Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 79/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 marca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Korzeniowski (przewodniczący)
SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
w sprawie z wniosku C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G.
o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawnych,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 12 marca 2015 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 17 października 2013 r.,
1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala apelację,
2. zasądza od wnioskodawcy na rzecz Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych Oddziału w G. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. oddalił odwołanie
C. Spółki z o.o., Spółki komandytowej (dalej płatnika lub przedsiębiorcy albo
2
wnioskodawcy) z siedzibą w P. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
Oddziału w G. z dnia 27 maja 2011 r., którą odmówiono wydania interpretacji w
sprawie z jej wniosku dotyczącego ustalenia podstawy wymiaru składek
zatrudnionych zleceniobiorców świadczących usługi opiekuńcze w Niemczech.
Sąd Okręgowy ustalił, że w dniu 17 marca 2011 r. do Oddziału Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w G. wpłynął wniosek płatnika o wydanie pisemnej
interpretacji w trybie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).
Przedsiębiorca wniósł o udzielenie odpowiedzi, czy Spółka może uznać, że
zwróconych kosztów podróży i wypłaconych diet - zgodnie z rozporządzeniem w
sprawie podróży służbowych pracowników sfery budżetowej - nie wlicza się do
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a tym samym podstawę
wymiaru składek na te ubezpieczenia stanowi wynagrodzenie wskazane kwotowo
w umowie zlecenia.
Zdaniem wnioskodawcy, diety, które Spółka zamierza wypłacić
zleceniobiorcom w związku z odbywanymi przez nich podróżami do Niemiec,
powinny być wyłączone z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne.
Przedsiębiorca wyjaśnił, że umowa zlecenia zawierana przez Spółkę będzie
określała wynagrodzenie kwotowo na poziomie 2 - 2,5 tysiąca złotych, a tym
samym podstawą wymiaru składek będzie ta właśnie kwota wynagrodzenia
ustalona pomiędzy stronami. W uzupełnieniu wniosku Spółka wskazała, że jest
zainteresowana świadczeniem usług w zakresie opieki nad osobami w podeszłym
wieku. Spółka zamierza współpracować z osobami fizycznymi, które w jej imieniu
będą wykonywać obowiązki opiekuńcze nad takimi osobami na podstawie umowy
zlecenia. Umowy te zawierane są obecnie przez Spółkę na czas nieokreślony i
wykonywane są na terytorium Polski. Jednak Spółka zamierza także pozyskiwać
klientów w Niemczech, co wiąże się z wysyłaniem zleceniobiorcy do pracy za
granicę. W przypadku umów zlecenia Spółka nie może jednak wydawać
zleceniobiorcy polecenia wyjazdu służbowego, a więc wysyłać zleceniobiorcy w
podróż służbową (na gruncie Kodeksu cywilnego regulującego kwestię umów
zlecenia nie istnieje instytucja podróży służbowej ani oddelegowania). Z tego
powodu Spółka zobowiązana jest w inny sposób uregulować zobowiązanie
3
zleceniobiorcy do wyjazdu za granicę i wykonywania tam czynności opiekuńczych
przez określony czas. Konkretnie rozwiązano to w ten sposób, że umowa zlecenia
zawarta jest między stronami i jest wykonywana na terytorium Polski, na czas zaś
wykonywania czynności opiekuńczych w Niemczech jest zawieszana, a strony
zwierają porozumienie (odrębną umowę zlecenia), w ramach którego
zleceniobiorca zobowiązuje się w określonym czasie do wykonywania czynności
opiekuńczych na terytorium Niemiec. Porozumienie dotyczące pracy w Niemczech
określa czas wykonywania czynności opiekuńczych w Niemczech, wynagrodzenia z
tego tytułu, a także miejsce wykonywania tych czynności - tj. miejscowość w
Niemczech, w której mieszka podopieczny, na rzecz którego ma być świadczona
usługa opiekuńcza. Po zakończeniu wykonywania przez zleceniobiorcę czynności
w Niemczech i powrocie do Polski, wygasa odrębna umowa zlecenia zawarta na
czas wykonywania czynności opiekuńczych w Niemczech i automatycznie zostaje
„odwieszona” (przywrócona pomiędzy stronami) stała umowa zlecenia wykonywana
przez zleceniobiorcę na terenie Polski.
