Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 61/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Myszka (przewodniczący)
SSN Maciej Pacuda
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa- Krajowej Stacji […] w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem zainteresowanej J. P.
o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 października 2014 r.,
skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej od wyroku Sądu
Apelacyjnego
z dnia 26 marca 2013 r.
1. oddala skargi kasacyjne,
2. zasądza od pozwanego i zainteresowanej na rzecz Skarbu
Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwoty po 180
(sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu)
decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. uznał za praktykę ograniczającą konkurencję i
naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244,
poz. 2080, ze zm., dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów),
nadużywanie przez Krajową Stację […] (powód) pozycji dominującej na krajowym
rynku analiz chemicznych gleby pod uprawę roślin rolniczych oraz sadowniczych,
poprzez uzależnianie zaopiniowania planu nawozowego od wykonania analizy
gleby w Okręgowej Stacji […] lub akredytowanym laboratorium. Za stwierdzone
naruszenie reguł konkurencji nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości
15.886 zł.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.
Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z
dnia 23 kwietnia 2010 r. uwzględnił odwołanie powoda i zmienił decyzję Prezesa
Urzędu w ten sposób, że nie stwierdził stosowania przez powoda zarzucanej mu
praktyki ograniczającej konkurencję oraz nie nałożył z tego tytułu kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących
przesłankach. Powód realizuje zadania określone w przepisach ustawy z dnia 10
lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033, ze zm.,
dalej jako ustawa o nawozach). Świadczy zatem usługi o charakterze użyteczności
publicznej. Ma w konsekwencji tego status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów. Jednakże nawet przy założeniu, że na rynku
właściwym powód ma pozycję dominującą, to sam fakt jej posiadania nie jest
zakazany, lecz jedynie jej nadużywanie, a takiej okoliczności Sąd Okręgowy nie
dopatrzył się w niniejszej sprawie. Sąd Okręgowy wskazał, że w myśl art. 27 pkt 1 i
pkt 4 oraz art. 28 pkt 1 ustawy o nawozach, ustawodawca nałożył na powoda
określone obowiązki w trosce o ochronę środowiska zagrożonego stosowaniem
nieprawidłowego nawożenia. Wykonując powierzone w interesie ogólnospołecznym
obowiązki, powód opracował zasady opiniowania planów nawożenia. Zasady te
przewidują, że sporządzenie opinii o planie nawożenia uzależnione jest od
wykonania analizy gleby przez laboratoriom okręgowej stacji chemiczno-rolniczej
3
lub inne akredytowane laboratorium. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że wymogi
stawiane przez powoda są sztucznie wykreowanym zwyczajem niebędącym
niezbędnym dla prawidłowego opracowania opinii dotyczącej planu nawożenia. Sąd
Okręgowy uznał, że analizy gleby mogą być, w przypadku prowadzenia ich przez
różne laboratoria, wykonywane różnymi metodami, co uniemożliwia sporządzenie
miarodajnej opinii przez instytucję ustawowo powołaną do sprawowania
agrochemicznej obsługi rolnictwa.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją. Apelację
wniosła także J. P. (zainteresowana). W apelacji Prezesa Urzędu zaskarżonemu
wyrokowi zarzucono naruszenie art. 18, art. 26 ust. 1, art. 27 pkt 1 i 4, art. 28 ust. 1
pkt 4 ustawy o nawozach poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że na
podstawie tych przepisów powód ma prawo uzależniać zaopiniowanie planu
nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji chemiczno-rolniczej
lub w akredytowanym laboratorium. Zainteresowana w swojej apelacji zarzuciła z
kolei naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów, poprzez przyjęcie, że powód nie nadużywa pozycji dominującej,
uzależniając pozytywne zaopiniowanie planu nawożenia od wcześniejszego
wykonania analiz gleby przez laboratorium okręgowej stacji chemiczno-rolniczej lub
akredytowanego laboratorium.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. oddalił obie apelacje. W
uzasadnieniu tego wyroku Sąd drugiej instancji wskazał, że nie doszło do
naruszenia swobody działalności gospodarczej przez wewnętrzny akt Krajowej
Stacji […]. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, przepisy ustawy o nawozach mają
pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. 2010 Nr 220, poz. 1447, ze zm.).
