Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 4 kwietnia 2000 r.
III ZP 7/00
Przewodniczący: SSN Józef Iwulski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Katarzyna Gonera, Walerian Sanetra.
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana
Szewczyka, w sprawie z powództwa Romana O., Tomasza T., Krystyny J., Krzysz-
tofa K., Haliny K., Anetty S.-K., Wojciecha B., Wiesławy K.-P., Henryka G., Eliasza
S., Marty W.-S., Andrzeja P., Krzysztofa P., Hanny Z., Dariusza M., Urszuli N. i Je-
rzego Z. przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w B.
o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 4 kwietnia 2000 r. zagadnie-
nia prawnego przekazanego przez Sąd Okręgowy -Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo-
łecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni postanowieniem z dnia 23 listopada 1999 r.
[...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC:
Czy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w rozumieniu przepi-
sów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r.
poz. 408 ze zm.), którego działalność jest nadzorowana i finansowana ze środków
zapewnianych przez Wojewodę – jako organ założycielski – na podstawie odrębnej
umowy jest państwową jednostką sfery budżetowej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pra-
cowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1080)?”
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Pracownicy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utwo-
rzonego przez wojewodę i działającego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie są pra-
cownikami jednostki budżetowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12
grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jed-
nostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080).
2
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z siedzibą
w Gdyni przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne w następującym stanie
sprawy: Powodowie wnieśli o zasądzenie od Samodzielnego Publicznego Zakładu
Opieki Zdrowotnej w B. dodatkowych wynagrodzeń rocznych za 1998 r. z odsetkami
od 1 kwietnia 1999 r. Wyrokiem z dnia 9 września 1999 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy
w Braniewie uwzględnił powództwa. Sąd ustalił, że zarządzeniem Wojewody E. z
dnia 25 czerwca 1997 r. Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. został przekształ-
cony w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. i wpisany do rejestru
sądowego. Jako organ założycielski i sprawujący nadzór nad tym Zakładem wpisano
w rejestrze Wojewodę E. Podstawą działania Zakładu jest ustawa z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), przepisy wy-
konawcze, zarządzenie Wojewody z 25 czerwca 1997 r. oraz statut. W rozdziale V
statutu określono zasady gospodarki finansowej Zakładu, stanowiąc w § 26 ust. 1, że
jego gospodarka finansowa prowadzona jest w formie samodzielnego publicznego
zakładu opieki zdrowotnej na zasadach art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowot-
nej, a w § 26 ust. 3, że działalność Zakładu finansowana jest na podstawie umowy z
Wojewodą. W 1998 r. w Zakładzie nie było zakładowego regulaminu wynagradzania i
nie był on objęty układem zbiorowym pracy. Wynagrodzenia pracowników określone
były umowami o pracę przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników pub-
licznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 55, poz. 273 ze zm.). Środki finanso-
we na działalność w 1998 r. Zakład otrzymywał z Urzędu Wojewódzkiego w E.
Zasady nabywania prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatkowego
wynagrodzenia określa ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagro-
dzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz.
1080 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 przez "pracowników jednostek sfery budże-
towej" rozumie się między innymi pracowników państwowych jednostek sfery bu-
dżetowej, dla których środki na wynagrodzenia są kształtowane na podstawie odręb-
nej ustawy. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagro-
dzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z
1995 r. Nr 34, poz. 163) stwierdza w art. 2 ust. 1 pkt 1, że przez "państwową sferę
3
budżetową” rozumie się państwowe jednostki organizacyjne, które prowadzą gospo-
darkę finansową na zasadach określonych w art. 18-20 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Zgodnie z art. 18
tej ustawy jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finan-
sów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a dochody
odprowadzają na rachunek odpowiednich dochodów budżetu państwa albo budżetu
jednostki samorządu terytorialnego. Statut pozwanego Zakładu stwierdza w § 26, że
jego gospodarka jest prowadzona na zasadach art. 35b ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej, czyli w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych
środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Zdaniem
Sądu Rejonowego, ta samodzielność nie oznacza jednak, że zakład działający w for-
mie określonej w art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie może być jed-
nostką budżetową lub zakładem budżetowym. Sąd Rejonowy podkreślił, że Wojewo-
da E. w 1998 r. sprawował nadzór nad pozwanym Zakładem oraz przekazywał mu
środki finansowe na działalność. W przypadku likwidacji pozwanego Zakładu jego
majątek stanie się własnością Skarbu Państwa (§ 27 ust. 8 statutu), a o jego przez-
naczeniu zadecyduje Wojewoda. Sąd Rejonowy uznał, że pozwany Zakład nie jest
całkowicie samodzielny. W szczególności Zakład może otrzymać dodatkowe środki
na działalność w postaci dotacji budżetowych. Zakład sam decyduje o podziale zysku
i we własnym zakresie pokrywa ujemny wynik finansowy. Jednakże w określonej sy-
tuacji organ, który go utworzył, pokrywa ujemny wynik finansowy ze środków publicz-
nych. Sąd Rejonowy stwierdził, że środki finansowe na działalność pozwanego Zak-
ładu w 1998 r. pochodziły głównie z budżetu Wojewody. Dlatego Sąd pierwszej ins-
tancji uznał, że pozwany Zakład w 1998 r. był państwową jednostką budżetową, a
jego pracownikom przysługiwało dodatkowe wynagrodzenie roczne.
