Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CNP 19/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 27 sierpnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Anna Owczarek
SSN Maria Szulc
w sprawie ze skargi Gminy Ł.
o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K.
z dnia 2 kwietnia 2014 r.
wydanego w sprawie z powództwa T. M.
przeciwko Gminie Ł.
o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 27 sierpnia 2015 r.,
1) stwierdza, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem;
2) zasądza od powódki na rzecz pozwanej kwotę 206
(dwieście sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed
Sądem Najwyższym.
2
UZASADNIENIE
Powódka T. M. wniosła o nakazanie pozwanej Gminie Ł. złożenia
oświadczenia woli o zawarciu umowy najmu lokalu użytkowego znajdującego się w
budynku nr […] w Ł. stanowiącym własność pozwanej, na okres 10 lat od dnia 1
stycznia 2013 r., z czynszem 4,92 zł za m2
, w wykonaniu uchwały Nr […] Rady
Gminy Ł. w sprawie wieloletniej umowy najmu lokalu komunalnego w Ł.
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., Sąd Rejonowy w N. oddalił powództwo
i zasądził od powódki na rzecz pozwanej zwrot kosztów procesu. Ustalił, że
powódka jest dentystką i prowadzi działalność leczniczą w Ł., w lokalu
o powierzchni 23,14 m2
wynajmowanym od Gminy Ł. na podstawie umów
terminowych. Lokal ten znajduje się na parterze budynku ośrodka zdrowia
posadowionego na nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr […], będącej własnością
pozwanej. W dniu 24 sierpnia 2012 r. Rada Gminy Ł. w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.
a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podjęła uchwałę nr […]
o wyrażeniu zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat - od dnia
1 stycznia 2013 r. - umowy najmu wymienionego wcześniej lokalu z powódką, z
przeznaczeniem na gabinet dentystyczny, powierzając wykonanie uchwały Wójtowi
Gminy. Wójt Gminy Ł. ogłosił przetarg pisemny ograniczony na wynajem lokalu
użytkowego o powierzchni 168,2 m2
znajdującego się na dz. ewid. nr […], na okres
10 lat, od dnia 1 stycznia 2013 r. dla prowadzenia usług z zakresu podstawowej
opieki zdrowotnej i dentystycznej. Umowa najmu przedmiotowego lokalu z powódką
nie została zawarta.
W ocenie Sądu Rejonowego, uchwała Rady Gminy jako zdarzenie ze sfery
administracyjnoprawnej nie wywołuje skutków materialnoprawnych w sferze prawa
cywilnego. Zatem uchwała z dnia 24 sierpnia 2012 r. nie doprowadziła do
powstania po stronie powódki roszczenia, wobec czego powództwo oparte na
podstawie art. 64 k.c. było niezasadne. Uchwała jest aktem prawa wewnętrznego,
który nie zobowiązuje wójta do zawarcia umowy, a jedynie upoważnia go do
zawarcia umowy, upoważnienie zaś nie może stanowić źródła prawa prywatnego.
Poza tym w uchwale z dnia 24 sierpnia 2012 r. nie określono wysokości czynszu
3
najmu, a zatem brak jest przedmiotowo istotnego elementu umowy najmu (art. 659
§ 1 k.c.), co również uniemożliwiało uwzględnienie żądania.
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., Sąd Okręgowy w K. na skutek apelacji
pozwanej zmienił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że
nakazał pozwanej Gminie Ł., aby złożyła oświadczenie woli o zawarciu z powódką
umowę najmu lokalu użytkowego o powierzchni 23.14 m2
, mieszczącego się na
parterze budynku własności Gminy Ł., pełniącego funkcję ośrodka zdrowia,
położonego w Ł. i oznaczonego numerem […], zlokalizowanego na działce […]
objętej KW […], na okres 10 lat od dnia 1 stycznia 2013 r. z przeznaczeniem na
gabinet stomatologiczny, w wykonaniu uchwały Nr […] Rady Gminy Ł. z dnia 24
sierpnia 2012 roku w sprawie wieloletniej umowy najmu lokalu komunalnego w Ł.
z czynszem w wysokości 4,92 zł za m2
brutto oraz zasądził od pozwanej na rzecz
powódki koszty procesu w kwocie 269 zł i koszty postępowania apelacyjnego
w kwocie 162 zł.
