Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 22/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 czerwca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z wniosku J. R.
przeciwko Ministerstwu […] w W.
o przywrócenie do pracy, wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 24 czerwca 2015 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego w W.
z dnia 22 maja 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 22 maja 2013 r. zmienił wyrok Sądu
Rejonowego z 29 czerwca 2012 r. i oddalił powództwo J. R. o przywrócenie do
pracy. Powód był zatrudniony u pozwanego na stanowisku głównego specjalisty od
26 czerwca 2009 r. Pozwany rozwiązał z nim umowę o pracę 18 lipca 2011 r. na
podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997
2
r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące
funkcje publiczne (dalej jako ustawa albo ustawa z 21 sierpnia 1997 r.). Jako
przyczynę wskazano ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków
pracowniczych polegające na złamaniu zakazu z art. 4 pkt 1 i 5 tej ustawy,
wynikającego z łączenia zatrudnienia na stanowisku głównego specjalisty w
Ministerstwie […] z pełnieniem funkcji prezesa zarządu I. sp. z o.o. oraz
posiadaniem w tej spółce 100 % udziałów. Sąd Rejonowy uwzględnił powództwo i
przywrócił powoda do pracy. Stwierdził, że stanowisko zajmowane przez powoda
nie podlegało ograniczeniom wynikającym z ustawy z 21 sierpnia 1997 r.
Sąd Okręgowy rozstrzygnął, że pracodawca prawidłowo rozwiązał umowę w
szczególnym trybie ze względu na naruszenie art. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1
lit. a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Powód zajmował stanowisko kierownicze
głównego specjalisty. Oceny czy jego stanowisko było stanowiskiem równorzędnym
dokonano na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia
2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji
zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do
ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych
świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (dalej jako
rozporządzenie z 9 grudnia 2009 r.). Stanowisko głównego specjalisty jest
równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem naczelnika wydziału
(załącznik nr 1 do tego rozporządzenia). Zarówno w przypadku stanowiska
koordynującego, czyli naczelnika wydziału, jak i stanowiska samodzielnego, czyli
głównego specjalisty, w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego
stosowany jest ten sam zakres mnożników wynoszący wspólnie dla tych stanowisk
1,0-6,0. Stanowisko powoda było zatem równorzędne pod względem płacowym ze
stanowiskiem naczelnika wydziału, dlatego podlegał ograniczeniom wynikającym z
ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Powód był członkiem zarządu spółki prawa
handlowego i jej jedynym udziałowcem. Naruszył zatem zakaz sformułowany w art.
4 tej ustawy (o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby
pełniące funkcje publiczne). Stanowiło to ciężkie naruszenie podstawowych
obowiązków uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia na
podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.
3
W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy z 21
sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące
funkcje publiczne w związku z art. 2 pkt 1a tej ustawy, przez błędną jego wykładnię
polegającą na stwierdzeniu, że stanowisko głównego specjalisty w Ministerstwie
[…] jest stanowiskiem równorzędnym pod względem płacowym ze stanowiskami
wymienionymi w art. 2 pkt 1a ustawy, gdyż posiada ten sam mnożnik płacowy od
1,0-6,0, co z kolei wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z 9 grudnia 2009 r. (…), więc tym samym stanowisko głównego
specjalisty podlega ograniczeniom wynikającym z ww. ustawy, podczas gdy ustawa
ma charakter regulacji szczególnej, w związku z czym wyliczenie objętych nią osób,
wyklucza dokonywanie interpretacji rozszerzającej, zaś prawidłowa wykładnia jest
taka, że chodzi o stanowiska usytuowane w tabeli płacowej na tym samym
poziomie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i dlatego została oddalona.
Powód po objęciu stanowiska głównego specjalisty został poinformowany, że
jego stanowisko jest równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskami
wymienionymi w art. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., w związku z czym nie
wyrażono zgody na prowadzenie przezeń własnej działalności gospodarczej (pismo
Dyrektora Generalnego z 7 sierpnia 2009 r. w aktach osobowych powoda, k. 151).
Kwestia ta stała się aktualna w obecnej sprawie wobec założenia i prowadzenia
przez powoda własnej spółki prawa handlowego (spółki z o.o.).
Pozwany zasadnie kwalifikuje stanowisko głównego specjalisty jako
stanowisko równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskami kierowniczymi
pracowników urzędów państwowych (art. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1 lit. a
ustawy z 21 sierpnia 1997 r.).
Wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku nie jest błędna. Skarżący
natomiast twierdzi, że ograniczenia wprowadzone dla pracowników w ustawie z 21
sierpnia 1997 r. wykluczają interpretację rozszerzającą art. 2 pkt 2 i na tym buduje
dalsze zarzuty. Prawidłową ma być wykładnia, która krąg pracowników z art. 2 pkt 2
4
sytuuje w tabeli płacowej na tym samym poziomie. Nie inny punkt odniesienia, czyli
regulację rozporządzenia z 9 grudnia 2009 r., lecz z innymi wnioskami, przyjął Sąd
w zaskarżonym wyroku. Analizę tej różnicy należy poprzedzić ogólniejszą uwagą,
że nie ma podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 2 pkt 2 ustawy
z 21 sierpnia 1997 r. Skarżący nie stawia takich zarzutów. Podstaw
niekonstytucyjności nie dostrzega się z urzędu, zwłaszcza wobec negatywnej
oceny przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o
zbadanie zgodności tego przepisu z przepisami ustawy zasadniczej (postanowienie
Trybunału z 12 maja 2015 r., K 7/14). Problemu by nie było, gdyby wykaz stanowisk
z art. 2 pkt 2 określono metodycznie tak jak w art. 2 pkt 1. Chodzi wszak o
określone osoby pełniące funkcje publiczne, dlatego ciężar właściwy regulacji
mogłaby wyrażać określona egzemplifikacja tych stanowisk. Wówczas rozwiązanie
byłoby kazuistyczne, co nie zawsze jest konieczne. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r.
obejmuje pracowników różnych urzędów i instytucji, które mają własne regulacje
płacowe. Tłumaczy to ogólną (uniwersalną) formułę wyrażenia z art. 2 pkt 2
„stanowiska równorzędne pod względem płacowym”. W tym przypadku dla
członków korpusu służby cywilnej właściwe są przepisy rozporządzenia 9 grudnia
2009 r., choć nie zostało ono wydane na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. a
na podstawie ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Należy też
zauważyć, że sankcje odpowiedzialności dyscyplinarnej albo rozwiązania
zatrudnienia bez wypowiedzenia przewidziane w ustawie z 21 sierpnia 1997 r.
prócz bezprawności nie mogą pomijać stopnia winy pracownika, czyli nie każde
naruszenie ustawy musi prowadzić do szczególnego trybu zakończenia
zatrudnienia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. (art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z
21 sierpnia 1997 r.). Skarżący nie stawia zarzutu naruszenia tego przepisu, w tym
co do braku winy, poprzestając na kwestii bezprawności (naruszenia obowiązku).
Niemniej zauważono już na wstępie, iż powód został poinformowany, że jego
stanowisko jest równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskami
kierowniczymi.
Wyrażenie „stanowisko równorzędne pod względem płacowym” nie stanowi
novum w systemie prawa (por. przepisy art. 61 ust. 1, art. 193 ust. 4 ustawy o
służbie cywilnej, art. 31 ust. 1 ustawy z 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i
5
senatora, także art. 10 ust. 1b ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów
państwowych). Jest wystarczająco klarowne w zakresie treści (semantycznym) i
poddaje się wykładni. Stanowisko równorzędne pod względem płacowym to
stanowisko zapewniające wynagrodzenie na takim samym poziome płacowym, co
nie oznacza, że relacja ta spełnia się tylko wtedy, gdy wynagrodzenia nie będą się
różnić kwotowo (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 22 października 2009 r.,
I PK 98/09, LEX nr 558568). Wszak nawet w wariancie akceptowanym przez
skarżącego, pracownicy urzędów państwowych zajmujący stanowiska kierownicze,
czyli ujęte w art. 2 pkt 1 ustawy, nie muszą mieć takiej samej płacy skoro
przewidziane są dla nich określone przedziały mnożników kwoty bazowej służące
dla ustalania wysokości wynagrodzeń zasadniczych (np. wyższe stanowiska w
służbie cywilnej mają mnożnik 2,2-8,0 a stanowiska średniego szczebla
zarządzania w służbie cywilnej mają mnożnik 1,5-7,0). Charakterystyczne jest to,
że jeden i zarazem wspólny (taki sam) jest zakres mnożnika dla stanowisk
koordynujących w służbie cywilnej i dla stanowisk samodzielnych w służbie
cywilnej, przewidziany w kolejnych tabelach I, II i III załącznika nr 2 do
rozporządzenia z 9 grudnia 2009 r. W tej sprawie chodzi tylko o pierwszą tabelę (I),
czyli dotyczącą członków korpusu służby cywilnej w urzędach ministrów.
