Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 211/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 czerwca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Bogumiła Ustjanicz (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Strzelczyk
w sprawie z powództwa R. K.
przeciwko Powiatowi O.
przy uczestnictwie interwenienta ubocznego po stronie pozwanego Gminy
O.
o zadośćuczynienie i odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 6 czerwca 2014 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 31 stycznia 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i poprzedzający go wyrok Sądu
Okręgowego w K. z dnia 12 września 2012 r., oraz przekazuje
sprawę Sądowi Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania i
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
R. K. wniosła o zasądzenie od Powiatu O. 77.682,05 zł z ustawowymi
odsetkami.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. oddalił powództwo
i zasądził od powódki na rzecz pozwanego i interwenienta ubocznego po 3.600 zł
tytułem zwrotu kosztów procesu oraz nakazał pobrać od niej na rzecz Skarbu
Państwa - Sądu Okręgowego w K. 122,57 zł tytułem części kosztów sądowych.
Ustalił, że w dniu 23 stycznia 2010 r. powódka, wracając z kuligu zorganizowanego
przez zakład pracy, przy wysiadaniu z wynajętego autobusu na zatoczce
autobusowej przy ulicy J. w O. poślizgnęła się na nieodśnieżonej i oblodzonej
nawierzchni jezdni, doznając trójkostkowego złamania kończyny dolnej lewej z
podwichnięciem stopy do tyłu. Powódka została poddana operacji w dniu 1 lutego
2010 r. w Szpitalu w O. Dolna lewa kończyna została unieruchomiona opatrunkiem
gipsowym podudziowym do dnia 25 marca 2010 r., a od kwietnia 2010 r. powódka
była rehabilitowana. Podczas kolejnej hospitalizacji w dniach od 18 do 20 maja
2010 r. stwierdzono wygojenie złamania kostek i operacyjnie usunięto zespolenie.
Od czerwca 2010 r. powódka chodziła o kulach, jest nadal leczona z powodu
dolegliwości bólowych lewego stawu skokowego. Doznany uraz pogłębił nerwicę
lękową, na którą powódka leczy się od 16 lat, co sprawiło że częstotliwość
konsultacji psychiatrycznych zwiększyła się u niej z półrocznych na comiesięczne.
Po wypadku powódka przebywała na zwolnieniu lekarskim od 23 stycznia
do 19 lipca 2010 r., a następnie dwa razy po sześć miesięcy pobierała świadczenia
rehabilitacyjne. Z dniem 10 listopada 2010 r. pracodawca rozwiązał z nią umowę
o pracę na podstawie art. 53 § 1 pkt 1 lit. b) k.p., a od 20 lipca 2011 r. powódka
przebywa na rencie inwalidzkiej. Zatoczka autobusowa, na której miał miejsce
wypadek, stanowi część drogi powiatowej, nad którą zarząd sprawuje Powiat O. W
dniu 9 listopada 2007 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przejęcia
zadania Powiatu O. w zakresie zimowego utrzymania jezdni dróg powiatowych na
terenie Gminy O., czego konsekwencją jest porozumienie tych podmiotów w
sprawie zimowego utrzymania dróg powiatowych na terenie Miasta O., w tym drogi,
na której znajduje się rzeczona zatoczka. W porozumieniu ustalono, że Gmina
zabezpieczy w umowie z wykonawcą odpowiedzialność wykonawcy za ewentualne
3
szkody poniesione przez osoby trzecie powstałe przy realizacji przedmiotu
zamówienia. Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przejęcia zadania Powiatu O.
Gmina O. umową z dnia 12 października 2009 r. zleciła Konsorcjum firm Miejskie
Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Spółka z o.o. i R. Spółka z o.o., zwanemu dalej
"Konsorcjum", konserwację pasów drogowych związanych z zimowym utrzymaniem
jezdni dróg na terenie Miasta O. w sezonie zimowym 2009/2010, obejmującym
między innymi rzeczoną zatoczkę. W tej umowie kontrahenci ustalili, że wykonawca
będzie ponosił pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody zamawiającego i
osób trzecich spowodowane prowadzeniem akcji zimowej.