W zakresie zastosowania przepisów ustawy o nawozach Sąd Apelacyjny podzielił
zapatrywania Sądu Okręgowego. Przepisy tej ustawy mają na celu ochronę
czystości wód przez zagrożeniami wynikającymi z niewłaściwego stosowania
nawozów. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest zaś to, czy każde
działające legalnie laboratorium może przeprowadzać badania, których wyniki będą
stanowić podstawę dla podejmowania działania przewidzianych w ustawie o
nawozach. Zakwestionowane przez Prezesa Urzędu zasady opiniowania planu
4
nawozowego dotyczącą producentów prowadzących na wielką skalę hodowlę
trzody chlewnej i drobiu, która to działalność może stanowić szczególne zagrożenie
dla środowiska, a tym samym wymaga szczególnej kontroli. Zdaniem Sądu drugiej
instancji, z art. 27 ust. 1 ustawy o nawozach wynika obowiązek powoda – a nie
uprawnienie – do określenia sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym
dobór metod badawczych. Skoro obowiązek taki ustawodawca nałożył na powoda,
musi on mieć możliwość stawiania wymogów i określenia warunków pozwalających
na wywiązanie się z tego obowiązku. Dlatego powodowi nie można zarzucić, że
ogranicza konkurencję poprzez wprowadzenie – przy sporządzaniu planów
nawożenia – wymogu korzystania z usług podmiotów wykonujących badania
metodami określonymi przez powoda, zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy o nawozach, a
nie przez wszystkie laboratoria.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Sąd Najwyższy wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i
przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniono bowiem zarzut
naruszenia art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach. Błędna wykładnia art. 27 pkt 1 i 4
ustawy o nawozach dokonana przez Sąd Apelacyjny była jedyną przyczyną
oddalenia apelacji Prezesa Urzędu. Dlatego zaskarżony wyrok należało uchylić i
przekazać sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania celem
rozstrzygnięcia przez ten Sąd, czy zarzucane powodowi zachowanie stanowi
praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów, zarówno pod względem podmiotowym (to jest
odnoszącym się do statusu powoda jako przedsiębiorcy), jak i przedmiotowym (to
jest odnoszącym się do prawidłowości dokonanej identyfikacji rynków właściwych
oraz skutków zachowania powoda).
Orzekając ponownie Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. …
228/13 oddalił apelacje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz
J. P. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 23 kwietnia 2010 r., … 84/09 w
sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu z 29 grudnia 2008 r.
Uznając obie apelacje za bezzasadne Sąd drugiej instancji przyjął, że
Krajowa Stacja […] nie może być traktowana jako przedsiębiorca w rozumieniu art.
4 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i
5
konsumentów (dalej jako uokik 2000). Uznał także, że z mocy art. 3 pkt 1 uokik
2000 do działalności powoda nie stosuje się przepisów uokik 2000. Krajowa Stacja
jak również stacje okręgowe zostały utworzone na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z
dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu. Są one
państwowymi jednostkami budżetowymi. Do zadań KSChR należy miedzy innymi
określenie sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym dobór metod
badawczych oraz podejmowanie działań w zakresie udziału laboratoriów
okręgowych stacji w badaniach dokładności wykonywania analiz chemicznych.
Zadania wykonywane przez okręgowe stacje chemiczno-rolnicze polegają ogólnie
na wykonywaniu analiz gleb, roślin, płodów rolnych i leśnych oraz na wykonywaniu
ekspertyz i wydawaniu opinii o zasobności gleb, składzie chemicznym roślin i
nawozów oraz prawidłowym stosowaniu nawozów i środków wspomagających
uprawę roślin. Zadania te nie zostały zastrzeżone wyłącznie do ich kompetencji.
Mogą być wykonywana także przez inne podmioty prowadzące działalność
gospodarczą na rynku. Nie dotyczy to jednak opiniowania planów nawożenia, o
które to opiniowanie chodzi w niniejszej sprawie. Te czynności należą do wyłącznej
kompetencji okręgowych stacji chemicznych (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca
2007 r. o nawozach i nawożeniu). Nawożenie niezgodnie z pozytywnie
zaopiniowanym planem nawożenia bądź brak takiego pozytywnie zaopiniowanego
planu może by podstawą wydania przez WIOŚ decyzji administracyjnych z art. 33-
35 ustawy o nawozach i nawożeniu. Podobne zadania pełnią staje okręgowe na
podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipa 2001 r. Prawo wodne oraz
rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie
szczegółowych zadań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na
celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Sporządzanie opinii planów
nawożenia pozostaje w sferze działalności o charakterze imperium krajowej Stacji
[…] i stacji okręgowych, nie zaś w sferze dominium w ramach rynku
agrochemicznej obsługi rolnictwa Nie jest to opiniowanie w ramach świadczenia
usług użyteczności publicznej na tym rynku, np. w celu poprawy wydajności uprawy
