Pełny tekst orzeczenia

UCHWAŁA Z DNIA 24 LIPCA 2001 R.
I KZP 13 /2001
1. Wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez
wymaganej licencji stanowi, po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listo-
pada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr
101, poz. 1178 z późn. zmian.), wykroczenie z art. 601
§ 1 k.w.
2. Art. 3 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Fe-
deralną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej, sporządzonej
29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514), nie rozszerza od-
powiedzialności za wykroczenie z art. 103a k.w. lub 601
§ 1 k.w. na
czyny popełnione za granicą, gdyż dla odpowiedzialności za te wykro-
czenia ma znaczenie nie miejsce ich ujawnienia a miejsce popełnienia
czyli prowadzenia działalności gospodarczej.
Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk.
Sędziowie SN: J. Skwierawski, J. Sobczak (sprawozdawca).
Prokurator Prokuratury Krajowej: R. Stefański.
Sąd Najwyższy w sprawie Leszka C., po rozpoznaniu, przekaza-
nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k., przez Sąd Rejonowy w S., po-
stanowieniem z dnia 26 marca 2001 r., zagadnień prawnych wymaga-
jących zasadniczej wykładni ustawy:
1. Czy wprowadzone ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo
działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z 2000 r., Nr 86,
poz. 508 i Nr 114, poz. 1193) nowe zasady reglamentacji wykonywa-
nia międzynarodowego transportu drogowego polegające na zastą-
2
pieniu od dnia 1 stycznia 2001 r. wcześniejszego systemu koncesjo-
nowania licencjami przewozowymi pozwalają na przyjęcie, że wyko-
nywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej
licencji stanowi wykroczenie z art. 601
§ 1 k.w. ?
2. Czy przepisy art. 3 ust. 1- 4 umowy między Rzecząpospolitą
Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie
granicznej z dnia 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514)
są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 3 § 2 k.w. rozszerzają-
cymi odpowiedzialność na wykroczenia popełnione za granicą?.
uchwalił udzielić odpowiedzi jak wyżej.
U Z A S A D N I E N I E
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyło-
niło się na tle następującego stanu faktycznego.
Urząd Celny w S. wniósł o ukaranie Leszka C. za to, że wykony-
wał on międzynarodowy transport drogowy bez koncesji, co stwier-
dzono w dniu 19 września 2000 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli
dokumentów transportowych jego pojazdu. Wykonując międzynaro-
dowy transport drogowy bez koncesji, Leszek C. – zdaniem Urzędu
Celnego w S. – dopuścił się wykroczenia z art. 103a § 1 k.w.
Postanowieniem z dnia 30 października 2000 r. Przewodniczący
Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w S. odmówił
wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia
Przewodniczący Kolegium podniósł, że bezsporne jest, iż przejście
graniczne Kołbaskowo znajduje się na terytorium Republiki Federalnej
Niemiec, zgodnie zaś z art. 3 § 2 k.w. odpowiedzialność za wykrocze-
nie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy przepis szczegól-
3
ny taką odpowiedzialność przewiduje. Takimi zaś przepisami nie są
przepisy umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federal-
ną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej z dnia 29 lipca
1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514).
Zażalenie na wspomniane postanowienie Przewodniczącego Ko-
legium ds. Wykroczeń w S. wniósł dyrektor Urzędu Celnego w S.,
podnosząc, że Leszkowi C. zarzuca się wykonywanie międzynarodo-
wego transportu drogowego nie na przejściu granicznym w Kołbasko-
wie, lecz na trasie pomiędzy różnymi krajami. Podniósł także, że art. 3
ust. 1 umowy między Polską a Republiką Federalną Niemiec stanowi
lex specialis, o którym mowa w art. 3 § 2 k.w.
Rozpoznając wspomniane zażalenie, Sąd Rejonowy w S. posta-
nowieniem z dnia 26 marca 2000 r. odroczył rozpoznanie sprawy i na
podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przedstawił Sądowi Najwyższemu do roz-
strzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, wymagające
zasadniczej wykładni ustawy.
Sąd Najwyższy zważył co następuje.
Wykroczeniem stypizowanym w art. 103a k.w. jest wykonywanie
międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej koncesji.
Przepis ten został wprowadzony do kodeksu wykroczeń przez art. 21
ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynaro-
dowego transportu drogowego (Dz. U. z 1991 r., Nr 75, poz. 322, z
późn. zmian.) i zmieniony przez art. 32 ustawy z dnia 2 sierpnia
1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu dro-
gowego (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 677 z późn. zmian). Wspo-
mniany przepis sankcjonował przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z
dnia 26 lipca 1991 r. oraz przez art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia
1997 r. wymóg uzyskiwania koncesji na działalność gospodarczą po-
4
legającą na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego
pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju.