Rozpoznając apelację strony pozwanej, Sąd drugiej instancji przedstawił roz-
patrywane zagadnienie prawne. Sąd drugiej instancji zważył, że sprawę należy roz-
patrywać według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż w
tym dniu pracownicy ewentualnie nabyli prawo do dodatkowego wynagrodzenia
rocznego. Dlatego analizy prawnej należy dokonać z uwzględnieniem ustawy z dnia
5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344
ze zm.), do której odsyłał wówczas art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994
r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Sąd
drugiej instancji dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakła-
4
dach opieki zdrowotnej i doszedł do wniosku, że przewidują one dwie kategorie pub-
licznych zakładów opieki zdrowotnej: prowadzone w oparciu o zasady określone w
prawie budżetowym oraz gospodarujące samodzielnie w oparciu o ustalony przez
kierownika zakładu plan finansowy. Pozwany Zakład był państwową jednostką orga-
nizacyjną, ale prowadził samodzielną gospodarkę finansową, a więc nie można go
traktować jako państwowej jednostki budżetowej w rozumieniu ustawy o dodatkowym
wynagrodzeniu rocznym.
Sąd drugiej instancji stwierdził jednak, że samodzielny zakład opieki zdrowot-
nej nie jest niezależny od organu założycielskiego, który także gwarantuje uzyskanie
środków na funkcjonowanie zakładu. Wojewoda E. zawarł w tym zakresie z pozwa-
nym Zakładem umowę cywilnoprawną. W praktyce działalność Zakładu była finan-
sowana ze środków otrzymywanych od Wojewody, a więc z budżetu. Ta okoliczność
przede wszystkim wzbudziła wątpliwości Sądu drugiej instancji przedstawione w za-
gadnieniu prawnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Słusznie Sąd drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie przedstawionego
zagadnienia prawnego zależy od analizy stanu prawnego obowiązującego w dniu 31
grudnia 1998 r., a więc w dniu ewentualnego nabycia przez powodów prawa do do-
datkowego wynagrodzenia rocznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 (ten przepis doty-
czył pozwanego Zakładu) ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagro-
dzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz.
1080 ze zm.) przez użyte w ust. 1 tego artykułu określenie "pracownicy jednostek
sfery budżetowej" rozumie się pracowników państwowych jednostek sfery budżeto-
wej, dla których środki na wynagrodzenia są kształtowane na podstawie odrębnej
ustawy. Od spełnienia tego wymagania przez pracowników pozwanego Zakładu
uzależnione było stosowanie do nich tej ustawy (art. 1 ust. 1), a więc możliwość na-
bycia określonego nią prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Słusznie
Sądy obu instancji uznały, że odrębna ustawa, o której stanowi wskazany art. 1 ust. 2
pkt 1 ustawy z 12 grudnia 1997 r., to ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowa-
niu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 1 (w
brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), przez użyte w niej określenie
5
"państwowa sfera budżetowa" rozumie się państwowe jednostki organizacyjne, które
prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 stycz-
nia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze
zm.). Istota rozpoznawanego zagadnienia sprowadza się więc do oceny, czy utwo-
rzony przez wojewodę samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest pańs-
twową jednostką organizacyjną prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach
Prawa budżetowego.
W tym zakresie należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów
ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 poz.
408 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z jej art.
