Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 3 września 1997 r.
III RN 35/97
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji
budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również
organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt
budowlany.
Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Janusz Łętowski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 3 września 1997 r. sprawy ze skargi
Elżbiety Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 czerw-
ca 1996 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
w zakresie rozbudowy części domu mieszkalnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 12 marca 1997 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 29 marca 1996 r. [...] ustalił dla Elżbiety Z.
warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie
domu mieszkalnego wolno stojącego w W. przy ul. B. na działce [...] w obrębie M.M.
Inwestycja obejmuje rozbudowę domu polegającą na dobudowie garażu oraz parteru i
piętra od strony wschodniej działki. Warunki wynikające z przepisów szczególnych
zostały określone w ten sposób, że projekt winien być opracowany w oparciu o warunki
techniczne, gabaryty rozbudowy winny być dostosowane do istniejącej zabudowy, nie
przekraczające jej wysokości, a do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy
dołączyć 2 egzemplarze projektu oraz wyrys z ewidencji gruntów na nazwisko inwestora
i analizę zacienienia sąsiedniej działki (linijka słońca).
Od decyzji tej odwołali się Danuta i Eugeniusz F., właściciele domu jednoro-
dzinnego na przyległej od północy działce, położonej przy ul.B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 5 czerwca 1996 r. [...]
uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia
organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że
postępowanie wyjaśniające w sprawie nie ustaliło istotnych okoliczności lokalizacji bu-
dynku przesłaniającego inny budynek, w którym znajdują się pomieszczenia mieszkal-
ne. Stosownie do przepisów § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicz-
nych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz.
46 ze zm.) budynek powinien być usytuowany w odpowiedniej odległości od budynku
przesłanianego. W rozpatrywanej sprawie nie ustalono takich danych, a podane
informacje i wskazane odległości przez odwołujących się są rozbieżne. Niezasadne jest
też nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia analizy zacienienia sąsiedniej
działki (tzw. linijki słońca) dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę,
gdyż ustalenie tej okoliczności ma decydujące znaczenie dla dopuszczalności
usytuowania dobudówki. Ponadto decyzja rozstrzyga inaczej o zakresie inwestycji niż
ostatni wniosek inwestora.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Elżbieta Z., domagając się jej zmiany i
utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 1997 r. [...] uchylił
zaskarżoną decyzję, uznając zasadność skargi. Organ I instancji uzależnił realizację tej
inwestycji od spełnienia warunków wynikających z przepisów szczególnych w toku
ubiegania się o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że
możliwość kasacyjnego załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy, a decyzje organu
II instancji powinny być przede wszystkim merytoryczne (art. 138 § 1 KPA). Organ
odwoławczy mający wątpliwości co do istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy
powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136
KPA. Tymczasem organ ten ograniczył się do analizy zacienienia sąsiedniej działki, co
należy do kolejnego etapu postępowania, czyli wydania pozwolenia na budowę. NSA
podkreślił, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) organ właściwy do wydania
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może w treści decyzji
rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektów podlegających
zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1
pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze
zm.). Jeżeli organ ten nie może rozstrzygać o tym, to zbędne staje się dokonywanie
takich ustaleń na tym etapie postępowania. Wymagania dotyczące ochrony interesów
osób trzecich, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym należy badać w tym postępowaniu z punktu widzenia ochrony
środowiska, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pozostałe
wymagania z zakresu ochrony interesu osób trzecich są zabezpieczane na kolejnym
etapie postępowania, a więc projektowania budowy, czyli w pozwoleniu na budowę. Za
takim uszeregowaniem uprawnień przemawia - zdaniem NSA - charakter decyzji
lokalizacyjnej i jej cel oraz zakres uprawnień organów uprawnionych do jej wydania,
które nie mogą kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwole-
nia na budowę. Wobec tego, że organ odwoławczy nie miał tego na uwadze, NSA
uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od
powyższego wyroku zarzucając mu rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Skarżący wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź o uchylenie tego wyroku i
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowe-
mu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
skarżący zwrócił uwagę na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił w swym
orzeczeniu, określonej prawem problematyki i roli decyzji ustalającej warunki zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny orze-
kając o uwzględnieniu skargi nie wziął pod uwagę wymaganej prawem problematyki
decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie ocenił
należycie roli, jaką spełnia tego rodzaju decyzja. W myśl bowiem art. 39 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) zmiana
zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa wymaga uprzedniego
ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie tych warunków
poprzedza podjęcie budowy, dla której przepisy art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414ze zm.) wymagają decyzji o pozwoleniu na
budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma według
art. 47 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym charakter wiążący
organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy i
zagospodarowania terenu powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą z
punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o
ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta (art.
34 Prawa budowlanego), jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub
odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa
budowlanego). Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
decyzja o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna zawierać
określenie między innymi rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak
również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony
interesów osób trzecich. Innymi słowy, omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe
kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym
ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach
technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i
sąsiednich działek budowlanych. Wymagań tych nie można pomijać w decyzji o
ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakładając, że należą one
do organu wydającego pozwolenie na budowę, jak to przyjął NSA w zaskarżonym
wyroku. Taka wykładnia prawa stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych w
zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Zdaniem Sądu Najwyższego nietrafnie zatem uznał
NSA w zaskarżonym wyroku, że decyzja Samorządowego Kolegium z dnia 5 czerwca
1996 r. niewłaściwie podkreślała potrzebę szerszej oceny sprawy w zakresie ustalenia
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia wymagań
przepisów szczególnych oraz ochrony interesu osób trzecich na podstawie przepisów
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może być przeto zaaprobowana ocena
prawna sprawy, przyjęta przez NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach
kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja organu I
instancji zamiast określenia wymagań prawnych zawierała informacje dotyczące
obowiązków inwestora, które nie mogą zastąpić wymagań, o których mowa w art. 42
ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla określenia tych
warunków i wymagań należało mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej
inwestycji, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na
warunki korzystania z tej zabudowy, z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń
przeznaczonych na pobyt ludzi. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezbędne dla ustalenia
warunków w zakresie zabudowy działki, które będą obowiązujące dla inwestora,
projektanta budowy i organu nadzoru budowlanego przy sporządzeniu projektu
budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W świetle powyższych wywodów okazuje się, że Samorządowe Kolegium
Odwoławcze zgodnie z art. 138 § 2 KPA orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji,
która nie odpowiadała wymaganiom prawa materialnego (art. 42 ustawy o zagos-
podarowaniu przestrzennym), jak również przepisom procesowym (art. 7 i 77 § 1 KPA)
celem ponownego rozpoznania sprawy. Uchylenie tej prawidłowej decyzji organu
odwoławczego rażąco narusza także art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania,
że należy uwzględnić rewizję nadzwyczajną i na zasadzie art. 393
13
§ 1 KPC w związku
z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego,
rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o
postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o
kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43,
poz. 189) uchylić zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok oraz przekazać sprawę
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do
ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd ten powinien
uwzględnić wyjaśnienia istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, zawarte w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995 z. 4 poz. 154) i w
komentarzu do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym R.Hausera, E.Mzyka,
Z.Niewiadomskiego i M.Rzazewskiej, Warszawa 1995, s. 114.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
========================================