.ś.o.z. Przedmiot ten stanowi zawarcie umowy o wykonywanie
skonkretyzowanych świadczeń na określonych warunkach i za oznaczoną
odpłatnością. Nie oznacza to jednak dowolności w formułowaniu treści umowy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd,
który należy podzielić, że określenie warunków wymaganych od uczestników
konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie kreuje praw ani
obowiązków jego uczestników lecz tylko wskazuje adresatów, którzy mogą wziąć
udział w konkursie (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 519/10,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przeprowadzona przez Sądy obu instancji ocena postanowień umownych
oparta została na odmiennych założeniach, ponadto nie została poprzedzona
kompleksowym ustaleniem treści postanowień umowy łączącej strony, mimo że
nawet kwestionowane postanowienia zawierają w swej treści informację o tym,
iż dopuszczają wyjątki. Nie jest więc możliwe stwierdzenie, czy wskazane przez
skarżącego postanowienia umowne uznać można za sprzeczne z ustawą lub
mające na celu jej obejście.
W konsekwencji konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku na
podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Orzeczenie o kosztach procesu wynika z treści art. 39821
w zw. z art. 391 § 1
i art. 108 § 2 k.p.c.