Precyzując zaś swój wniosek, wnioskodawca wskazał, że zarówno podróż
służbowa, jak również oddelegowanie nie znajdują bezpośredniego zastosowania w
przypadku umów zlecenia, albowiem Kodeks cywilny, który reguluje umowy
zlecenia, nie przewiduje w stosunku do zleceniobiorców możliwości ich
oddelegowania lub wysyłania w podróż służbową. Tym samym nie jest możliwe
jednoznaczne wskazanie, czy świadczenie usług opiekuńczych przez
zleceniobiorców w Niemczech będzie odbywać się w ramach podróży służbowych
czy też w ramach oddelegowania. Z drugiej zaś strony, w ocenie wnioskodawcy,
wyjazdy zleceniobiorców poza terytorium kraju najbardziej przypominają sytuację
pracownika odbywającego podróż służbową i dlatego powinny mieć zastosowanie
w ich przypadku przepisy § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz.U. Nr 161,
poz. 1106 ze zm.).
Decyzją z dnia 27 maja 2011 r. organ rentowy odmówił wydania decyzji
interpretacyjnej w zakresie tak sformułowanego i uzupełnionego wniosku.
4
Mając tak ustalony stan faktyczny, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści
art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednoznacznie wynika, że
wydanie pisemnej interpretacji dotyczy wyłącznie tych przepisów, z których
bezpośrednio wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na
ubezpieczenie społeczne. Natomiast brak jest podstaw prawnych, aby organ
rentowy mógł w tym trybie oceniał, czy wyjazd zleceniobiorców do Niemiec w celu
świadczenia usług opiekuńczych może być realizowany w ramach podróży
służbowej bądź też oddelegowania, gdyż z tej kwalifikacji bezpośrednio nie wynika
obowiązek świadczenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w
rozumieniu powyższego przepisu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny w ujęciu zaprezentowanym
we wniosku nie stanowił jednoznacznego stwierdzenia, że usługi opiekuńcze
świadczone przez zleceniobiorców na terenie Niemiec będą wykonywane w ramach
podróży służbowej, co uniemożliwiło wydanie władczego rozstrzygnięcia.
Tym samym Sąd Okręgowy podzielił pogląd organu rentowego, że
stanowisko Spółki w niniejszej sprawie opierało się na swoistej nadinterpretacji i
uznaniu, że postępowanie w zakresie wydania interpretacji powinno korzystać z
wykładni rozszerzającej. Tymczasem rolą organu administracji publicznej jest
ocena stanowiska strony, a nie przedstawiania poglądów i interpretacji mających
zastosowanie w sprawie przepisów prawa w odniesieniu do różnych sytuacji
faktycznych. Organ wydający decyzje nie ingeruje w zaistniały stan faktyczny
opisany we wniosku, a jedynie ogranicza się do wykładni treści właściwych
przepisów i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do określonej indywidualnie
sprawy.
Sąd Apelacyjny, w wyniku apelacji wnioskodawcy, wyrokiem z dnia 17
października 2013 r. zmienił zaskarżony wyrok w oraz poprzedzającą go decyzję i
nakazał organowi rentowemu wydanie interpretacji w trybie art. 10 ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej, dotyczącej stanu faktycznego
przedstawionego przez odwołującego we wniosku z dnia 11 marca 2011 r.
Sąd drugiej instancji uznał, że Sąd pierwszej instancji nie ma racji, twierdząc,
iż to wnioskodawca powinien dokładnie wskazać, czy wyjazdy zleceniobiorców do
pracy do Niemiec w ramach umowy zlecenia z prawnego punktu widzenia stanowią
5
podróż służbową bądź oddelegowanie. W jego ocenie, przedstawiony przez
wnioskującą Spółkę stan faktyczny był jednoznaczny i organ rentowy powinien
dokonać - mając na uwadze wszystkie niezbędne przepisy, z których wynika
obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe - jego oceny
prawnej i rozstrzygnąć, czy wyjazdy zleceniobiorców do Niemiec mogą być uznane
za podróż służbową, czy też powinny być uznane za oddelegowanie i czy wówczas
znajdzie zastosowanie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18
grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe - § 2 ust 1 pkt 15 bądź § 2 ust 1 pkt
16 tego rozporządzenia.