Sąd Okręgowy przyjął, że uchwała Rady Miasta O. oraz porozumienie
zawarte przez pozwany Powiat oraz Gminę O. w przedmiocie przejęcia przez
Gminę obowiązku zimowego utrzymania dróg powiatowych na terenie tej Gminy
znajduje podstawę prawną w ustawach o samorządzie gminnym i powiatowym, a
skoro, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 września 1996 r. o utrzymaniu
porządku i czystości w gminach (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.),
utrzymanie porządku w gminach jest zadaniem własnym gminy, to Gminę należy
traktować jako profesjonalistę, między innymi w zakresie zimowego utrzymania
dróg. Powierzając wykonywanie tego rodzaju czynności Gminie O., pozwany
Powiat nie dopuścił się więc winy w wyborze i przy przyjęciu deliktowej
odpowiedzialności za szkodę zwolnił się w świetle art. 429 k.c. z odpowiedzialności
za szkodę poniesioną przez powódkę. W tej sytuacji pozwany nie jest biernie
legitymowany w niniejszym procesie, co nie przesądza o odpowiedzialności
interwenienta ubocznego (Gminy) czy Konsorcjum, które w ogóle nie brało udziału
w postępowaniu. Brak podstaw odpowiedzialności pozwanego sprawia, że
bezprzedmiotowe są ustalenia w zakresie wysokości poniesionej przez powódkę
szkody i krzywdy, ale, zdaniem Sądu Okręgowego, ustalenia wynikające z
dokumentacji lekarskiej i opinii biegłych uzasadniają przyjęcie, że dochodzona
przez powódkę kwota 75.000 zł z tytułu zadośćuczynienia nie jest zawyżona.
Powódka wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. oddalił apelację i
zasądził od powódki na rzecz pozwanego 2.700 zł tytułem kosztów postępowania
4
apelacyjnego. Podkreślił, że uchwała Rady Miasta O. oraz zawarte na jej podstawie
porozumienie są legalnymi aktami prawnymi w świetle art. 8 ust. 2a, 3 i 4 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594
ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) w związku
z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z
2013 r., poz. 260 ze zm.). Sąd Apelacyjny podzielił podniesiony w apelacji zarzut
naruszenia art. 429 k.c. przez przyjęcie, że Gmina O. jest podmiotem
profesjonalnym w zakresie utrzymywania dróg publicznych, gdyż utrzymywanie
porządku i czystości na terenie gmin jest jej obowiązkiem ustawowym.
Uznał jednak, że zarzut ten nie może podważyć oddalenia powództwa wobec braku
legitymacji biernej po stronie pozwanego Powiatu. Gmina O. zawarła bowiem
kolejną umowę, w której zleciła m.in. czynności objęte porozumieniem Konsorcjum,
które zawodowo trudni się tego rodzaju usługami, a więc profesjonaliście w
rozumieniu art. 429 k.c.
Powódka wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok Sądu
Apelacyjnego w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego,
mianowicie art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 417 § 1 i 2 k.c., art. 8 ust. 2a
ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust 2 ustawy o samorządzie
powiatowym w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 ustawy o drogach
publicznych w związku z art. 429 k.c., art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym
oraz art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3
i 4 oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 415 k.c. oraz art. 429
k.c., a z ostrożności procesowej także przepisów postępowania, mianowicie art. 98
§ 1 i § 3 w związku z art. 107 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy
jednostka samorządu terytorialnego może zwolnić się od odpowiedzialności
deliktowej na podstawie art. 429 k.p.c. przez to, że powierzyła wykonanie czynności
podmiotowi, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się
wykonywaniem takich czynności. Zagadnienie to nie było dotychczas przedmiotem
5
wypowiedzi Sądu Najwyższego. W piśmiennictwie natomiast trafnie podkreślono,
że utożsamianie władzy publicznej wyłącznie z wykonywaniem imperium
(władztwem administracyjnym) nie jest uprawnione na gruncie prawa cywilnego,
dla którego - w zakresie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej -
przedmiotem zainteresowania są wszelkie prawne formy działania państwa.