Uchwała Rady Gminy Ł. nr […] z dnia 24 sierpnia 2012 r. została podjęta w
ramach kompetencji udzielonych Radzie Gminy z mocy art. 18 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta jest
zindywidualizowana, tzn. określa przedmiot (konkretny lokal, jego położenie
i właściciela) oraz podmiot tej uchwały (powódkę), a także przeznaczenie lokalu, tj.
prowadzenie gabinetu stomatologicznego, jak miało to miejsce od 2002 r. Uchwała
nie jest wobec tego dotknięta wadą prawną. Wykonanie tej uchwały powierzono
Wójtowi Gminy. Oznacza to, że w ramach swojej kompetencji rada gminy statuuje
pewną sytuację prawną, jeszcze nie do końca skonkretyzowaną (ponieważ w dacie
podjęcia uchwały strony jeszcze nie kontaktowały się) oraz poleca wójtowi
realizację tej uchwały, bowiem wójt jest organem wykonawczym rady gminy. Zatem
uchwały rady gminy jeśli mają walor indywidualności mają być przez wójta
wykonane. Uchwały rady gminy podejmowane są w konkretnym celu, a wójt nie ma
swobody decydowania czy uchwałę wykonać, jeśli jest ona zindywidualizowana.
Jeśli więc Rada Gminy wyłączyła uchwałą konkretny lokal z przetargu, określając
jego cel, to obowiązkiem Wójta było przystąpienie do rokowań z osobą wskazaną
w tej uchwale.
4
Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej
wykonania. Oznacza to, że Wójt powinien był przystąpić do kolejnego etapu, tj.
określić termin i doprowadzić do rokowań, gdyż mają tu zastosowanie zasady
wynikające z uchwały Rady Gminy nr […] z dnia 29 sierpnia 2003 r. dotyczącej
zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie Gminy
Ł. W uchwale tej określono w § 10 minimalne stawki czynszu najmu lokali na cele
związane z opieką zdrowotną, usługi pocztowe, bankowe i telekomunikacyjne oraz
pozostałe usługi. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Gminy nr […] z dnia 28 czerwca
2012 r., obowiązującą od 1 września 2012 r. i zmieniającą uchwałę nr […], stawka
za lokal przeznaczony na prowadzenie gabinetu lekarskiego i dentystycznego
wynosi 4 zł za m2
, przy czym również jest to stawka minimalna, podlegająca
rokowaniom.
Z tej przyczyny, że uchwała ma walor indywidualności, powódce przysługuje
droga sądowa przed sądem cywilnym. Działania wójta, czy też brak tych działań
(zaniechanie) stanowią już oświadczenie woli w sensie pozytywnym lub
negatywnym. W związku z tym od tych zachowań – które mieszczą się w relacjach
cywilnoprawnych między stronami, a nie w relacjach administracyjnoprawnych -
służy stronie prawo do domagania się w drodze sądowej złożenia oświadczenia
woli przez wójta. Zachowanie Wójta polegające na odmowie przystąpienia do
negocjacji z powódką dotknięte jest bezprawnością i było przejawem jego woli, tu
negatywnej, w kwestii wykonania uchwały. Wobec bezprawnego działania Wójta
należało przyjąć, że obowiązującą stawką czynszu jest stawka minimalna,
określona w uchwale nr […] z dnia 28 czerwca 2012 r. Mieści się ona w granicach
wskazanych w załączniku do uchwały, a nie sposób przesądzić czy strony
wynegocjowałyby inną stawkę niż minimalna. Pozostałe zaś essentialia negotii
umowy najmu (dokładne określenie położenia lokalu, jego powierzchni, czasu
trwania umowy) zostały już ujęte w uchwale z dnia 24 sierpnia 2012 r. Z tych
względów Sąd drugiej instancji zmienił zaskarżony wyrok i uwzględnił powództwo.
Wyrok Sądu drugiej instancji został zaskarżony w całości przez pozwaną
skargą o stwierdzenie niezgodności prawomocnego wyroku z prawem opartą na
podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 29 czerwca
5
2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 135, poz. 7819), oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” ustawy
o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię polegającą na wyrażeniu
poglądu, że uchwała podjęta przez radę gminy w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n.
w sprawie wyrażenia zgody „na zawarcie począwszy od 1.1.2013 roku umowy
najmu lokalu o pow. 23,14 m[2] znajdującego się na parterze budynku Ośrodka
Zdrowia w Ł. oznaczonego numerem porządkowym […] zlokalizowanego na działce
[…], stanowiącego własność Gminy Ł. na rzecz Pani T. M. lekarza stomatologa, z
przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny - usługi POZ” - jako akt celowy i
zindywidualizowany, wiąże wójta ze skutkiem wobec osób trzecich w zakresie
zawarcia przez gminę umowy najmu powierzchni lokalowej. Skarżąca wniosła o
stwierdzenie, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem.