roślin i hodowli zwierząt przez jeden z wielu podmiotów. Opiniowanie planu
nawożenia wynika z nakazu ustawowego i jest wykonywane w ramach czynności o
charakterze administracyjnym, które nie mogą zostać scedowane na żadne inne
6
podmioty. Skoro sporządzanie opinii planów nawożenia nie pozostaje w sferze
dominium, a opinie sporządzane są na podstawie analiz chemicznych gleby, a
następnie wykorzystywane dla potrzeb wydawania decyzji administracyjnych to
powinny być wykonywane w sposób i przez laboratoria wskazane przez KSChR. W
przeciwnym razie okręgowe stacje byłyby zobowiązane za każdym razem do
dodatkowej kontroli tych analiz, a zatem de facto sporządzałyby te analizy
samodzielnie. Istnieje zatem bezpośredni funkcjonalny związek między
uzależnianiem sporządzenia przez okręgowe stacje opinii o planie nawożenia od
wykonania analiz chemicznych gleby przez określone podmioty a czynnościami
wykonywanymi przez okręgowe stacje oraz przez KSChR w ramach administracji
publicznej, nie zaś świadczenia usług użyteczności publicznej. Dlatego nie można
uznać powoda za przedsiębiorcę działającego na konkurencyjnym rynku towarów i
usług, do którego znajdują zastosowanie przepisy uokik.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 4 pkt 1 lit a uokik 2000
poprzez uznanie, że Skarb Państwa - KSChR w zakresie działalności polegającej
na uzależnianiu zaopiniowania planu nawozowego od wykonania analizy gleby w
okręgowej stacji chemiczno-rolniczej lub akredytowanym laboratorium nie ma
statusu przedsiębiorcy; art. 4 pkt 8 uokik 2000 poprzez nieprawidłowe
zdefiniowanie rynków właściwym w sprawie z pominięciem rynku organizowania
obsługi agrochemicznej rolnictwa, na skutek czego czynność uzależniania
zaopiniowania planu nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji
chemiczno-rolniczej lub akredytowanym laboratorium została błędnie przypisana do
rynku sporządzenia opinii o planie nawożenia; art. 3 pkt 1 uokik poprzez uznania,
że do działalności SP KSChR polegającej na uzależniania zaopiniowania planu
nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji chemiczno-rolniczej
lub akredytowanym laboratorium nie stosuje się przepisów uokik.
Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz
zmianę poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego w W. poprzez oddalenie
odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi drugiej instancji.
7
Argumentacja skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu opiera się na
następujących podstawach. W myśl przepisów o gospodarce komunalnej oraz
samorządzie gminnym zadania użyteczności publicznej to zadania, których celem
jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb zbiorowych ludności w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jednakże określając zakres
znaczeniowy pojęcia użyteczności publicznej nie można odwoływać się
mechanicznie do ustawowych katalogów zadań własnych jednostek samorządu
terytorialnego. Za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane
w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w
interesie publicznym i w sposób ciągły, bez względu na osiągany efekt
ekonomiczny. Chodzi o to, by działalność uczestników obrotu gospodarczego
mających wpływ na rynek nie została pozbawiona kontroli antymonopolowej.
Dlatego zadania mające charakter użyteczności publicznej należy rozumieć
możliwie jak najszerzej. W uzasadnieniu powyższego wywodu Prezes Urzędu
odwołał się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu wyroku SN z 3 września
2009 r., III SK 9/09, w którym uznano potrzebę autonomicznej wykładni pojęcia
użyteczności publicznej na użytek uokik 2000.
Prezes Urzędu podniósł, że działalność Skarbu Państwa - Krajowej Stacji
[…] w W. oraz podległych jej okręgowych stacji chemiczno-rolniczych należy
podzielić na: 1) wykonywanie analiz i ekspertyz; 2) określenie zasad wykonywania
analiz na potrzeby opiniowania planów nawożenia; 3) opiniowanie planów
nawożenia. Wykonywanie analiz i ekspertyz to w ocenie Prezesa Urzędu segmenty
rynku agrochemicznej obsługi rolnictwa. Czynności te stanowią usługi o
charakterze użyteczności publicznej. Z kolei określenie zasad wykonywania analiz
gleby na potrzeby opiniowania planów nawożenia mieści się w zakresie
organizowania agrochemicznej obsługi rolnictwa. W obszarze tym SP - KSChR
odgrywa szczególną rolę, jako podmiot powołany przez państwo do obsługi
rolnictwa. Czynności podejmowane przez KSCHR w tym zakresie oddziałują na
rynek usług użyteczności publicznej polegający na świadczeniu usług
agrochemicznej obsługi rolnictwa. Sporządzanie opinii o planie nawożenia nie jest
działalnością o charakterze władczym i nie stanowi elementu zadań państwa.
Wydawanie takich opinii stanowi przede wszystkim narzędzie umacniania pewności
8
co do prawidłowości sporządzanych planów nawożenia dla wybranych
producentów rolnych. Relacja między podmiotem władzy publicznej a
kontrahentami, na rzecz których taka opinia jest sporządzana, realizowana jest na
podstawie umownej, co wskazuje, że działalność polegająca na odpłatnym
sporządzeniu opinii o planie nawożenia ma charakter użyteczności publicznej.