Sąd drugiej instancji wskazał także, że nie można interpretować przepisów
prawa wyłącznie w wąskim zakresie i obracać się w zakresie ustawodawstwa
dotyczącego tylko ściśle określonej dziedziny prawa. Istnienie i zakres
obowiązywania określonych świadczeń o charakterze publicznoprawnym wynika
bowiem nie tylko ze ściśle rozumianych przepisów dotyczących prawa
ubezpieczeniowego, ale z całokształtu norm prawa pozwalających na prawidłową
interpretację stanu faktycznego. Na treść przepisów i na obowiązek ich stosowania
mają więc wpływ różne regulacje, nie tylko te wynikające wprost z przepisów
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.) i rozporządzeń wydanych na jej
podstawie, bowiem chociaż przepisy dotyczące naliczania składek na
ubezpieczenia emerytalne i rentowe, stanowią autonomiczną dziedzinę prawa, to
jednak nie są one całkowicie odrębne, niezależne i niepowiązane z innymi
dziedzinami systemu prawnego.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. zaskarżył ten wyrok skargą
kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 10 ust 2 ustawy z
dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 83d
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez błędną wykładnię na skutek
uznania przez Sąd Apelacyjny, że pozwany ma obowiązek dokonać rozstrzygnięcia
w drodze pisemnej interpretacji, czy zatrudnieni zleceniobiorcy przebywają w
podróży służbowej czy też są oddelegowani, podczas gdy art. 83d do ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych nie daje prawnej możliwości wydania przez
6
organ pisemnej interpretacji w tym zakresie i przedmiocie, a także naruszenie
prawa procesowego, tj. art. 47714
§ 1 k.p.c., przez bezpodstawne przyjęcie, że w
sprawie zachodzą podstawy i powody do zmiany zaskarżonej decyzji.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2, 3 oraz 5 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji
publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej
interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika
obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na
ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1).
Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub
zdarzeń przyszłych (ust. 2). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest
obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne
stanowisko w sprawie (ust. 3). Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji,
od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego
stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie
wniesienia środka zaskarżenia (ust. 5). Stosownie zaś do art. 10a ustawy,
interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni
od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę
organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku (ust. 1). Interpretacja nie jest
wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże nie może być on obciążony jakimikolwiek
daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w
zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2). Jest ona
(interpretacja) natomiast wiążąca dla organów administracji publicznej lub
państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może
zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania (ust. 3).
Z dniem 1 stycznia 2013 r. dodany został do ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych art. 83d (art. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych
obciążeń administracyjnych w gospodarce; Dz.U. z 2012 poz. 1342), zgodnie z
którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje interpretacje indywidualne, o
7
których mowa w art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej w zakresie obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym,
zasad obliczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne,
Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz
Emerytur Pomostowych oraz podstawy wymiaru tych składek.
Wzajemna relacja tych przepisów polega na doprecyzowaniu przez
ustawodawcę zwrotu użytego w art. 10 ust. 1: „zakres i sposób zastosowania
przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny
publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne”. Mianowicie
chodzi o interpretację tych wszystkich przepisów, z których wynika obowiązek
opłacania przez płatnika składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie
zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i
Fundusz Emerytur Pomostowych oraz ich wysokość.
