Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 7/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 listopada 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Maciej Pacuda (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Dawid Miąsik
SSN Zbigniew Myszka
Protokolant Anna Matura
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Nr 4 Zgromadzenia W. Izby Adwokackiej z dnia 14 czerwca 2015 r. w
części dotyczącej pkt. IV ppkt 2, tj. w części zobowiązującej Okręgową Radę
Adwokacką w W. do niewyznaczania adwokatów do pełnienia obowiązków
wynikających ze zleconych przez sądy czynności, jako pełnomocników z urzędu w
sprawach cywilnych, administracyjnych i sądowo administracyjnych przez okres
jednego miesiąca.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 listopada 2015 r.,
uchyla zaskarżoną uchwałę w jej punkcie IV podpunkcie 2.
UZASADNIENIE
Zgromadzenie Izby Adwokackiej w W. podjęło w dniu 14 czerwca 2015 r.
uchwałę Nr 4 zatytułowaną „przywrócenie adwokaturze należnej pozycji w
strukturze państwa”.
2
W treści uchwały Zgromadzenie Izby Adwokackiej w W. poparło postulaty
NRA zawarte w memorandum przesłanym Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 9
czerwca 2015 r.
Uznano też za konieczne urealnienie wysokości stawek minimalnych opłat
za czynności adwokackie prowadzone z urzędu i wyrażono stanowczy sprzeciw
wobec przenoszenia na barki adwokatów przez Skarb Państwa publicznoprawnego
obowiązku zapewnienia obywatelom gwarantowanego w Konstytucji RP równego
dostępu do wymiaru sprawiedliwości przez wieloletnie zaniechanie prawodawcze
polegające na utrzymywaniu na niezmienionym poziomie, a w wielu wypadkach
obniżaniu, stawek wynagrodzeń określonych w treści rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności
adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu.
Zgromadzenie Izby Adwokackiej w W. zaapelowało do Ministra
Sprawiedliwości o natychmiastowe rozpoczęcie dialogu ze środowiskiem
Adwokatury Polskiej na temat istotnego podwyższenia stawek adwokackich
uregulowanych przedmiotowym rozporządzeniem, w celu rozpoczęcia w
Ministerstwie Sprawiedliwości prac nad istotnym podwyższeniem stawek
adwokackich, uregulowanych przedmiotowym rozporządzeniem.
W uchwale wyrażono również stanowczy sprzeciw wobec aktualnego
brzmienia projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej oraz
projektu ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.
Szczególny sprzeciw Zgromadzenia Izby Adwokackiej budzą przepisy: (-)
zmieniające prawo ustrojowe Adwokatury i nakładające na samorząd i jego
członków dodatkowe obowiązki o charakterze publicznoprawnym; (-) rozszerzające
katalog osób uprawnionych do skorzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej poza
osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej; (-) nieprzewidujące partycypacji
finansowej osób uprawnionych niezależnie od ich rzeczywistego stanu
majątkowego; (-) powodujące wątpliwość co do pełnej dobrowolności uczestnictwa
adwokatów w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej; (-) nakładające na
adwokatów zapewnienie na swój koszt sprzętu komputerowego i bazy aktów
3
prawnych; (-) dyskryminujące adwokatów względem organizacji społecznych
uczestniczących w systemie, w szczególności w zakresie odpowiedzialności z
tytułu niewłaściwej jakości udzielonej pomocy; (-) niezwalniające wynagrodzenia
adwokackiego z podatku VAT; (-) niezapewniające godnego wynagrodzenia
adwokatom uczestniczącym w systemie; (-) godzące w istotę tajemnicy
adwokackiej oraz narzucające na adwokata szereg niepotrzebnych czynności
sprawozdawczych.
W pkt IV uchwały Zgromadzenie Izby Adwokackiej w […] zobowiązało
Okręgową Radę Adwokacką w […] do zorganizowania i przeprowadzenia
następujących działań w celu przywrócenia Adwokaturze właściwej pozycji w
strukturze Państwa, polegających na:
1. przeprowadzeniu protestu ostrzegawczego, polegającego na
publicznym zgromadzeniu się adwokatów w togach i aplikantów adwokackich Izby
Adwokackiej w […] w miejscu wybranym przez Dziekana Izby Adwokackiej w […];
2. zobowiązaniu Okręgowej Rady Adwokackiej w […] do niewyznaczania
adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych przez Sądy
czynności jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych, administracyjnych i
sądowo-administracyjnych przez okres 1 miesiąca.
Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja
1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r., poz. 615), wniósł skargę na
uchwałę Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej Nr 4 z dnia 14 czerwca 2015 r.,
zaskarżając ją w części dotyczącej pkt IV ppkt 2, tj. w części zobowiązującej
Okręgową Radę Adwokacką w […] do niewyznaczania adwokatów do pełnienia
obowiązków wynikających ze zleconych przez sądy czynności jako pełnomocników
z urzędu w sprawach cywilnych, administracyjnych i sądowo administracyjnych
przez okres jednego miesiąca.
Przedmiotowej uchwale Minister Sprawiedliwości zarzucił niezgodność
wskazanego postanowienia uchwały z prawem, a zwłaszcza z art. 1173
§ 2 k.p.c. i
art. 253 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze
4
(Dz.U. z 2014 r., poz. 635) oraz art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, uchwała Nr 4 z dnia 14 czerwca 2015 r.
Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej w części dotyczącej pkt IV ppkt 2 powinna
zostać uchylona, albowiem pozostaje w sprzeczności z prawem, tj. zwłaszcza z art.
1173
§ 2 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 253 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi w zakresie naruszającym ustawowy obowiązek i termin
do wyznaczenia przez okręgową radę adwokacką pełnomocnika z urzędu.
Przepis art. 1173
§ 2 k.p.c. stanowi, że właściwa okręgowa rada adwokacka
lub rada okręgowej izby radców prawnych, wyznacza adwokata lub radcę
prawnego niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch tygodni,
zawiadamiając o tym sąd. W zawiadomieniu właściwa okręgowa rada adwokacka
lub rada okręgowej izby radców prawnych wskazuje imię i nazwisko wyznaczonego
adwokata lub radcy prawnego oraz jego adres do doręczeń.
Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 253 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, zgodnie z którym o wyznaczenie adwokata sąd zwraca
się do właściwej okręgowej rady adwokackiej i tylko w przypadku, jeżeli adwokat
ustanowiony w ten sposób ma podjąć czynności poza siedzibą sądu orzekającego,
właściwa okręgowa rada adwokacka, na wniosek ustanowionego adwokata,
wyznaczy w razie potrzeby adwokata z innej miejscowości.
Minister Sprawiedliwości podniósł, że zobowiązanie w zaskarżonej uchwale
Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej Okręgowej Rady Adwokackiej w […] do
niewyznaczania adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych
przez sądy czynności jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych,
administracyjnych i sądowo-administracyjnych przez okres 1-go miesiąca pozostaje
w oczywistej sprzeczności z przytoczonymi wyżej obowiązkami wynikającymi z
przepisów ustawowych.
Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż kwestionowane zobowiązanie
pozostaje przy tym w sprzeczności z celami adwokatury jako samorządu
zawodowego, którego zadaniem, stosownie do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jest
sprawowanie pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu adwokata w
granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W tym też kontekście Minister
5
zauważył, że udzielanie pomocy prawnej, w tym świadczenie tej pomocy z urzędu,
stanowi jedno z podstawowych ustawowych zadań adwokatury (por. art. 1 ust. 1,
art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 Prawa o adwokaturze).
Mając na uwadze powyższe, Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 14
ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, wniósł o uchylenie uchwały Nr 4 z dnia 14
czerwca 2015 r. Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej w części dotyczącej pkt IV
ppkt 2, tj. w części zobowiązującej Okręgową Radę Adwokacką w […] do
niewyznaczania adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych
przez sądy czynności, jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych,
administracyjnych i sądowo administracyjnych przez okres jednego miesiąca, jako
sprzecznej z prawem.
Izba Adwokacka w […] w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie
postępowania z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe, ewentualnie zaś o
oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.
