Pełny tekst orzeczenia

843/II/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 11 września 2013 r.
Sygn. akt Ts 76/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Zubik,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Fortuna Sp. z o.o. w sprawie zgodności:
art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) z art. 77 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

1) podjąć zawieszone postępowanie,
2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 marca 2012 r. (data nadania) Fortuna Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie niezgodności art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) z art. 77 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna sformułowano w związku z następującą sprawą. Skarżąca wniosła powództwo o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Izby Celnej w Olsztynie, które Sąd Okręgowy w Olsztynie – Wydział I Cywilny oddalił wyrokiem z 19 lipca 2011 r. (sygn. akt I C 263/10). Sąd okręgowy stwierdził, że właściwą podstawą dochodzonego przez skarżącą roszczenia był art. 417 k.c., lecz skarżąca nie wykazała przesłanki bezprawności, co uzasadniało oddalenie jej powództwa. Apelację skarżącej od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny w Białymstoku – Wydział I Cywilny (wyrok z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I ACa 631/11). Sąd ten nie podzielił stanowiska sądu okręgowego co do normatywnej podstawy roszczenia odszkodowawczego skarżącej i podkreślił, że skarżąca mogła domagać się odszkodowania wyłącznie na podstawie art. 4171 § 3 k.c. Wobec tego sąd uznał, że skarżąca nie przedstawiła rozstrzygnięcia wydanego w odrębnym postępowaniu, które stwierdzałoby niezgodność z prawem niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny sąd apelacyjny oddalił apelację skarżącej.
Z powodu złożenia przez skarżącą do Sądu Najwyższego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku – Wydziału I Cywilnego z 9 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 maja 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 czerwca 2012 r. odmówił jednak przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania (sygn. akt IV CSK 140/12).
Zdaniem skarżącej kwestionowany przepis narusza przysługujące jej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji) – w zakresie, w którym uzależnia możliwość dochodzenia naprawienia szkody powstałej na skutek niewydania orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, od stwierdzenia w odrębnym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym – jak twierdzi skarżąca – przepis ten zamyka jej drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia wymagania formalne określone w art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i czy zarzuty w niej zawarte nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK).
W myśl art. 4171 § 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Zdaniem skarżącej kwestionowany przepis narusza przysługujące jej prawo z art. 77 ust. 1 Konstytucji, a nadto zamyka jej drogę sądową dochodzenia naruszenia wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte we wniesionej skardze argumenty, mające wykazać sposób naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych, należy uznać za oczywiście bezzasadne. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Trybunał zwraca uwagę na to, że zagwarantowane w art. 77 ust. 1 Konstytucji prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia tego prawa. Ustawodawca musi więc stworzyć procedury, dzięki którym na żądanie poszkodowanego właściwy organ może stwierdzić naruszenie prawa i przyznać odpowiednie odszkodowanie. Postępowanie takie nie musi się toczyć od początku do końca przed sądem, jednakże w razie sporu co do odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, zainteresowany powinien – w myśl art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji – mieć zagwarantowane prawo do rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie przez sąd. Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada zatem w szczególności istnienie procedur umożliwiających ocenę zgodności z prawem działań organów władzy publicznej i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tej kwestii (zob. przywołany również przez skarżącą wyrok TK z 1 kwietnia 2008 r., SK 77/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39). Trybunał zaznacza, że procedura dochodzenia ochrony prawa z art. 77 ust. 1 Konstytucji może być jedno- lub – jak w sprawie skarżącej – dwustopniowa. W tym ostatnim przypadku w celu dochodzenia odszkodowania należy najpierw uzyskać prejudykat stwierdzający niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie władzy publicznej (np. niewydanie decyzji administracyjnej). Realizacja prawa z art. 77 ust. 1 Konstytucji odbywa się wtedy w dwóch odrębnych postępowaniach.
Odnosząc przedstawione uwagi do sprawy skarżącej, Trybunał – za sądem apelacyjnym – stwierdza, że skarżąca nie poczyniła odpowiednich kroków, by uzyskać prejudykat umożliwiający jej naprawienie szkody wyrządzonej bezczynnością organów administracji publicznej. Nie zainicjowała w odpowiednim terminie postępowania administracyjnego przed Ministrem Finansów, a następnie przed właściwym sądem administracyjnym. Jak ustalił sąd apelacyjny, skarżąca wystąpiła z zażaleniem na niezałatwienie jej sprawy w terminie dopiero po niecałych dwóch miesiącach od upływu tego terminu. Zaniechanie skarżącej wpłynęło więc bezpośrednio na możliwość uzyskania przez nią prejudykatu stwierdzającego bezczynność, czy też przewlekłe postępowanie organu. Tym samym nie jest trafne stanowisko skarżącej, zgodnie z którym nie miała ona (choćby czasowo ograniczonej) możliwości uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania w terminie decyzji.
Skarżąca nie wykazała, że przedstawiona przez sąd apelacyjny interpretacja art. 4171 § 3 k.c. jest utrwalona i dominująca, szczególnie w świetle odmiennej wykładni tego przepisu dokonanej przez sąd okręgowy w sprawie leżącej u podstaw złożonej skargi konstytucyjnej. Badanie aktów stosowania prawa nie należy zaś do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotem jego kontroli mogą być więc wyłącznie akty stanowienia prawa. W ocenie Trybunału skarżąca nie uprawdopodobniła należycie, że prezentowane przez sąd apelacyjny rozumienie zaskarżonego przepisu jest powszechne, stałe i powtarzalne w praktyce sądowej (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83, a także wyrok TK z 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). Z kolei stanowisko sądu okręgowego – odnośnie do art. 417 k.c. jako właściwej podstawy normatywnej dla sytuacji nieobjętych wprost art. 4171 k.c. – znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8 marca 2012 r., sygn. akt III CSK 219/11, OSNC-ZD z 2012 r., nr 3, poz. 66).
Ponadto, argumenty przedstawione w skardze zmierzają do podważenia wykładni – dominującej i utrwalonej, jak twierdzi skarżąca – art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1101, ze zm., dalej: p.p.s.a.), który to przepis uniemożliwia, jej zdaniem, uzyskanie wymaganego przez art. 4171 § 3 k.c. prejudykatu. Zakwestionowany art. 149 p.p.s.a. nie był jednak podstawą wydanego w sprawie skarżącej orzeczenia, nie może więc – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – stanowić przedmiotu wniesionej skargi konstytucyjnej.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – orzekł jak w sentencji.