Powódka wniosła o oddalenie skargi, natomiast Prokurator Generalny
wyraził stanowisko, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
jest instytucją bezpośrednio związaną z regulacją prawa materialnego zawartą
w art. 4171
§ 2 k.c. dotyczącą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem.
Według art. 417 § 1 k.c., za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem
działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi
odpowiedzialność Skarb Państwa. Przez „niezgodne z prawem działanie lub
zaniechanie”, przy uwzględnieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, rozumie się działanie
sprzeczne z przepisami, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem jego źródeł. Innymi
słowy, chodzi o każde obiektywnie sprzeczne z prawem działanie władzy publicznej.
W odniesieniu jednak do prawomocnych orzeczeń sądowych przyjęto inne,
autonomiczne pojęcie bezprawności w art. 4171
§ 2 k.c. w postaci „orzeczenia
niezgodnego z prawem”. Wzgląd na specyfikę władzy sądowniczej obdarzonej
w atrybut niezawisłości sędziowskiej sprzeciwia się przyjęciu, że każde
obiektywnie niezgodne z prawem orzeczenie, niezależnie od stopnia tej
niezgodności, stanowi działanie, które może być źródłem odpowiedzialności Skarbu
Państwa. Działalność orzecznicza sądów wymaga bowiem zapewnienia sędziom
6
pewnego zakresu władzy dyskrecjonalnej, ponadto polega ona na konieczności
interpretacji i stosowania przepisów zawierających pojęcia nieostre i ocenne, co
może prowadzić do przyjmowania różnych interpretacji przez sądy tych samych
przepisów w podobnych stanach faktycznych. Z tych względów, ustawodawca
w stosunku do ogólnego przepisu zawartego w art. 417 § 1 k.c., regulującego
odpowiedzialność odszkodowawczą za bezprawne działania władzy publicznej,
przyjął odrębną regulację prawną, obecnie zawartą w art. 4171
§ 2 k.c. oraz
powiązanym z nim art. 4241
k.p.c., dotyczącą odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia
niezgodnego z prawem. Zgodnie z art. 4171
§ 2 k.c., jeżeli szkoda została
wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia jej naprawienia można
żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem,
chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Właściwym postępowaniem, które
zapewnia stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
(uzyskanie właściwego prejudykatu warunkującego odpowiedzialność
odszkodowawczą), jest m.in. postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241
k.p.c. i n.).
Pojęcie orzeczenia „niezgodnego z prawem”, o którym mowa w art. 4171
§ 2
k.c., interpretowane w powiązaniu z art. 4241
§ 1 k.p.c., nie obejmuje każdego
orzeczenia obiektywnie sprzecznego z prawem, lecz tylko takie, którego
niezgodność z prawem jest oczywista, rażąca i przybiera postać kwalifikowaną
(por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2006 r., IV CNP 25/05, OSNC
2007, nr 1, poz. 17, z dnia 7 lipca 2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 35).
Orzeczeniem niezgodnym z prawem jest orzeczenie niewątpliwie sprzeczne
z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie
przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco
błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa. Przedstawiona wyżej
wykładnia „bezprawia judykacyjnego” została uznana za zgodną z art. 77 ust. 1
Konstytucji w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 2012 r.,
SK 4/11 (OTK-A 2012, nr 8, poz. 97). Z tych względów badanie zasadności skargi
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia polega na
ocenie, czy sąd dopuścił się wadliwej wykładni bądź błędnego zastosowania
7
wskazanych w podstawach skargi przepisów w stopniu kwalifikowanym w wyżej
przedstawionym znaczeniu. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi wówczas, gdy sąd
wybiera jeden z możliwych wariantów interpretacji przepisów, które stosuje
w sprawie (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 18 stycznia 2006 r., II BP 1/05,
OSNP 2006, nr 23-24, poz. 351, z dnia 7 lipca 2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007,
nr 2, poz. 35).
Podstawę prawną uchwały Nr […] Rady Gminy Ł. stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. „a” ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie jedn. tekst:
Dz.U. z 2015 r., poz. 594 ze zm. – dalej: „u.s.g.”). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej
ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie
działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Według natomiast art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. „a”, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w
sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu
dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich
wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż
3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej;
uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej
na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem
jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych
czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Sąd drugiej instancji jako podstawę
prawną podjętej uchwały Rady Gminy Ł. wskazał także art. 37 ust. 4 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie jedn. tekst: Dz.U. z
2015 r., poz. 782 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), zgodnie z którym zawarcie umów
użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na
czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia
rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego
trybu zawarcia tych umów.
Ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy,
przekazuje je odpowiednio obu organom gminy (radzie i wójtowi), przy
uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań
gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie
mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt
8
posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący,
ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem, że ustawy
nie stanowią inaczej. Przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania
mieniem gminy do kompetencji rady gminy nie oznacza, że rada uzyskuje prawo do
rozstrzygania w drodze uchwały o wszystkich sprawach z tego zakresu. Jeśli
ustawa porucza radzie zadania w jakimś przedmiocie, to jedynie ów przedmiot
może uprawniać ją do podejmowania stosownej uchwały w ramach przyznanych jej
kompetencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia
25 października 1999 r., I SA/Ka1628/99, nie publ.) oraz doktrynie wskazuje się
jednolicie, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery
wykonawczej, gdyż byłoby to z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziałów
organów gminy na stanowiące i wykonawcze oraz podejmować uchwały
w sprawach, w których kompetencje przyznano innym organom. Z treści art. 30
ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że gospodarowanie mieniem gminnym należy do
kompetencji wójta. Natomiast art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt gospodaruje
gminnym zasobem nieruchomości, co obejmuje ich sprzedaż, wynajem i dzierżawę
(por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10 i z dnia 8 kwietnia 2014 r.,
I OSK 174/14, nie publ.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” in fine wprowadza
ograniczenie kompetencji wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminnym
obejmującym także gminny zasób nieruchomości polegające na konieczności
uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy,
przekraczającej zakres zwykłego zarządu w przypadku, gdy nie zostały określone
zasady gospodarowania mieniem gminy. Zakres uprawnień rady gminy
dotyczących spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został
jednoznacznie ujęty w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia
7 listopada 2013 r., III SA/Gd 583/13, nie publ.). Na tej podstawie prawnej rada
gminy może określić jedynie w drodze uchwał zasady wydzierżawiania lub najmu
nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata. Jeżeli jednak rada gminy nie określiła
w drodze uchwały tych zasad, to do czasu ich określenia wójt może dokonywać
powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, w tym
wynajmować nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata, wyłącznie za zgodą rady
gminy. Taka zgoda dotyczy określonej lub określonych nieruchomości jednakże bez
9
możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach i bez
uszczegóławiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności
prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy,
a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała
stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. „a” u.s.g., nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną (por. wyroki NSA
z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1161/09, z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12,
wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2013 r., II SA/Gl 791/13 i wyrok WSA
w Krakowie z dnia 6 lipca 2012 r., II SA/Kr 716/12 - nie publ.). Pojęcie zasad
nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jak również zasad dotyczących
najmu lub wydzierżawiania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.
„a”, należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla
organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień
przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę
reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia
9 maja 2013 r., II SA/OI/13, nie publ., WSA w Krakowie, II SA/Kr 716/12 i NSA
z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12). Wprawdzie w piśmiennictwie prawniczym
przedstawiono także pogląd, że uchwały dotyczące zasad zarządu mieniem gminy
(art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. jako akty prawa
miejscowego nie muszą mieć zawsze charakteru normatywnego, wobec czego
mogą mieć także charakter indywidualny. Dotyczy to jednak takich sytuacji,
w których z przepisu zezwalającego na podjęcie uchwały w określonym
przedmiocie dotyczącym zarządu mieniem komunalnym nie można wyprowadzić
ograniczenia ustawowego umożliwiającego podjęcia uchwały o charakterze
indywidualnym oraz gdy charakter przesłanek, od spełnienia których uzależniona
jest możliwość podjęcia uchwały przez radę gminy, jest tego rodzaju, że akt gminy
ma charakter indywidualny (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r.,
I OSK 1188/10, nie publ.). Należy mieć także na uwadze, że również przepis art. 37
ust. 4 u.g.n. stanowi jedynie o wyrażeniu zgody przez radę gminy na odstąpienie od
trybu przetargowego zawarcia wymienionych w nim umów, a nie o upoważnieniu do
kształtowania w uchwale rady gminy, czy i na jakich warunkach umowy te mają być
zawarte. W sytuacji objętej hipotezą art. 37 ust. 4 u.g.n. w razie braku określenia
10
zasad dotyczących wydzierżawiania lub najmu nieruchomości, o których mowa
w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g., rada gminy ma więc jedynie kompetencje
w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności,
z pominięciem trybu przetargowego, nie posiada natomiast kompetencji do
wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zastać zawarta. Uchwała,
która powinna ograniczyć się jedynie do wyrażenia zgody na dokonanie określonej
czynności prawnej, powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne
(por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1161/09, nie publ.). Z tej też
przyczyny nie wiąże ona wójta, a jedynie zezwala mu na dokonanie wnioskowanej
przez niego czynności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2011 r.,
II SA/Sz 897/11). Odmienna wykładnia przepisów wskazanych w podstawie skargi
dokonana przez Sąd Okręgowy w następstwie, której Sąd ten uznał,
że analizowana uchwała uzasadnia uwzględnienie dochodzonego roszczenia była
niezgodna z prawem w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 4241
k.p.c.