Uzasadniając swoje stanowisko, Izba Adwokacka w […] podniosła między
innymi, że jej uchwała w części zakwestionowanej w skardze już wygasła. Zdaniem
Izby Adwokackiej, wejście w życie uchwały nastąpiło w dniu jej podjęcia, wobec
czego określony w niej miesięczny termin „zobowiązania” upłynął w połowie lipca
2015 r., czyli jeszcze przed wniesieniem skargi przez Ministra Sprawiedliwości.
Ponadto, w okresie od dnia 14 lipca 2015 r. Okręgowa Rada Adwokacka w […]
wyznaczała adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych przez
sąd czynności jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych,
administracyjnych i sądowo-administracyjnych. Z kolei, odnosząc się do
sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 1173
§ 2 k.p.c. i art. 253 Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Izba Adwokacka w […]
stwierdziła, że przepisy te nie określają następstw bezskutecznego upływu
wskazanego w nich terminu do wyznaczenia adwokata przez Okręgową Radę
Adwokacką, natomiast pkt IV ppkt 2 zaskarżonej uchwały mówi o zobowiązaniu
Okręgowej Rady Adwokackiej do niewyznaczania adwokatów do pełnienia
obowiązków pełnomocników z urzędu przez okres jednego miesiąca. W istocie
więc Rada przekroczyłaby przysługujący jej czas na wyznaczenie adwokata z
urzędu maksymalnie o dwa tygodnie, co w żaden sposób nie ingeruje w prawo do
6
otrzymania pomocy z urzędu, gdyż zgodnie z zapisem skarżonej uchwały, taka
pomoc zostanie udzielona każdemu, kto o nią wnioskował, „jedynie zaś w nieco
późniejszym terminie”.
Zdaniem Izby Adwokackiej w […], zaskarżona uchwała nie narusza też art. 1
ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Przepisy
te wskazują bowiem, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej,
współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i
stosowania prawa, zadaniem jej samorządu zawodowego jest tworzenie warunków
do wykonywania ustawowych zadań oraz że adwokat świadczy pomoc z urzędu w
okręgu sądu rejonowego, w którym wyznaczył swoją siedzibę zawodową.
Kwestionowany zapis uchwały nie jest więc sprzeczny z żadnym z tych przepisów.
Izba Adwokacka za niezrozumiały uznała z kolei sformułowany w skardze
zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ przepis ten przewiduje
możliwość tworzenia samorządu zawodowego, do czego wymagana jest forma
ustawy. Prawo o adwokaturze nie nadaje zaś adwokatom statusu osób
wykonujących zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP. Takiego statusu nie można bowiem wywodzić z treści powołanej ustawy już
choćby dlatego, że adwokat nie jest bezstronnym uczestnikiem wymiaru
sprawiedliwości. Niezasadny jest także, zdaniem Izby Adwokackiej, zarzut
naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż prawa do nieodpłatnej pomocy
prawnej nie można utożsamiać z prawem do sprawiedliwego i jawnego
rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny,
bezstronny i niezawisły sąd.
Naczelna Rada Adwokacka w swojej odpowiedzi na skargę zgłosiła udział w
sprawie i wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały, ewentualnie o
umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności Naczelna Rada Adwokacka zwróciła uwagę na
kwestię formalną związaną z przedmiotowym wnioskiem Ministra Sprawiedliwości.
Określona w art. 14 prawa o adwokaturze kompetencja wnioskowa (legitymacja
czynna) przysługuje bowiem wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. Tymczasem, jak
wynika z doręczonej Naczelnej Radzie Adwokackiej kopii wniosku, wniosek ten
podpisał sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości J. K., działający z
7
upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Z treści wniosku oraz ze spisu załączników
nie wynika jednak, aby jego sygnatariusz dołączył do wniosku dokument
potwierdzający posiadanie upoważnienia do zainicjowania przedmiotowego
postępowania.
Naczelna Rada Adwokacka zauważyła w związku z tym, że jak się
powszechnie przyjmuje, do postępowania przewidzianego w art. 14 prawa o
adwokaturze stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z normy
art. 89 k.p.c., jak również art. 126 § 3 k.p.c. wynika zaś, iż pełnomocnik przy
pierwszej czynności winien złożyć dokument pełnomocnictwa potwierdzający
zakres upoważnienia.
Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, brak stosownego pełnomocnictwa w
aktach sprawy powoduje, iż wniosek Ministra Sprawiedliwości obarczony jest
brakiem formalnym uniemożliwiającym dalsze procedowanie w niniejszej sprawie.
Ponadto, Naczelna Rada Adwokacka stwierdziła, iż przedmiotem kontroli
sprawowanej przez Sąd Najwyższy może być tylko taka uchwała organów izb
adwokackich, która swoją treścią narusza postanowienia powszechnie
obowiązującego prawa. Nie jest natomiast możliwe skorzystanie z tego
szczególnego uprawnienia nadzorczego w przypadku, gdyby uchwała naruszała
prawo wewnętrzne samorządu adwokackiego, np. gdyby naruszała inne regulacje
wewnątrzsamorządowe.
Dokonując wykładni uchwały nr 4 Zgromadzenia Izby Adwokackiej w […],
Naczelna Rada Adwokacka podniosła zaś, iż nie ma ona charakteru
obligatoryjnego dla Okręgowej Rady Adwokackiej. To uchwała o charakterze
postulatywnym. Dzieje się tak dlatego, iż zgodnie z przepisami prawa o
adwokaturze każdy organ izby jest ciałem niezależnym i posiadającym własne
kompetencje. Samodzielność i niezależność kompetencyjna okręgowych rad
adwokackich wynika wprost z treści art. 44 prawa o adwokaturze: „do zakresu
działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury,
których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym
organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom
państwowym”.
8
Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, w szczególności uchwała nie
narusza wskazanych we wniosku Ministra Sprawiedliwości przepisów: art. 1173
Kodeksu postępowania cywilnego, art. 253 prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, czy też przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. pkt 1 oraz art. 21 ust 3
prawa o adwokaturze. Przepisy art. 1173
k.p.c. oraz art. 253 p.p.s.a. to normy,
których adresatem są okręgowe rady adwokackie. To one, a nie zgromadzenia izb
adwokackich, wyznaczają pełnomocników z urzędu w sprawach, w których sądy
powszechne lub sądy administracyjne przyznają uczestnikowi postępowania prawo
skorzystania z pomocy adwokata z urzędu.
Ponadto, zdaniem Rady, dla oceny zasadności zarzutów Ministra
Sprawiedliwości nie bez znaczenia jest fakt, iż zarówno przepis art. 1173
k.p.c. jak i
przepis art. 253 p.p.s.a to przepisy procesowe, w których zakreślone terminy mają
charakter terminów instrukcyjnych. Skoro przepisy wskazane przez Ministra
Sprawiedliwości jako wzorzec kontroli przewidują terminy instrukcyjne, to nawet
wówczas, gdyby Okręgowa Rada Adwokacka w […] przez okres jednego miesiąca
powstrzymała się z wyznaczeniem pełnomocników w sprawach cywilnych i
sądowo-administracyjnych, takiemu działaniu nie można byłoby postawić zarzutu
naruszenia prawa.
Nie bez znaczenia jest także fakt wyekspirowania terminu wskazanego w pkt
IV ppkt 2 przedmiotowej uchwały Zgromadzenia Izby Adwokackiej w […]. W chwili
złożenia przez Ministra Sprawiedliwości wniosku upłynął już bowiem okres jednego
miesiąca od dnia podjęcia uchwały, przez który Okręgowa Rada Adwokacka
miałaby nie wyznaczać pełnomocników z urzędu.
Naczelna Rada Adwokacka zwróciła również uwagę, że Sąd Najwyższy,
rozstrzygając merytorycznie sprawę, może utrzymać zaskarżoną uchwałę w mocy,
względnie może ją uchylić, ale w takim przypadku Sąd Najwyższy winien
„przekazać sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi izby
adwokackiej, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia”. Przepis art. 14
prawa o adwokaturze nie przewiduje natomiast możliwości jedynie uchylenia przez
Sąd Najwyższy uchwały, bez przekazania sprawy właściwemu organowi do
ponownego rozpoznania, o co wnioskuje Minister Sprawiedliwości.