Dlatego działalność polegająca na uzależniania zaopiniowania planu nawozowego
od wykonania analizy gleby w OSChR lub akredytowanym laboratorium nie
wchodzi w sferę działalności imperium KSChR. Nawet gdy uznać, że jest to
działalność w sferze imperium, to mieści się ona w zakresie pojęcia organizacji
świadczenia usług użyteczności publicznej.
Zainteresowany również zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą
kasacyjną w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 4 pkt 1
uokik z 2000 r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej.
Powód reprezentowany przez Prokuratorię Generalną wniósł o oddalenie
obu skarg i zasądzenie kosztów postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne Prezesa Urzędu i zainteresowanego nie mają
uzasadnionych podstaw.
Rozstrzygnięcie o zasadności obu skarg kasacyjnych wymaga udzielenia
odpowiedzi na pytanie, czy zakwestionowana w niniejszej sprawie przez Prezesa
Urzędu działalność Krajowej Stacji jest działalnością polegającą na organizowaniu
świadczenia usług użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy.
W wyroku SN z 18 grudnia 2012 r., III SK 9/12 rozstrzygnięto bowiem, że
zastosowanie ustawy do działalności Krajowej Stacji nie jest wyłączone na mocy
art. 3 uokik 2000. Wskazano jednocześnie, że konieczne jest rozważenie przez Sąd
drugiej instancji, czy Krajowa Stacja jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy.
Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że prawo
ochrony konkurencji zajmuje się zjawiskiem konkurencji na rynku, a zatem pewnej
przestrzeni wyodrębnionej pod względem produktowym, geograficznym, a także
9
temporalnym, na którym działają konkurujące ze sobą podmioty dążące do
realizacji przysługującego im celu gospodarczego w wyniku zaspokojenia potrzeb
nabywcy. Na rynku w charakterze oferentów mogą działać różnego rodzaju
podmioty, zarówno posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej. Na
rynku mogą też działać podmioty kontrolowane w różny sposób przez państwo, jak i
podmioty od niego formalnie i materialnie niezależne. Działalność rynków i
konkurencji na nich może być przy tym, i często jest, kształtowana przez państwo
lub jego agendy. Pośrednio ma to miejsce przy pomocy regulacji określających
wymogi wejścia na dany rynek i zasady prowadzenia na nim działalności, bądź w
drodze współuczestnictwa państwa w działalności rynkowej za pośrednictwem
podmiotów prawa prywatnego kontrolowanych przez państwo, lecz formalnie
odrębnych i niezależnych od państwa z uwagi na posiadanie osobowości prawnej.
Bezpośrednio zaś ma to miejsce w przypadku samodzielnego zaspokajania
pewnych potrzeb rynkowych przez państwo (podmioty prawa publicznego).
Z punktu widzenia działania mechanizmu konkurencji status prawny
podmiotu działającego na rynku jest nieistotny. Ma on natomiast znaczenie dla
wytyczenia granic zakresu zastosowania prawa ochrony konkurencji, jako zespołu
norm, którego przedmiotem są zasady ochrony konkurencji na rynku przed
zniekształceniami mającymi swe źródło w działaniach jego uczestników. Dlatego
niniejsza sprawa dotyczy zakresu podmiotowego polskiego prawa ochrony
konkurencji, a konkretnie granic, jakie należy wytyczyć dla pojęcia przedsiębiorcy w
rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy.
Ustawa uznaje za przedsiębiorcę także podmioty, które organizują lub
świadczą usługi o charakterze użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie chodzi
o wykładnię pojęcia „organizowania świadczenia usług o charakterze użyteczności
publicznej” w kontekście działalności KSChR.
Organizowanie świadczenia usług użyteczności publicznej polega na
kreowaniu możliwości świadczenia takich usług oraz określeniu zasad ich
świadczenia (wyrok Sądu Antymonopolowego z 26 marca 2003 r., XVII Ama 35/02,
niepubl.). Dlatego podmiotami organizującymi usługi o charakterze użyteczności
publicznej są takie podmioty, które dzięki posiadanym uprawnieniom mogą
kształtować zachowania innych uczestników rynku, przez co oddziałują na stan
10
konkurencji na rynku (wyrok SN z 20 listopada 2008 r., III SK 12/08). O ile nie ulega
wątpliwości, że działania Krajowej Stacji zakwestionowane w niniejszej sprawie
można uznać za „organizowanie usług”, o tyle sporne pozostaje, czy Krajowa
Stacja organizuje świadczenie „usług o charakterze użyteczności publicznej”.
Pojęcie usług użyteczności publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie,
stąd też w piśmiennictwie i orzecznictwie sformułowano szereg postulatów i
wytycznych, według których należy oceniać, czy dana działalność mieści się w
zakresie tego pojęcia.
