Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 384/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 czerwca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Iwona Koper (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Anna Owczarek
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa D. M.
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście N.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 25 czerwca 2015 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 maja 2014 r.,
1. oddala skargę kasacyjną;
2. zasądza od powódki na rzecz Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powódka D. M. domagała się od pozwanego Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Starostę N. kwoty 252.204,59 zł z odsetkami jako
odszkodowania w związku z wydaniem nieważnej decyzji administracyjnej przez
Starostę, obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia
na budowę budynku. Decyzja nadzorcza stwierdzała nieważność tej decyzji,
tymczasem powódka ponosiła określone koszty prac inwestycyjnych związanych z
rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo. Zasadnicze elementy stanu faktycznego
są następujące.
Decyzją z dnia 14 września 2007 r. Starosta Powiatowy w N. zatwierdził
przedłożony przez powódkę projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę
budynku mieszkalnego jednorodzinnego; decyzja ta uprawomocniła się w dniu 4
października 2007 r. Rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło w kwietniu 2008 r. i
kontynuowano je do maja 2008 r., a następnie zostały one wstrzymane ze względu
na postanowienie Wojewody […] z dnia 23 maja 2008 r. W dniu 13 września 2008 r.
Wojewoda […] stwierdził nieważność decyzji z dnia 14 września 2007 r. z racji
rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu. W wyniku odwołania powódki
decyzję tę utrzymano w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego
(GINB) z dnia 1 kwietnia 2009 r., a skargę powódki oddalił ostatecznie Wojewódzki
Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wartość
kosztorysową rozpoczętych robót określono na kwotę 252.205,79 zł. Starosta N.
został wezwany przez powódkę do zapłaty odszkodowania obejmującego także
utracony zysk.
Sąd Okręgowy skoncentrował się jedynie na badaniu legitymacji biernej
Skarbu Państwa. Wyjaśnił, że podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej
w związku z wydaniem decyzji administracyjnej mógł być art. 4171
§ 2 k.c.
W dłuższym wywodzie prawnym Sąd ten stwierdził, że Skarb Państwa nie był
legitymowany w sporze, ponieważ nieważna decyzja, stanowiąca źródło roszczenia
3
odszkodowawczego powódki, nie została jednak podjęta w ramach realizacji przez
Starostę zadań z zakresu administracji rządowej.
Apelacja powódki została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia
faktyczne i oceny prawne Sądu Okręgowego. Stanowisko o braku legitymacji
biernej Skarbu Państwa uzupełnił własnymi wywodami prawnymi. Rozszerzył
argumentację prawną Sądu Okręgowego zmierzającą do wskazania, że decyzja
Starosty z dnia 14 września 2007 r. wydana została w ramach wykonywania zadań
należących jednak do samorządu powiatowego, a Starosta przy wydaniu tej decyzji
działał jako organ samorządu powiatowego. Nie przy tym znaczenia to, że w art. 8
ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r.,
poz. 595 ze zm., dalej „ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r.”) nie wymieniono starosty
jako organu powiatu, bowiem art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo
budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej – „ustawa z dnia 7 lipca
1994 r.”) nie odnosi się do kwestii organizacyjnych samorządu powiatowego,
lecz do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Starosta jest
zawsze organem administracji publicznej w zakresie spraw należących do zadań
powiatu, a zarząd będzie nim tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują
wydanie decyzji przez zarząd. Jeżeli ustawa wskazuje na kompetencję starosty,
bez zaznaczenia, że chodzi o zadania z zakresu administracji rządowej, starosta
działa jako organ administracji publicznej w zakresie spraw należących do powiatu.
Starosta nie jest organem administracji rządowej poza wykonywaniem zadań
wskazanych w przepisach ustawy jako należących do jego kompetencji w zakresie
administracji rządowej. Przeciwny pogląd byłby sprzeczny z konstytucyjną zasadą
samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że starosta
wykonujący zadanie z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, spełnia
zadania własne powiatu. Sąd Apelacyjny nie podzielił jednocześnie odmiennej linii
orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii. Do zadań własnych powiatu
należą funkcje administracyjno – prawne wykonywane przez organy administracji
architektoniczno – budowlanej, nie należą natomiast funkcje inspekcyjno –
kontrolne nadzoru budowlanego, gdyż powiatowe inspektoraty nadzoru
budowlanego są samodzielnymi organami administracji rządowej.
4
W skardze kasacyjnej powoda podnoszono zarzut naruszenia prawa
procesowego tj. art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i zarzuty naruszenia
prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. – prawo budowlane. Według skarżącego, pozwany Skarb Państwa ma
legitymację czynną w obecnym sporze. Skarżąca wnosiła o uchylenie
zaskarżonego wyroku i wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu
Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Nie można podzielić zarzutu skargi, że doszło do naruszenia art. 328
§ 2 k.p.c., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia jednak zasadnicze
wymagania formalne przewidziane w tym przepisie, a samo rozstrzygnięcie tego
Sądu może być poddane kontroli kasacyjnej. Sąd Apelacyjny nie musiał „wyjaśniać
sprzeczności pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem a przedstawioną przez
powódkę linią orzecznictwa NSA”, ponieważ mógł zająć własne stanowisko w tej
materii, powołując się m.in. na odpowiednią interpretację art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy
o samorządzie powiatowym i przepisów prawa budowlanego z 1994 r. Oddalenie
powództwa, a następnie - apelacji strony pozwanej spowodowane zostało brakiem
legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa.
2. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie
tego, czy wydając decyzję z dnia 14 września 2007 r., Starosta Powiatu w N. działał
w ramach wykonywania publicznej administracji rządowej, czy też w ramach
administracji samorządu terytorialnego (powiatowego). Wojewoda […] uznał tę
decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym podstawę
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną pierwotną decyzją tworzy art. 4171
§ 2
k.p.c. Powstała jedynie kwestia podmiotu legitymowanego biernie: Skarb Państwa
czy Powiat N.
W skardze kasacyjnej strony powodowej podniesiono nieprzekonywające
argumenty prawne mające wskazywać na istnienie legitymacji biernej Skarbu
Państwa. Powtórzono tu w znacznej części argumentację prawną zawartą
wcześniej w apelacji (k. 154 i n. akt sprawy). Tymczasem za trafne należy uznać
5
stanowisko Sądów meriti, zgodnie z którym decyzja z dnia 14 września 2007 r.
podjęta została w ramach wykonywania publicznej administracji samorządu
terytorialnego (powiatu).
Sądy powszechne i Sąd Najwyższy mogą dokonywać w toku postępowania
rozpoznawczego wykładni przepisów prawa administracyjnego (materialnego,
procesowego i ustrojowego) w sposób samodzielny. Specjalizacja merytoryczna
sądów administracyjnych nie przesądza, oczywiście, o jakimś prawnym priorytecie
wykładni takich przepisów dokonywanej przez te sądy. Podstawowe znaczenie ma
bowiem zawsze waga przyjętej argumentacji prawnej.
Sądy meriti trafnie skoncentrowały się na wykładni art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r., zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami
zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. administracji
architektoniczno - budowlanej. Zadania w tym zakresie przypisane zostały przez
ustawę powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego. Katalog zadań powiatu
może być także odpowiednio poszerzony na podstawie odpowiednich przepisów
ustaw (art. 4 ust. 3 pkt 4 ustawy). Decyzja starosty wydana w związku
z wykonywaniem takich zadań stanowi przejaw wykonywania własnych zadań
powiatu ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, także w sferze prawa
odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia
2013 r., III CSK 85/12 (nie publ.) dokonano – wbrew stanowisku skarżącego –
trafnej analizy statusu prawnego starosty występującego w sferze zadań
dotyczących „administracji architektoniczno - budowlanej”. Wskazano tam m.in.
na wyraźne rozdzielenie struktury administracji architektoniczno – budowlanej
i administracji nadzoru budowlanego. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że stosownie do art.
80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane, zadania terenowych organów
administracji architektoniczno - budowlanej wykonują odpowiednio starosta
(jako organ pierwszej instancji) i wojewoda (jako organ drugiej instancji), a przepis
ten odpowiednio zharmonizowano z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r., określającym podstawy katalog zadań powiatu.
Z przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego wynika także i to, że samo
ukształtowanie administracyjnego postępowania odwoławczego w sferze spraw
6
z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej (wojewoda jako organ
odwoławczy od decyzji administracyjnej starosty występujący w roli organu powiatu)
nie ma decydującego znaczenia dla przesądzenia prawnego statusu starosty
wydającego wadliwą decyzję z dnia 14 września 2007 r. w przedmiocie
zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę budynku.
Należy bowiem przyjąć, że art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo
budowlane stanowi przepis szczególny, do którego odesłano w ogólnym art. 17 pkt
1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.
są - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe
kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r. „wymienia jedynie zadania” powiatu, natomiast „nie
precyzuje kompetencji do działania organom powiatu”, toteż dopiero
w ustawodawstwie szczególnym należy poszukiwać odpowiednich przepisów
kompetencyjnych (np. w prawie budowlanym), na podstawie których można
w sposób definitywny określić status prawny starosty wydającego decyzję
administracyjną m.in. w sferze administracji architektoniczno - budowlanej (s. 10-11
skargi). W odpowiedzi na skargę kasacyjną strony powodowej przekonywająco
zakwestionowano to stanowisko i wyjaśniono, że wskazany w art. 11 ust. 1 pkt 11
ustawy podstawowy katalog zadań powiatu może być rozszerzony w przepisach
ustaw szczegółowych (art. 4 ust. 3 ustawy) i zespół tych przepisów może tworzyć
jednak właściwą podstawę do określenia także kompetencji starosty jako organu
jednostki samorządu terytorialnego.
Z przedstawionych względów należało uznać za bezpodstawne zarzuty
naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. i art. 80 ust. pkt 1,
art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W tej sytuacji Sąd Najwyższy oddalił
skargę kasacyjną strony powodowej (art. 39814
k.p.c.) i orzekł o kosztach
postępowania kasacyjnego (art. 98 k.p.c., art. 108 § 1 k.p.c.).
7