9
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności Sąd Najwyższy uznaje za niezbędne odnieść się do
najdalej idącego poglądu sformułowanego w odpowiedzi na skargę Naczelnej Rady
Adwokackiej, zgodnie z którym niedołączenie do skargi przez sekretarza stanu
dokumentu potwierdzającego posiadanie upoważnienia do zainicjowania
niniejszego postępowania winno być uznane za brak formalny uniemożliwiający
dalsze procedowanie w sprawie.
Zdaniem Sądu Najwyższego, pogląd ten jest nieuprawniony. Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 18 września 2014 r., III ZS 2/14 (LEX nr 1537562), rozpoznając
skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia
Notariuszy Izby Notarialnej w […], uznał bowiem, a Sąd Najwyższy w obecnym
składzie stanowisko to w pełni podziela, że skargę na uchwałę samorządu
zawodowego może skutecznie wnieść podsekretarz stanu w Ministerstwie
Sprawiedliwości, działający z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, wynikającego
z § 3 zarządzenia nr 138/14/BM Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 lipca 2014 r. w
sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa
Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu.
Wypada zauważyć, iż konstatacja ta jest zbieżna z argumentacją zawartą w
uzasadnieniu uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada
2007 r., BSA I-4110-5/07 oraz m.in. w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 25
stycznia 2012 r., SNO 47/11 (w której zażalenie na postanowienie w sprawie
dyscyplinarnej wniósł podsekretarz stanu działający z upoważnienia Ministra
Sprawiedliwości). Problemu korzystania przez ministrów z legitymacji do
zaskarżania uchwał samorządu zawodowego dotyczyło również kilka orzeczeń
Sądu Najwyższego z 2008 r., w których odrzucano środki zaskarżenia wniesione
przez radcę prawnego działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego
przez właściwego ministra (np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 5 czerwca
2008 r., III ZS 4/08 oraz z dnia 3 lipca 2008 r., III ZS 5/08).
Sąd Najwyższy uznaje więc, że przepis art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze
należy traktować jako „szczegółowy” przepis kompetencyjny określający
jednocześnie formę, w jakiej organ władzy wykonawczej realizuje zadanie
10
polegające na zapewnieniu zgodności działania organów samorządu zawodowego
z prawem. Wnosząc na podstawie art. art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze skargę,
Minister Sprawiedliwości występuje w charakterze organu administracji
sprawującego nadzór na działalnością samorządu adwokackiego, wobec czego
jego kompetencja w tym zakresie należy do kompetencji z zakresu władzy
wykonawczej. Z uwagi na podobieństwo do kompetencji z zakresu stanowienia
prawa i wydawania aktów administracyjnych kompetencja ta może być realizowana
na analogicznych zasadach, jak tego rodzaju kompetencje Ministra
Sprawiedliwości, a w konsekwencji przy pomocy odpowiedniego umocowanego
sekretarza lub podsekretarzy stanu. Traktując art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze
jako przepis kompetencyjny, należy w związku z tym przyjąć, że o sposobie (formie
w zakresie „podpisu”) korzystania z tej kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości
mogą rozstrzygać przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, a
konkretnie jej art. 37, w myśl którego minister wykonuje swoje zadania przy pomocy
sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora
generalnego urzędu (ust. 1), zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu
ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów (ust. 2)
oraz ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub
podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany (ust. 5). Wypada też
dodać, że w okresie, w którym została wniesiona oceniana w niniejszym
postępowaniu skarga Ministra Sprawiedliwości, obowiązywało, wydane na
podstawie art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, zarządzenie tegoż Ministra z dnia 20
lutego 2015 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa
Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu (Dz.Urz. MS z
2015 r., poz. 76). Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 1 tego zarządzenia właśnie sekretarz
stanu J. K. sprawował stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości w sprawach
podejmowania czynności określonych w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o
adwokaturze oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Przedstawiona powyżej argumentacja przemawia przeciwko sugerowanemu
przez Naczelną Radę Adwokacką przyjęciu, że oceniana w niniejszym
postępowaniu skarga, wniesiona przez sekretarza stanu działającego „z
upoważnienia” Ministra Sprawiedliwości wynikającego z zarządzenia w sprawie
11
ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości,
„obarczona jest brakiem formalnym uniemożliwiającym dalsze procedowanie w
sprawie”, co jak się zdaje, miałoby uzasadniać odrzucenie owej skargi.