W dotychczasowym orzecznictwie do usług o charakterze użyteczności
publicznej zaliczono w szczególności: 1) usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i
zbiorowego odprowadzania ścieków (wyrok SOKiK z 20 marca 2008 r., XVII Ama
78/07, niepubl.); usługi zbierania, wywożenia, składowania i utylizacji odpadów
komunalnych (wyrok SOKiK z 28 listopada 2007 r., XVII Ama 78/06), usługi
cmentarne i pogrzebowe (wyrok SOKiK z 1 grudnia 2004 r., XVII Ama 70/03, Wok.
2005, Nr 11, s. 53), udostępnianie przystanków komunikacji miejskiej (wyrok SA w
Warszawie z 8 stycznia 2008 r., VI ACa 481/07), usługi zaopatrzenia w energię
(wyrok SOKiK z 25 maja 2006 r., XVII Ama 25/05, niepubl.), usługi lokalnego
transportu zbiorowego (wyrok SOKiK z 13 kwietnia 2006 r., XVII Ama 45/05,
niepubl.), usługi medyczne świadczone w ramach ubezpieczenia zdrowotnego
(wyrok SA w Warszawie z 26 października 2006 r., VI ACa 304/06, niepubl.).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym problematyki istotnej dla
rozstrzygnięcia niniejszej sprawy szczególna uwagę należy zwrócić na wyrok z 3
września 2009 r., III SK 9/09, w którym przyjęto, że „pojęcie usług użyteczności
publicznej ma znaczenie autonomiczne w ustawie o ochronie konkurencji i
konsumentów, które należy interpretować z uwzględnieniem kryterium istnienia
rynku i oddziaływania działań jednostek samorządu terytorialnego na rynek”. W
sprawie tej chodziło o rozstrzygnięcie dopuszczalności zastosowania przepisów
uokik 2000 do porozumienia zawartego miedzy jednostką samorządu terytorialnego
a przedsiębiorcą prywatnym, które to porozumienie prowadziło do wykluczenia
innych przedsiębiorców z możliwości działania na rynku właściwym dotkniętym tym
porozumieniem (bezpłatne wykonywanie zdjęć w urzędach, przy pomocy
dostarczonego przez przedsiębiorcę sprzętu, wszystkim osobom występującym o
11
wydanie dokumentu prawa jazdy). Przywołana teza, mimo iż akcentuje znaczenie
kryterium wpływu działalności samorządu terytorialnego na rynek, nie rzutuje
bezpośrednio na sposób rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego niniejszej sprawy,
ponieważ dotyczy jednostki samorządu terytorialnego i wykonywania pewnych
usług na rzecz ludności. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego brak
jednak dokładniejszego wyjaśnienia pojęcia „usługi użyteczności publicznej”. Z
wyroku SN z 7 kwietnia 2004 r., III SK 22/04 wynika, że działalność polegająca na
świadczeniu przez uczelnię niepaństwową odpłatnych usług edukacyjnych ma
charakter działalności o statusie użyteczności publicznej, ponieważ zapewnienie
edukacji należy do władz publicznych, a zadanie to na poziomie szkolnictwa
wyższego realizują publiczne oraz niepubliczne szkoły wyższe.
Z powyższego orzecznictwa wynika, że dominuje podejście funkcjonalne do
wykładni pojęcia „usług użyteczności publicznej”. W myśl tego orzecznictwa zakres
tego pojęcia należy ustalać przy uwzględnieniu celu prowadzonej działalności,
znaczenia nadawanego temu pojęciu w innych przepisach prawa, a przez to
możliwie jak najszerzej (wyrok SOKiK z 13 czerwca 2006 r., XVII Ama 48/05,
niepubl.; wyrok SA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r., VI ACa 1260/06, niepubl.;
wyrok SA w Warszawie z 8 stycznia 2008 r., VI ACa 481/07, niepubl.). Interwencja
Prezesa urzędu jest najczęściej jedynym skutecznym instrumentem kontroli
działalności gmin w tym zakresie i ochrony interesów ekonomicznych ich
mieszkańców (wyrok SN z 20 listopada 2008 r., III SK 12/08).
Najdalej idzie przy tym zapatrywanie, zgodnie z którym charakter
użyteczności publicznej mają usługi podejmowane w interesie publicznym (wyrok
SOKiK z 20 marca 2008 r., XVII Ama 78/07, niepubl. – wyrok ten wydano w sprawie
z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu uznającej za praktykę nadużywanie przez
gminę pozycji dominującej na lokalnym rynku dostawy wody z wodociągu gminnego
poprzez uzależnianie przyłączania nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej
od uiszczenia na rzecz Gminy zryczałtowanej opłaty w wysokości 4000 zł z
możliwością jej obniżenia, tytułem opłaty za podłączenie do zakończonej i
rozliczonej sieci wodociągowej lub w wysokości 2.000 zł w przypadku konieczności
budowy nowego odcinka sieci głównej wraz z hydrantem przez inwestora.