8 ust. 1 pkt 2, zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez wojewodę. Jest
on wtedy publicznym zakładem (art. 8 ust. 2), w odróżnieniu od zakładu niepublicz-
nego (art. 8 ust. 3). Ustrój zakładu opieki zdrowotnej łącznie z formą jego gospodarki
finansowej określa statut (art. 11). Zgodnie z art. 35b ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej, publiczny zakład utworzony między innymi przez wojewodę prowadzony
jest w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych środków i uzys-
kiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Taki samodzielny zakład
opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w tej
ustawie, a nie na zasadach Prawa budżetowego (art. 35b ust. 2). Wynika to zarówno
z wyraźnego brzmienia art. 35b ust. 2 tej ustawy, jak również z porównania z jej art.
35c. Ten ostatni przepis reguluje bowiem formę funkcjonowania publicznego zakładu
opieki zdrowotnej, nie będącego zakładem samodzielnym. Taki niesamodzielny pub-
liczny zakład opieki zdrowotnej może bowiem działać w formie jednostki budżetowej
lub zakładu budżetowego i wówczas prowadzi on gospodarkę finansową na zasa-
dach określonych w Prawie budżetowym. Z przepisów tych wynika więc jednoznacz-
nie, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być prowadzone w formie zakła-
dów samodzielnych i wówczas ich gospodarka finansowa nie jest regulowana Pra-
wem budżetowym oraz w formie zakładów niesamodzielnych (zakładów budżeto-
wych lub jednostek budżetowych) i wówczas zasady ich gospodarki finansowej wyni-
kają z Prawa budżetowego. To stwierdzenie przesądza odpowiedź na przedstawione
zagadnienie prawne. Skoro bowiem gospodarka finansowa samodzielnego zakładu
opieki zdrowotnej utworzonego przez wojewodę nie jest regulowana Prawem bu-
dżetowym, a ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, to takie zakłady nie są jednost-
kami państwowej sfery budżetowej w rozumieniu ustawy z 23 grudnia 1994 r. o
6
kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, a tym
samym nie dotyczy ich ustawa o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Stwierdzenia
tego nie zmienia prawna możliwość uzyskiwania przez samodzielne zakłady opieki
zdrowotnej środków na finansowanie działalności z dotacji budżetowej za pośred-
nictwem organu, który utworzył zakład (art. 55 ustawy z 30 sierpnia 1991 r.). W dal-
szym ciągu bowiem możliwość otrzymania tej dotacji wynika z ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej, a nie z Prawa budżetowego. Tym bardziej, na wskazaną ocenę
nie ma wpływu nadzór sprawowany nad zakładem przez organ założycielski, a także
faktyczne uzależnienie od niego przekazywanych dotacji na gospodarkę finansową
zakładu. Analizę tę potwierdzają także przepisy Prawa budżetowego, a zwłaszcza
jego art. 14, według którego reguluje ono jedynie gospodarkę finansową państwo-
wych jednostek organizacyjnych, których nie regulują odrębne ustawy. Skoro więc
gospodarka finansowa samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej określona jest
ustawą z 30 sierpnia 1991 r., to nie dotyczyła jej regulacja Prawa budżetowego (od-
miennie niż publicznych zakładów niesamodzielnych prowadzonych w formie jednos-
tek lub zakładów budżetowych).
Prowadzi to do podjęcia uchwały jak na wstępie. Na marginesie jedynie Sąd
Najwyższy zauważa, że podjęta uchwała nie przesądza jeszcze o bezzasadności
powództw. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem ( por. uchwała z dnia 24
października 1997 r., III ZP 35/97, OSNAPiUS 1998 nr 16, poz. 474 i uchwała z dnia
11 marca 1998 r., III ZP 3/98, OSNAPiUS 1998 nr 20, poz. 588) uprawnienie do
rocznej nagrody z zakładowego funduszu nagród, przysługujące na podstawie prze-
pisów ustawy z dnia 10 lipca 1985 r. o rocznych nagrodach z zakładowego funduszu
nagród w państwowych jednostkach organizacyjnych nie będących przedsiębiors-
twami państwowymi (Dz.U. Nr 32, poz. 141 ze zm.), stanowi element treści stosunku
pracy pracowników zakładu pracy przejętego w trybie art. 231
KP i wiąże nowego
pracodawcę do czasu zmiany treści tego stosunku.
========================================