Oceniając natomiast zarzut sformułowany w skardze Ministra
Sprawiedliwości Sąd Najwyższy wstępnie przypomina, że zgodnie z art. 14 ust. 1
Prawa o adwokaturze, zakresem kognicji Sądu Najwyższego jest objęta wyłącznie
kwestia zgodności skarżonej uchwały z prawem. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499
ze zm.), Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej, powołanym między
innymi do: 1) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez: a) zapewnienie w
ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądów
powszechnych i wojskowych przez rozpoznawanie kasacji oraz innych środków
odwoławczych, b) podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne,
c) rozstrzyganie innych spraw określonych w ustawach; 4) wykonywania innych
czynności określonych w ustawach. W myśl art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze,
Minister Sprawiedliwości zwraca się zaś do Sądu Najwyższego o uchylenie
sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury, w terminie 6 miesięcy od daty
ich doręczenia, a stosownie do art. 14 ust. 2 tej ustawy Sąd Najwyższy utrzymuje
zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchyla uchwałę i przekazuje sprawę do
ponownego rozpoznania właściwemu organowi adwokatury z ustaleniem
wytycznych co do sposobu jej załatwienia. Skargę spóźnioną Sąd Najwyższy
pozostawia bez rozpoznania.
Z systemowej wykładni powołanych przepisów wynika więc jednoznacznie,
że Sąd Najwyższy, rozpoznając wniosek Ministra Sprawiedliwości o uchylenie
sprzecznej z prawem uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej, sprawuje wymiar
sprawiedliwości przez rozstrzyganie innych, niż określone w art. 1 pkt 1 lit. a-b
ustawy o Sądzie Najwyższym, spraw określonych w ustawach.
Należąca do właściwości Sądu Najwyższego sprawa o uchylenie uchwały
organów adwokatury nie jest sprawą cywilną w ujęciu materialnym, tj. sprawą ze
stosunków prawnych wymienionych w art. 1 k.p.c. oraz nie jest sprawą cywilną w
znaczeniu formalnym, tj. inną sprawą w rozumieniu powyższego przepisu.
Przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym jest bowiem wyłącznie
12
publicznoprawna kwestia legalności uchwał organów samorządu adwokackiego,
a przepisy Prawa o adwokaturze nie zawierają przepisu o stosowaniu do tych
spraw przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienia Sądu
Najwyższego: z dnia 10 kwietnia 2008 r. III ZS 2/08, LEX nr 686073 oraz z dnia 5
lipca 2008 r., III ZS 5/08).
Uwzględniając te wstępne założenia, Sąd Najwyższy jest zdania, że ma
rację Minister Sprawiedliwości, podnosząc, ze granicą samodzielności
normotwórczej organów samorządu zawodowego jest niezgodność z przepisami
prawa powszechnie obowiązującymi. Uchwały tych organów muszą być zatem
wydawane w granicach prawa i nie mogą być z nim sprzeczne. Ma również rację
Minister Sprawiedliwości, zarzucając uchwale Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej
Nr 4 z dnia 14 czerwca 2015 r. w jej zaskarżonej części (pkt IV ppkt 2) sprzeczność
z art. 1173
§ 2 k.p.c. oraz art. 253 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Oba powołane przepisy nakładają bowiem na właściwą
okręgową radę adwokacką obowiązek niezwłocznego (nie później niż w terminie
dwóch tygodni bądź odpowiednio 14 dni) wyznaczenia adwokata. Za początek
biegu wymienionych terminów należy zaś rozumieć wpływ do okręgowej rady
adwokackiej postanowienia sądu w tym przedmiocie. Prawdą jest, że wspomniane
terminy mają charakter instrukcyjny, jednakże ich ustanowienie przez ustawodawcę
ma głębsze znaczenie. Służy bowiem właściwej realizacji wynikającego z (również
trafnie powołanego w skardze) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazu rozpoznania
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Oceniając w tym kontekście kwestionowaną
część uchwały, należy zatem uznać, że niejako „z góry” zakłada ona
niedochowanie określonych ustawą terminów, przez co nie respektuje
konstytucyjnego obowiązku rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, który
obciąża wprawdzie w pierwszej kolejności sąd rozpoznający tę sprawę, ale dotyczy
też bez wątpienia tych podmiotów, na które ustawa nakłada obowiązek
współdziałania z sądem. Takim podmiotem, w zakresie udzielenia uczestnikowi
postępowania sądowego niezbędnej pomocy prawnej, jest zaś z całą pewnością
także okręgowa rada adwokacka. Jeśli więc wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP prawo do sądu polega, między innymi, na rozpoznaniu sprawy bez
13
nieuzasadnionej zwłoki, to każdy przypadek nierespektowania określonych ustawą
terminów przez ich adresata prawo to będzie naruszał.