Ubocznie, w nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w pisemnym stanowisku
Prokuratora Generalnego dodać należy, iż w skardze nie zarzucono naruszenia art.
18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. przez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd drugiej instancji,
że zakres tego przepisu obejmuje także lokale niestanowiące odrębnych
nieruchomości, będące jedynie niewyodrębnioną prawnie częścią budynku
położonego na nieruchomości stanowiącej własność komunalną. Odnosząc się
do tej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych -
rozstrzygających o ważności uchwał organów gmin podejmowanych na wskazanej
wyżej podstawie prawnej - reprezentowane są dwa sprzeczne kierunki wykładni,
jak należy definiować pojęcie nieruchomości, a w konsekwencji, czy regulacja ta
ma zastosowanie tylko w odniesieniu do zasad lub czynności prawnych
wymienionych w tym przepisie, jeżeli ich przedmiotem są lokale stanowiące
odrębne nieruchomości, czy też także ma zastosowanie do lokali niestanowiących
odrębne nieruchomości. Według jednego z nich, ustawodawca definiując pojęcie
„nieruchomości” czyni to zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak
i w Kodeksie cywilnym, przy czym w tym pierwszym akcie prawnym posługuje się
pojęciem „nieruchomości gruntowej”, przez którą należy rozumieć grunt wraz
z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny
11
przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Użyte w ustawie o gospodarce
nieruchomościami pojęcie „nieruchomości” należy interpretować według treści art.
46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni
ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki
trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów
szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepis art. 18 ust.
2 pkt 9 lit. „a” ustawy o samorządzie gminnym, określający właściwość rady gminy
do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres
zwykłego zarządu dotyczy wyłącznie nieruchomości gruntowych oraz
nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny
przedmiot własności. Zatem czynność najmu lokalu niestanowiącego odrębnej
nieruchomości, lecz jedynie część budynku położonym na nieruchomości gruntowej
stanowiącej własność gminy, nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego
zarządu, wobec czego nie należy ona do kompetencji rady gminy, lecz do
wyłącznej kompetencji wójta, jako organu wykonawczego gminy, zgodnie z art. 30
ust. 2 pkt 3 u.s.g., według którego gospodarowanie mieniem gminnym należy do
kompetencji wójta (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10, nie
publ., z dnia 3 grudnia 2013 r., I OSK 2077/13, nie publ. oraz wyrok WSA w Lublinie
z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Lu 437/12, nie publ. i wyrok WSA w Olsztynie
z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Ol 1168/13, nie publ.). Według drugiego stanowiska,
wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g.,
obejmuje wszelkie sytuacje wydzierżawiania lub najmu pomieszczeń na okres
dłuższy niż trzy lata, które to pomieszczenie stanowią albo odrębną nieruchomość,
albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością,
albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną
nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za
odrębne nieruchomości. Każdocześnie są zatem nieruchomością gruntową albo jej
częścią (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12, nie publ. oraz z dnia
14 maja 2014 r., I OSK 274/14, nie publ.). Podkreśla się, że odmienna wykładnia
umożliwiałaby proste obejście wymagań formalnych przewidzianych w tym przepisie.
Uwzględniając powyższe uwagi nie można uznać, aby przyjęcie przez Sąd
Okręgowy drugiego z wyżej przedstawionych stanowisk odnośnie do wykładni
12
pojęcia nieruchomości, do którego ma zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt „a” u.s.g.,
było oczywiście błędne, czy też sprzeczne z jednolitą i nie budzącą wątpliwości ich
wykładnią przyjmowaną w orzecznictwie i nauce prawa, a wobec tego, aby także
z tej przyczyny zaskarżony wyrok był niezgodny z prawem.
Z tych względów na podstawie art. 42411
§ 2 k.p.c. oraz art. 98 § 1 i 3, art. 99 w zw.
z art. 391 § 1, art. 39821
i art. 42412
k.p.c. orzeczono, jak w sentencji.