Stanowiska samodzielne w służbie cywilnej mają taki sam zakres mnożnika jak
stanowiska koordynujące w służbie cywilnej (1,0-6,0). Równorzędność stanowisk
płacowych wynika z takiego samego a ściślej ze wspólnego zakresu mnożnika
kwoty bazowej. W rozważanym aspekcie równorzędności, stanowi on łącznik
stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej, czyli z art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. ze
stanowiskami wymienionym w pkt 1 tego przepisu, a konkretnie ze stanowiskami
koordynującymi w służbie cywilnej. Do tych ostatnich należy stanowisko naczelnika
wydziału wskazane bezpośrednio (in extenso) w art. 2 pkt 1 lit a ustawy z 21
sierpnia 1997 r. i w tabeli grup stanowisk w urzędach ministrów (załącznik nr 1 do
rozporządzenia z 9 grudnia 2009 r.). Wobec takiego uregulowania, czyli wspólnego
zakresu mnożnika kwoty bazowej dla stanowisk samodzielnych i koordynujących w
służbie cywilnej, teza skargi, iż należało rozgraniczyć stanowiska samodzielne w
służbie cywilnej od stanowisk koordynujących w służbie cywilnej i w efekcie
6
stwierdzić, że stanowiska samodzielne nie są równorzędne pod względem
płacowym ze stanowiskami z art. 2 pkt 1 ustawy nie jest uzasadniona.
W tej sprawie chodzi o stanowisko głównego specjalisty, dlatego powyższa
wykładnia nie może być zakwestionowana argumentem, że mnożnik kwoty bazowej
1,0 może przypadać też zatrudnionym na stanowiskach niższych niż stanowiska
samodzielne w służbie cywilnej. Rzecz w tym, że z takiej sytuacji (określonej
wysokości mnożnika kwoty bazowej) nie wynika, iż również te pozostałe (niższe)
stanowiska objęte są reżimem ustawy z 1997 r. Nie ma tu tak szerokiej regulacji jak
w art. 2 pkt 2a ustawy z 1997 r. Odpowiedź na postawioną przez skarżącego
kwestię (dalej idącą) nie jest przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Wywołany
kierunek argumentacji nie byłby uzasadniony, gdyż mnożniki kwoty bazowej
przewidziane dla tych niższych stanowisk nie sięgały górnej granicy mnożnika
przewidzianego dla stanowisk samodzielnych i koordynujących w służbie cywilnej.
Z drugiej strony w dolnych granicach są niższe od dolnego progu mnożnika dla
stanowisk samodzielnych i koordynujących. Innymi słowy w zaskarżonym wyroku
nie powiedziano „że niemal wszyscy pracownicy urzędu państwowego” objęci są
ustawą z 1997 r. Nie jest to argument racjonalny, który dyskwalifikowałaby
wykładnię przyjętą przez Sąd w zaskarżonym wyroku, bowiem ta - jak wskazano -
zasadnie odwołuje się do prawa płacowego dla ustalenia równorzędności
stanowisk. W sprawie nie dokonano więc rozszerzającej (nieuprawnionej) wykładni
art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r.
Nie ma również znaczenia argument, że pominięto (nie zbadano) czy
skarżący otrzymywał dodatek do wynagrodzenia zasadniczego. Brak dodatku do
wynagrodzenia nie wyłącza głównego specjalisty z kręgu pracowników objętych
ograniczeniami określonymi w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. W zakresie przedmiotu
regulacji tej ustawy znaczenie ma określone stanowisko w urzędzie (ministerstwie),
które jest równorzędne pod względem płacowym. O wynagrodzeniu zasadniczym
decyduje mnożnik i kwota bazowa. Dodatki mogą przysługiwać wedle prawa
płacowego, co nie prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli dodatek do wynagrodzenia
zasadniczego nie przysługuje, to zatraca się pierwotna hierarchia stanowisk, do
której w zamierzeniu prawodawcy odnoszą się ograniczenia ustawy z 21 sierpnia
1997 r. Decyduje więc zakotwiczenie w hierarchii stanowisk a nie kwota dodatku do
7
indywidualnego wynagrodzenia, w konsekwencji stanowisko które pracownik
zajmuje. Ta ostania przesłanka potwierdziła się w tej sprawie, gdyż stanowisko
głównego specjalisty ujęte w przepisach płacowych jest równorzędne pod
względem płacowym ze stanowiskami wymienionymi w art. 2 pkt 1. O
równorzędności stanowisk pod względem płacowym decydowały mnożniki kwoty
bazowej do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. Te wartości były
wystarczające. To, że powód nie otrzymywał dodatku do wynagrodzenia nie
podważa wykładni, na której oparto zaskarżony wyrok.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji (art. 39814
k.p.c.).