Pełny tekst orzeczenia

47/1/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 22 października 2014 r.
Sygn. akt Ts 260/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Treimfora Project Sp. z o.o. w sprawie zgodności:
art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) z art. 176 ust.1 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE


W skardze konstytucyjnej z 18 września 2013 r. Treimfora Project Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wniosła o zbadanie zgodności art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 176 ust.1 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. 17 grudnia 2010 r. skarżąca złożyła do Urzędu Miasta Krakowa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ administracyjny pismem z 22 grudnia 2010 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych tego wniosku m.in. przez doręczenie ostatecznych pozwoleń konserwatorskich. W piśmie z 18 stycznia 2011 r. skarżąca przedstawiła argumentację mającą wykazać brak takiego obowiązku. 28 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 17 grudnia 2010 r., w związku z nieusunięciem w terminie braków formalnych. Następnie, skarżąca 17 lutego 2011 r. złożyła pismo zatytułowane odwołanie : od „decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z 28.01.2011 r.”. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 16 marca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od wskazanego zawiadomienia. Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 883/11) oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną od tego orzeczenia, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 21 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2266/11).
W przekonaniu skarżącej zakwestionowany art. 64 § 2 k.p.a. narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji) w związku z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, gwarantującym prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Skarżąca stwierdziła, że zakwestionowany przepis pozbawia ją prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła naruszeń tych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga konstytucyjna inicjuje procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego.
Zgodnie z zaskarżonym art. 64 § 2 k.p.a.: „Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”.
Zdaniem skarżącej przepis ten „w zakresie, w jakim pozwala organowi administracji publicznej (…) [pozostawić podanie] bez rozpoznania, pozbawia stronę (żądającą wszczęcia postępowania) konstytucyjnego prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji publicznej”. Skarżąca stwierdziła, że zakwestionowane uregulowanie może powodować uszczerbek dla strony, ponieważ „[rodzi] konieczność wniesienia po raz kolejny wniosku [co] oznacza wszczęcie postępowania z datą późniejszą [i] może mieć wpływ na prawa strony [a ponadto] (…) brak kontroli instancyjnej może prowadzić do nadużycia tej instytucji (nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania)”.
W pierwszej kolejności Trybunał zwraca uwagę na to, że uregulowane w k.p.a. postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem sądowym, a więc nie mają do niego zastosowania gwarancje wynikające z art. 176 ust. 1 ani art. 45 ust. 1 Konstytucji. Powyższe wzorce są zatem nieadekwatne do kontroli zgodności z Konstytucją zakwestionowanego przepisu k.p.a. Co istotne, skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2011 r., w którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Następnie złożyła skargę kasacyjną (czyli zwykły środek zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Spółka zrealizowała zatem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi swoje prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), skorzystała z gwarancji dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji).
Trybunał stwierdza, że zarzuty skargi konstytucyjnej dotyczące naruszenia art. 78 Konstytucji są oczywiście bezzasadne, co na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) stanowi podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Po przeanalizowaniu skargi Trybunał zauważa, że skarżąca kwestionuje w istocie nie treść art. 64 § 2 k.p.a., ale to, czego w zaskarżonym przepisie nie ma, a co w jej przekonaniu powinien on zawierać. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Skoro art. 64 § 2 k.p.a. nie wskazuje, w jakiej formie ma nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania (nie przewiduje wydania ani decyzji, ani postanowienia), to przyjmuje się, że organ administracji publicznej ma w takiej sytuacji obowiązek urzędowej rejestracji wniesienia tego podania (żądania) i dokonania stosownej adnotacji w aktach sprawy. Są to czynności materialnotechniczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 295/06, LexisNexis nr 1415142).
Trybunał stwierdza, że przedmiotem skargi jest w istocie brak regulacji, która umożliwiałaby zakwestionowanie pozostawienia przez organ administracji podania bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej niekonstytucyjny jest zatem brak aktu normatywnego określonej treści. Tymczasem luka prawna (zaniechanie prawodawcze) pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który jako tzw. ustawodawca negatywny jest powołany do orzekania o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących aktów normatywnych. Trybunał nie może, w ramach przyznanych mu kompetencji, dopisywać odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych (zob. wyrok TK z 22 marca 2005 r., K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 27).
Ponadto Trybunał wskazuje, że pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z 9 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 200/99, LexisNexis nr 2343824; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702). Najnowsza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 1, poz. 2), potwierdziła ten pogląd.
Po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania skarżąca nie wniosła do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa, ale złożyła pismo zatytułowane „odwołanie” i skierowała je do Wojewody Małopolskiego. Następnie skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody Małopolskiego, w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna jest próbę skorygowania zaniedbań skarżącej, polegających na zaniechaniu wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa.
Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna służy ochronie podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Możliwe jest to jednak dopiero po wykazaniu przez nich choćby minimalnej staranności przy zabezpieczeniu tychże interesów. Poziom tej staranności został wyznaczony przez warunki dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Trybunał podkreślał już, że „skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie” (zob. postanowienia TK z 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, będąca w istocie zarzutem wobec prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania (zob. postanowienie z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83).
Na marginesie Trybunał zauważa, że skarżąca nie powołała jako wzorca kontroli art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości). Jedynie w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazała na nierówne – jej zdaniem – traktowanie podmiotów w postępowaniu cywilnym i administracyjnym. Jak już wyżej stwierdził Trybunał, postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem sądowym. Nawet gdyby skarżąca oprócz zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji postawiła jeszcze zarzut niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji, byłby to zarzut oczywiście bezzasadny, ponieważ strony w postępowaniu cywilnym i administracyjnym nie są podmiotami podobnymi.

Z przedstawionych wyżej powodów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.