W prawie ubezpieczeń powstanie tytułu ubezpieczenia społecznego, a także
określenie wysokości składek na to ubezpieczenie regulowane jest przepisami
ustawy o systemie ubezpieczeń. Mają one charakter norm odwołujących się do
pojęć prawnych usytuowanych w innych gałęziach prawa, o ile nie zwierają ich
samodzielnej definicji (np. art. 8 ust. 2a – kreujący definicję pracownika na użytek
prawa ubezpieczeń społecznych). Jest to zresztą zasada powszechnie
obowiązująca w każdej gałęzi prawa, gdyż normy prawne tworzą system, w którym
występują określone więzi, między innymi polegające na tym, że treść norm
prawnych z różnych gałęzi prawa wzajemnie się uzupełnia i rozwija. Wykładnia i
stosowanie prawa ubezpieczeń społecznych musi zatem odbywać się w kontekście
norm np. należących do gałęzi prawa cywilnego, w tym prawa pracy. W praktyce
oznacza to, że rozstrzyganie o istnieniu stosunku ubezpieczenia społecznego i
wysokości należnych z tego tytułu składek nie jest możliwe bez sięgania do pojęć i
definicji ustawowych funkcjonujących w systemie prawa. Dalej jednakże jest to
rozstrzyganie o obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym, zasadach
obliczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne,
Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz
Emerytur Pomostowych oraz o podstawie wymiaru tych składek. W takim
8
przypadku przepisy z innych gałęzi prawa, jeśli uzupełniają i rozwijają przepisy
prawa ubezpieczeń, stają się częścią norm prawa ubezpieczeń społecznych.
W rezultacie więc co do zasady interpretacja przepisów prawa ubezpieczeń
społecznych (także dokonana na podstawie wskazanych na wstępie przepisów)
polega na prawnej kwalifikacji określonych zdarzeń wywołujących skutek w prawie
ubezpieczeń społecznych. Jeśli więc organ rentowy ma się wypowiedzieć co do
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, obowiązany jest poddać
ocenie prawnej wszystkie te stosunki i zdarzenia prawne, które prowadzą do
zastosowania określonego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i
jej aktów wykonawczych, przy uwzględnieniu jednakże, czy w określonej sytuacji
faktycznej w ogóle mają zastosowanie przepisy polskiego prawa ubezpieczeń
społecznych.
W przedstawionym przez wnioskodawcę stanie faktycznym organ rentowy
ma ocenić, czy umowę zlecenia (o świadczenie usług – art. 750 k.c.), w ramach
której zleceniobiorca zobowiązuje się w określonym czasie do wykonywania
czynności opiekuńczych na terytorium Niemiec, można zakwalifikować jako podróż
służbową w rozumieniu art. 775
k.p. (z tej racji, że między stronami obowiązuje
wcześniejsza umowa o świadczenie usług na terenie Polski „zawieszona” na czas
świadczenia usług w Niemczech). Tymczasem w tak ujętym problemie podstawową
kwestię stanowi podleganie takiego zleceniobiorcy ustawodawstwu polskiemu w
zakresie ubezpieczeń społecznych, bo tylko wtedy można rozważać zastosowanie
§ 2 ust. 1 pkt 15 bądź § 2 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, właściwego dla
określenia podstawy wymiaru składek. Dla oceny, czy zleceniobiorca może być
uznany za pracownika oddelegowanego w rozumieniu art. 12 ust. 1 rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie ustawodawstwa
mającego zastosowanie do pracowników delegowanych i osób wykonujących pracę
na własny rachunek, tymczasowo pracujących poza państwem właściwym (Dz.Urz.
UE C 106/5 z 24 kwietnia 2010 r.), do którego stosuje się przepisy prawa
krajowego, przedstawiony stan faktyczny jest dalece niewystarczający, a poza tym
wniosek Spółki w ogóle nie odnosi się do tej najistotniejszej kwestii.
9
W konsekwencji, Sąd Apelacyjny, nakazując wydanie decyzji interpretacyjnej,
naruszył art. 10 ust 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z
art. 83d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na to, że
przedstawiony stan faktyczny nie pozwalał na dokonanie oceny prawnej w kwestii
mającej pierwszorzędne znaczenie, a dotyczącej podlegania zleceniobiorcy
ustawodawstwu polskiemu w zakresie ubezpieczeń społecznych, a tylko w takim
przypadku możliwe byłoby rozważanie możliwości zastosowania § 2 ust. 1 pkt 15
bądź § 2 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18
grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, właściwego dla określenia
podstawy wymiaru składek.
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na podstawie art. 39816
k.p.c.
orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto po
myśli art. 98 § 1 k.p.c. w związku z § 11 ust. 2 w związku z § 12 ust. 4 pkt 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie
opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa
kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z
urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).