U podstaw kwalifikacji gminy jako przedsiębiorcy w tej sprawie leżało zatem
12
świadczenie usług w zakresie dostaw wody, co niewątpliwie jest usługą
użyteczności publicznej). Z poglądem tym zdaje się korespondować stanowisko
Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 7 kwietnia 2004 r., III SK 22/04 (usługi
edukacyjne świadczone przez szkołę niepubliczną jako usługi użyteczności
publicznej), choć w tej sprawie również chodziło o świadczenie usług na rzecz
ludności.
Poglądy piśmiennictwa z zakresu prawa ochrony konkurencji zasadniczo
bazują na przywołanym wyżej orzecznictwie. Stanowi ono podstawę dla
sformułowania następujących koncepcji definicyjnych pojęcia usługi użyteczności
publicznej.
Według M. Szydły usługami użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 pkt
1 lit. a) uokik są tego rodzaju świadczenia, które zaspokajają podstawowe i
elementarne potrzeby członków społeczeństwa, bez których nie jest możliwe
codzienne normalne bytowanie oraz wykonywanie przez ludzi pracy zawodowej.
Usługi te zaspokajają także elementarne potrzeby przedsiębiorców i całej
gospodarki, ponieważ brak dostępności do tych usług powodowałby zakłócenia w
normalnym funkcjonowaniu większości działów gospodarki. Usługi użyteczności
publicznej są świadczone w sposób bieżący i nieprzerwany, są zazwyczaj dostępne
dla każdego, kto chce z nich korzystać, przy czym ta dostępność jest konsekwencją
niemożności skutecznego odmówienia świadczenia danej usługi w oparciu o
zasadę swobody zawierania umów (M. Szydło, Nadużywanie pozycji dominującej w
prawie konkurencji, Warszawa 2010, s. 28). Zdaniem tego autora usługami takimi
są usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesyłanie, dystrybucja,
magazynowanie i obrót energią, utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy,
utrzymanie obiektów i urządzeń cmentarnych, powszechne usługi
telekomunikacyjne, powszechne usługi pocztowe, usługi komunikacji miejskiej.
Usługi użyteczności publicznej do przede wszystkim usługi świadczone w sferze
infrastruktury technicznej, ale także infrastruktury społecznej (świadczenia
zdrowotne).
Według E. Stawickiego usługi użyteczności publicznej należy rozumieć
szeroko i utożsamiać z zadaniami z zakresu administracji rządowej i samorządowej
w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczeństwa, w tym zaopatrywanie
13
w wodę, energię, utrzymanie dróg i komunikacji, rozwój nauki i zapewnienie
oświaty, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej, realizacja różnego rodzaju potrzeb
kulturalnych (red. A. Stawicki, E. Stawicki, Ustawa o ochronie konkurencji i
konsumentów. Komentarz, Warszawa 2011, s. 90). Chodzi o zaspokojenie potrzeb
społeczeństwa i charakterze ogólnym (z odesłaniem do uchwały TK z 12 marca
1997 r., W 8/96, OTK 1997 nr 1, poz. 15 – „Prowadzi to do wniosku, że przez
państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze
użyteczności publicznej należy rozumieć wszystkie jednostki, których celem jest
zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym,
należących do zadań publicznych, a których działalność nie jest nastawiona na
maksymalizację zysku.”).
Według K. Kohutka dla prawidłowej realizacji celów ustawy konieczne jest
objęcie jej regulacjami wszelkich zachowań i stosunków zachodzących pomiędzy
niezależnymi uczestnikami rynku. Ustawa może znajdować zastosowanie do
zakładów budżetowych oraz innych jednostek budżetowych. Pojęcie usług
użyteczności publicznej powinno być wykładane z uwzględnieniem przepisów o
gospodarce komunalnej (K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji
i konsumentów, Komentarz, Warszawa 2008, s. 102-105).
W komentarzu pod red. C. Banasińskiego i E. Piontka odwołano się do art. 6
ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, zgodnie z którym przedsiębiorstwa
użyteczności publicznej mają na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb
ludności, w szczególności w zakresie komunikacji miejskiej, inżynierii sanitarnej,
zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną, zarządu zasobami
lokalowymi, terenami zielonymi, usług pogrzebowych oraz usług kulturalnych. Z
kolei z odwołania do ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że usługami tego
rodzaju są usługi, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie
zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostanych.
Autorzy podkreślają przy tym, że tylko niektóre zadania publiczne wykonywane
przez jednostki samorządu terytorialnego mają charakter zadań użyteczności
publicznej (Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Warszawa 2009, s. 57-
58).
14
Według G. Materny pojęcie to należy rozumieć jako obejmujące usługi
podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym,
świadczone w interesie publicznym, to jest ogółu danej społeczności i w sposób
ciągły (Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji,
Warszawa 2009, s. 93-94).
Warto także zwrócić uwagę na definicje formułowane w piśmiennictwie
poświęconym stricte problematyce prawnej z zakresu świadczenia usług
użyteczności publicznej.