Za nieprzekonujące Sąd Najwyższy uznaje w związku z tym stanowisko Izby
Adwokackiej w […], w myśl którego przekroczenie wyżej wymienionych terminów
maksymalnie o dwa tygodnie „w żaden sposób nie ingeruje w prawo do otrzymania
pomocy z urzędu”. Być może nie ingeruje ono bowiem w istotę tego prawa, ale z
przyczyn wyżej przytoczonych przynajmniej utrudnia realizację prawa strony do
sądu w zakresie, w jakim jego realizacja wiąże się z rozpoznaniem sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki.
Sąd Najwyższy nie podziela również stanowiska Naczelnej Rady
Adwokackiej, iż zaskarżona część uchwały ma charakter postulatywny, gdyż
przepisy art. 1173
k.p.c. oraz art. 253 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi są normami, których adresatem są okręgowe rady adwokackie i
to one, a nie zgromadzenia izb adwokackich, wyznaczają pełnomocników z urzędu.
Wymaga bowiem podkreślenia, że o ile, zarówno zgromadzenie izby adwokackiej,
jak i okręgowa rada adwokacka, są organami izby adwokackiej, to z ich
usytuowania w art. 39 Prawa o adwokaturze jednoznacznie wynika, że
zgromadzenie izby, składające się wszak ze wszystkich mających siedzibę
zawodową na terenie izby adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów
pozostałych adwokatów, jest najwyższym organem izby. Ponadto, kwestionowana
część uchwały nie zawiera skierowanego do okręgowej rady adwokackiej postulatu
określonego zachowania, lecz wyraźne zobowiązanie do konkretnego zachowania,
polegającego na powstrzymaniu się od realizacji ustawowego obowiązku. Jak się
zdaje, swoją kompetencję w tym zakresie Zgromadzenie Izby Adwokackiej w […]
wywiodło zaś z treści art. 40 pkt 7 powołanej ustawy. Trudno więc uznać, aby ta
część uchwały miała jedynie „postulatywny charakter”.
Zdaniem Sądu Najwyższego, nie można też uznać, że ze względu na
złożenie ocenianej w niniejszym postępowaniu skargi po upływie jednego miesiąca
od dnia podjęcia uchwały, doszło do „wyekspirowania” terminu wskazanego w pkt
IV ppkt 2 tej uchwały, co miałoby powodować bezprzedmiotowość niniejszego
postępowania. Należy bowiem podkreślić, że wymieniony w uchwale termin w
ogóle nie został usytuowany w określonym przedziale czasowym. W szczególności
14
zaś brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że należy liczyć go od podjęcia
uchwały. Ponadto, zaskarżona uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym,
wobec czego nie jest możliwe pozostawienie w jej treści zapisu oczywiście
sprzecznego z powszechnie obowiązującym prawem, nawet przy przyjęciu, że
termin jego obowiązywania już upłynął. Taka sytuacja stanowiłaby bowiem wyraz
„milczącej” aprobaty dla niezgodnych z prawem działań samorządu zawodowego.