Działanie państwa, jak też pochodna działalność samorządu wyrażają się nie tylko
w zachowaniach traktowanych jako władcze z uwagi na możliwość stosowania
przymusu, ale także w konstytucyjnie określonych innych sferach, np. organizacji
ochrony zdrowia lub systemu edukacji, gdzie na państwie nie spoczywa jakikolwiek
obowiązek, którego korelatem byłoby uprawnienie jednostki. Ta sfera aktywności
państwa, związana z realizacją zadań publicznych, może i powinna być -
w pewnym co najmniej zakresie - traktowana jako przejaw wykonywania władzy
publicznej, mimo iż co do zasady nie ma charakteru władczego. Nie jest ona jednak
władcza wobec jednostki tylko wówczas, gdy jest należycie wykonywana.
Zadania publiczne państwa realizowane są bowiem - generalnie rzecz ujmując -
na płaszczyźnie prywatnoprawnej w drodze wykorzystania elementów
kontraktowych, charakteryzujących się dobrowolnością przystąpienia do nich przez
jednostkę. Natomiast stan rzeczy, w którym zadania publiczne państwa nie są
wykonywane albo są wykonywane nieprawidłowo przez zastosowanie niewłaściwej
metody realizacji zadania, stawia jednostkę - pozbawioną uprawnień i środków
ochrony - w sytuacji przymusu faktycznego. Taki stan rzeczy - jako obciążający
władzę publiczną - powinien rodzić jej odpowiedzialność odszkodowawczą, dla
której realizacji właściwe są przepisy art. 417 i nast. k.c. Można tu wskazać na
realizację zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty, które
obejmują m.in. sprawy z zakresu usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,
utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie
gminnym), wykonywanych w różnych zakresach, w drodze powierzenia ich
realizacji podmiotom spoza aparatu administracji publicznej, które w tym zakresie
wchodzą w dalsze stosunki kontraktowe. Niewykonywanie przez te podmioty
obowiązków kontraktowych, wyrządzające szkodę odbiorcom usług, wiąże się
niekiedy bądź z wadliwą organizacją tego zadania przez samorząd gminy,
6
bądź z brakiem kontroli i nadzoru nad przejawami jego realizacji, bądź
wreszcie z niezapewnieniem bezpośrednim wykonawcom należnych środków
w sytuacjach, gdy wykonywanie zadania jest współfinansowane przez samorząd.
Brak jest wówczas jakichkolwiek podstaw do zwolnienia władzy publicznej od
odpowiedzialności regulowanej art. 417 i nast. k.c., mimo że zdarzenie szkodzące
nie wiąże się bezpośrednio ze stosowaniem przymusu i jest ponadto w procesie
realizacyjnym „uwikłane” dwukrotnie w relacje cywilnoprawne typu kontraktowego
(relacja między gminą a wykonawcą zadania z zakresu użyteczności publicznej
oraz relacja między tym wykonawcą a odbiorcą usługi). W tym stanie rzeczy
nieusprawiedliwiona wydaje się teza natury ogólnej, że prawna dopuszczalność
powierzenia przez organ władzy publicznej zadania z zakresu użyteczności
publicznej (zadania publicznego) innemu podmiotowi spoza sfery władzy publicznej
czyni z tego zadania przejaw działalności niewładczej albo że może z innej
przyczyny zwolnić powierzającego z odpowiedzialności na podstawie art. 417 i nast.
k.c. Samo bowiem powierzenie zadania przez organ państwowy lub samorządowy
innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu tego powierzenia, nie zwalnia władzy
publicznej od odpowiedzialności, o czym przekonuje ponad wszelką wątpliwość
treść art. 417 § 2 k.c.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawioną
wypowiedź, która znajduje silną podstawę normatywną w art. 417 § 2 k.c. Zgodnie
z tym przepisem, jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono,
na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie
prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca
oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.
W niniejszej sprawie dwukrotnie nastąpiło zlecenie wykonania zadania z zakresu
władzy publicznej (utrzymania dróg publicznych): najpierw przez Powiat O. Gminie
O., a następnie przez Gminie O. Konsorcjum firm Miejskie Przedsiębiorstwo Robót
Drogowych Spółce z o.o. i R. Spółce z o.o. Obydwa zlecenia mieszczą się w
hipotezie normy zamieszczonej w art. 417 § 2 k.c. Okoliczność, że Gmina O.
powierzyła wykonanie zadania wspomnianemu Konsorcjum, nie zwalnia zatem
pozwanego Powiatu O. z odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c.
7
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c. orzekł, jak w sentencji.