Według S. Piątka usługi użyteczności publicznej są świadczone w sferze
infrastruktury technicznej gospodarki i charakteryzują się w szczególności takimi
cechami, jak jednoczesność produkcji, dostawy i konsumpcji świadczenia; brak
możliwości magazynowania; znaczne zróżnicowanie zapotrzebowania na usługi w
poszczególnych porach dnia i roku; wysoka kapitałochłonność; niepodzielność
techniczna urządzeń, za pomocą których są świadczone (Przedsiębiorstwa
użyteczności publicznej (problemy prawne), PiP 1981, z. 8, s. 92.
Według C. Kosikowskiego usługami tego rodzaju są usługi mające
zaspokajać bieżąco i nieprzerwanie potrzeby ludności o charakterze zbiorowym,
świadczone na majątku publicznym, bez konieczności zachowania ekwiwalentności
świadczeń oraz przy braku nastawienia działalności na osiąganie zysku (Publiczne
prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 251). Autor ten
za cechę usług użyteczności publicznej uznaje także podporządkowanie
indywidualnej działalności gospodarczej potrzebom społeczności (ibidem, s. 252).
Według A. Wasilewskiego usługi użyteczności publicznej zaspokajają
potrzeby ludności (społeczeństwa) o charakterze elementarnym i podstawowym,
które to potrzeby muszą być zaspokojone zawsze i wszędzie każdemu członkowi
danej zbiorowości (Przedsiębiorstwo użyteczności publicznej w świetle prawa
polskiego, PUG 1982 nr 1-2, s. 12).
W podobny sposób pojęcie usług użyteczności publicznej rozumie L.
Zacharko uznając za tego rodzaju usługi służące zaspokojeniu potrzeb miejscowej
ludności (Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej we Francji, ST z
1992 r., nr 1-2, s. 76; Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w
Niemczech, ST z 1992 r. nr 6, s. 37).
15
Z powyższych definicji formułowanych w piśmiennictwie oraz przytoczonego
orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądu Apelacyjnego w Warszawie oraz Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynika, że dla kwalifikacji określonego
podmiotu i prowadzonej przez niego działalności jako usługi użyteczności
publicznej podstawowe znaczenie, wspólne dla wszystkich koncepcji i orzeczeń,
miało stwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, że dana działalność
służyła zaspokajaniu potrzeb ludności (a niejako przy okazji także
przedsiębiorców). Występowanie tego czynnika przy kwalifikacji działalności jako
wchodzącej w skład użyteczności publicznej uzasadnia poszerzenie zakresu
pojęcia przedsiębiorcy koniecznością zapewnienia ochrony słabszym uczestnikom
rynku, jakimi są konsumenci, i to takiego rynku, na którym oferowane są towary
(usługi) o podstawowym cywilizacyjnie znaczeniu dla ludności. Na rynkach takich
mechanizm wyboru kontrahenta jest z reguły ograniczony, a ze względów
cywilizacyjnych ograniczona jest możliwość reakcji nabywcy w modelowy sposób
na spadek jakości świadczonych usług lub wzrost ich cen. Na powyższe
uzasadnienie nakładają się jeszcze względy historyczne. Transformacja z
gospodarki centralnie planowanej do społecznej gospodarki rynkowej miała
prowadzić do poprawy efektywności podmiotów działających w sferze usług
użyteczności publicznej poprzez poddanie ich z jednej strony presji konkurentów, a
z drugiej swoistemu nadzorowi Prezesa Urzędu zapobiegającemu eksploatacji
nabywców usług. Z kolei objęcie zakresem podmiotowym ustawodawstwa
antymonopolowego działalności polegającej na „organizowaniu usług użyteczności
publicznej” miało i ma realizować wolnościowy cel prawa ochrony konkurencji
poprzez czuwanie nad tym, by korzystanie przez podmioty posiadające
uprawnienia organizatorskie nie ograniczały w nieuzasadniony sposób wolności
konkurencji i uniemożliwiały wejście na dany rynek nowych uczestników.
Podczas gdy niewątpliwie usługi użyteczności publicznej są świadczone w
interesie publicznym, nie każda usługa, która jest świadczona przez państwo i
podległe mu podmioty (jednostki organizacyjne) w interesie publicznym jest usługą
użyteczności publicznej. W ocenie Sądu Najwyższego formułując art. 4 pkt 1 lit. a)
uokik prawodawca zamierzał rozszerzyć zakres podmiotowy ustawy
antymonopolowej, jednakże jego zamiarem nie było objęcie tym zakresem
16
wszelkiej relewantnej rynkowo działalności Skarbu Państwa i jednostek
budżetowych.