W ocenie Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości prawidłowo również
wymienia w swojej skardze art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 Prawa
o adwokaturze oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jako przepisy, z którymi
zaskarżona część uchwały jest niezgodna. Jako sprzeczna, z przyczyn wcześniej
przytoczonych, z art. 1173
§ 2 k.p.c. oraz art. 253 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi pozostaje ona bowiem w sprzeczności także z
pozostałymi powołanymi wyżej przepisami, skoro w myśl art. 1 ust. 1 Prawa o
adwokaturze, adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej (w tym
świadczonej z urzędu), współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich
oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 tej
ustawy, zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest tworzenie warunków
do wykonywania ustawowych zadań adwokatury, a zgodnie z art. 21 ust. 1
powołanej ustawy, adwokat świadczy pomoc prawną z urzędu w okręgu sądu
rejonowego, w którym wyznaczył swoja siedzibę zawodową. Trudno więc uznać, że
zobowiązanie do realizacji jednego z istotnych ustawowych obowiązków
adwokatury w sposób niezgodny z wymienionymi wcześniej przepisami
proceduralnymi nie narusza równocześnie przepisów prawa o adwokaturze
określających podstawowe ustawowe zadania adwokatury i jej samorządu
zawodowego oraz sposób realizacji tych zadań.
Co do niezgodności zaskarżonej części uchwały z art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP Sąd Najwyższy w obecnym składzie uznaje natomiast, że zawód adwokata,
wbrew odmiennemu stanowisku Izby Adwokackiej w […], należy jednak do grupy
tzw. zawodów zaufania publicznego, na co wskazuje w pełni podzielane w tym
względzie przez obecny skład utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
(por. pośród wielu trafnie powołane w ocenianej skardze wyroki Trybunału
Konstytucyjnego: z dnia 19 października 1999 r., SK 4/99, z dnia 21 maja 2002 r., K
15
30/0, z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06, z dnia 2 lipca 2007 r., K 41/05, z dnia 26
marca 2008 r., K 4/07 i z dnia 1 grudnia 2009 r., K 4/08). Z tej przyczyny znajduje
on zastosowanie w odniesieniu do samorządu zawodowego adwokatury. Jeśli zaś
art. 17 ust. 1 Konstytucji stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy
zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i
sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach
interesu publicznego i dla jego ochrony, to zobowiązanie przez jeden organ takiego
samorządu drugiego organu do powstrzymania się od realizacji obowiązków
nałożonych przez ustawę może być uznane za stanowiące potencjalne zagrożenie
destabilizacją sytemu prawnego. Swoboda w wykonywaniu zawodów zaufania
publicznego jest węższa niż w przypadku innych zawodów, a samorząd musi brać
udział w wykonywaniu swoich ustawowych zadań. Wyznaczanie pełnomocników z
urzędu leży w interesie publicznym, a prawo do posiadania pełnomocnika z urzędu
w uzasadnionych przypadkach stanowi, o czym wyżej była już mowa, część
wyrażonego w art. 45 Konstytucji prawa do sądu. Prawo to byłoby natomiast
naruszone, gdyby izba adwokacka, a za nią okręgowa rada adwokacka nie
zapewniły prawidłowej (terminowej) realizacji ustawowego prawa tylko dlatego, że
koliduje to z interesem adwokatów. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby
z kolei, że samorząd adwokacki może „faktycznie derogować” przepis ustawy.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że - jak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w
wyroku z dnia 13 maja 1999 r., III SZ 1/99 (OSNAPiUS 2000 nr 22, poz. 840) - z
art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż samorząd w wykonywaniu swoich ustawowo
określonych zadań powinien kierować się nie tylko i nie przede wszystkim
interesem zrzeszonych w nim osób, lecz interesem publicznym.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 14
ust. 2 Prawa o adwokaturze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, zaznaczając
równocześnie, że poprzestał (zgodnie z wnioskiem Ministra Sprawiedliwości) na
uchyleniu uchwały we wskazanej części bez przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania właściwemu organowi izby adwokackiej, jak tego wymaga powołany
przepis. Sąd Najwyższy uznał bowiem, iż sprzeczność z prawem uchylonych
postanowień zaskarżonej uchwały była tego rodzaju, że ponowne rozpoznawanie
tych samych kwestii byłoby w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (por. wyroki
16
Sądu Najwyższego: z dnia 12 marca 1996 r., I PO 2/96, OSNP 1996 nr 19,
poz. 293 i z dnia 13 sierpnia 2013 r., III ZS 9/13, LEX nr 1483537).
kc