Bardziej przekonujące jest jednak zawężenie zakresu pojęcia usług
użyteczności publicznej do tego rodzaju usług, które związane są z zaspokajaniem
takich potrzeb ludności, które powinny być zaspokojone we współczesnym
państwie, ponieważ są to potrzeby elementarne w dzisiejszych warunkach
cywilizacyjno-kulturowych oraz społeczno-gospodarczych. Ustawodawstwo
antymonopolowe nie ma bowiem na celu zapobiegania wszelkiego rodzaju
ograniczeniom konkurencji, w szczególności zaś ograniczeniom mającym swe
źródło w działalności państwa, jego organów i jednostek organizacyjnych. Dlatego
też definicja przedsiębiorcy w polskim prawie ochrony konkurencji, choć
rozszerzona, obejmuje nie wszystkie podmioty „organizujące działalność rynkową”,
lecz jedynie te podmioty, które taką działalność prowadzą w obszarze usług
użyteczności publicznej.
Zasady i zakres działania Krajowej Stacji reguluje ustawa o nawożeniu.
Unormowania zawarte w tej ustawie mają na celu zapobieganie zagrożeniom dla
ludzi i zwierząt oraz środowiska, które mogą powstać w wyniku stosowania
nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin (art. 1 pkt 5 ustawy o
nawozach, uzasadnienie projektu ustawy). Unormowania te niewątpliwie służą
interesowi publicznemu we wskazanym wyżej obszarze ochrony zdrowia i życia
ludzi oraz zwierząt, a także ochrony środowiska. Działalność Krajowej Stacji w
interesie publicznym nie nadaje jednak tej działalności charakteru użyteczności
publicznej. Nie służy bowiem zaspokajaniu potrzeb ludności (społeczeństwa) o
wskazanym powyżej elementarnym dla funkcjonowania w dzisiejszym świecie
charakterze.
Dodatkowo należy wskazać, że w sprawie C-343/95, Diego Calì & Figli Srl
przeciwko Servizi Ecologici Porto di Genova, SpA (SEPG) Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej na posiedzeniu w dniu 10 grudnia 1996 r. wydał
wyrok stwierdzający, że w odniesieniu do ewentualnego stosowania zasad
konkurencji określonych w Traktacie WE, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy
sytuacją, w której państwo działa w wykonywaniu władzy publicznej i takiej, gdzie
prowadzi działalność gospodarczą o charakterze przemysłowym lub handlowym,
17
oferujących towary lub usługi na rynku (sprawa 118/85 Komisja przeciwko
Włochom [1987] ECR 2599, pkt 7). W celu dokonania rozróżnienia między tymi
dwoma sytuacjami należy wziąć pod uwagę charakter działalności prowadzonej
przez przedsiębiorstwo publiczne lub organ, któremu państwo przyznało specjalne
lub wyłączne prawa. Artykuł 86 Traktatu należy interpretować w ten sposób, że nie
znajduje on zastosowania do nadzoru przeciw zanieczyszczeniom, powierzonym
podmiotowi prawa prywatnego przez władze publiczne w porcie naftowym państwa
członkowskiego, nawet jeśli użytkownicy portów muszą płacić składki na
finansowanie takiej działalności. Taka działalność jest - z natury, jego celem i
przepisami, którym podlega wykonywanie uprawnień dotyczących ochrony
środowiska, typowym uprawnieniem władzy publicznej. Nie ma ona charakteru
gospodarczego uzasadniającego stosowanie zasad Traktatu dotyczących
konkurencji.
Tezy tego wyroku znajdują adekwatne zastosowanie w niniejszej sprawie.
Akceptacja powyższego rozumowania pozwala na oddalenie obu skarg
kasacyjnych w niniejszej sprawie. Skoro bowiem za niezasadny należy uznać
zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 lit. a) uokik 2000 ze skargi kasacyjnej Prezesa
Urzędu (KSChR nie jest podmiotem organizującym świadczenie usług użyteczności
publicznej), uokik z 2000 r. nie znajduje zastosowania do działalności SP-KSChR,
zatem Sąd drugiej instancji nie mógł naruszyć art. 4 pkt 8 i art. 3 pkt 1 uokik 2000.
Z analogicznym względów za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 4
pkt 1 uokik 2000 ze skargi kasacyjnej zainteresowanego.
Przepis art. 39811
§ 1 k.p.c. ustanawia jako zasadę rozpoznanie skargi
kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Rozprawa jest obligatoryjna tylko w razie
łącznego zaistnienia dwóch przesłanek: występowania w sprawie istotnego
zagadnienia prawnego i złożenia przez skarżącego w skardze wniosku o jej
rozpoznanie na rozprawie. W ocenie Sądu Najwyższego problem w niniejszej
sprawie nie dotyczył istotnego zagadnienia prawnego, ale zastosowania prawa
odnośnie jednego podmiotu, dlatego skargi kasacyjne zostały rozpoznane na
posiedzeniu niejawnym.
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na mocy art. 39814
k.p.c. orzekł
jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie § 12
18
ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz
ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę
prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).