Wymóg posiadania koncesji na wykonywanie transportu drogo-
wego został zniesiony ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo dzia-
łalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn.
zmian.). W myśl art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. kon-
cesje wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia sierpnia
1997 r. stają się licencjami przewozowymi i zachowują ważność na
czas, na który zostały wydane. O zamyśle ustawodawcy, aby upo-
rządkować wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego
przez licencje przewozu, jako dokumenty uprawniające do podejmo-
wania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu
drogowego, świadczy treść projektu ustawy o transporcie drogowym
(druk sejmowy nr 2644).
W tej sytuacji powstać musi pytanie o stosunek zakresów
przedmiotowych pojęć „koncesja” i „licencja”. W praktyce, rzadziej w
doktrynie, pojawiają się głosy, iż zakresy tych pojęć pokrywają się bez
reszty i „licencja” to to samo, co „koncesja” (por. K. Pawłowicz i A. Plu-
cińska-Filipowicz, Żegnaj koncesjo, Rzeczpospolita 2001, 12 marca, nr
60 s. C3). Supozycje o tożsamości „koncesji” i „licencji” – niewątpliwie
„wygodne” dla stosujących prawo organów administracyjnych – są
błędne. Ustawodawca nie zniósł bowiem instytucji „koncesji”, lecz je-
dynie ograniczył jej zasięg do taksatywnie wymienionych w art. 14 ust.
1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej
sfer działalności. Wśród tych sfer nie ma wykonywania międzynaro-
dowego transportu drogowego.
Podkreślić przy tym należy, iż w literaturze przywiązuje się dużą
wagę do odróżnienia koncesji od innych form reglamentacji działalno-
ści gospodarczej, wskazując, że do każdej z tych form odnosi się od-
5
rębny reżim prawny. Zauważa się przy tym, iż „nie można stawiać
znaku równości między „koncesjami” a „zezwoleniami” i w efekcie „li-
cencjami”. (por. C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków
1996, s. 25-26; Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa
2000, s. 416). Podkreślić przy tym należy, iż zarówno w języku praw-
niczym, jak i potocznym licencja to: „urzędowe zezwolenie na wyko-
nywanie określonych czynności” (por. Słownik języka polskiego, War-
szawa 1988, t. II, s. 30).
W tym stanie rzeczy uzasadnione jest pytanie o obowiązywanie
art. 103a k.w., w szczególności zaś o to, czy dopuszcza się wykrocze-
nia stypizowanego w art. 103a k.w. osoba, która wykonuje międzyna-
rodowy transport drogowy bez licencji.
Odpowiadając na tak sformułowane pytanie, wypada zauważyć,
że pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest wykładnia
językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być
analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jedno-
znacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ten
przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest
wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie
prawnym. Jeśli wbrew jasnemu, pod względem językowym, sformuło-
waniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie aniżeli to
oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li
tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia,
Wrocław 1990, s. 66 i n.; Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywa-
niu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82).
osługując się metodą wykładni językowej, należy więc skonsta-
tować, że w treści art. 103a k.w. wyraźnie jest mowa o koncesji, a nie
o licencji. Zauważyć należy, iż art. 103a k.w. przewidujący odpowie-
dzialność za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego
6
bez wymaganej koncesji miał charakter lex specialis w stosunku do
treści art. 601
§ 1 k.w. statuującego odpowiedzialność za prowadzenie
działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji
działalności gospodarczej lub bez wymaganej koncesji albo zezwole-
nia. Tak więc art. 103a k.w. odnosi się tylko do działalności polegają-
cej na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego bez
„koncesji”. Nie sposób jednak przyjąć, aby dotyczył on także wykony-
wania takowego transportu bez „zezwolenia”, czyli „licencji”. Pomijając
już podniesioną wcześniej okoliczność, iż doktryna wyraźnie odróżnia
pojęcie „koncesji” od „zezwolenia”, czyli „licencji”, wypada zauważyć,
że różnicę tę dostrzega także ustawodawca. W treści art. 103a k.w.
mówi się tylko o prowadzeniu działalności bez „koncesji” w art. 601
§ 1
k.w. o prowadzeniu działalności bez wymaganego „zgłoszenia do ewi-
dencji”, „koncesji” albo „zezwolenia”, czyli „licencji”. Dystynkcje w treści
art. 103a kw. i art. 601
§ 1 k.w. dowodzą, iż nie sposób przyjąć, iż po-
jęcie „koncesji”, jakim posługuje się ustawodawca w art. 103a k.w., jest
tożsame lub chociażby tylko częściowo zbieżne z pojęciem „zezwole-
nia”, czyli „licencji”, jakim operuje art. 601
§ 1 k.w.
Zamiarem ustawodawcy była nie tyle depenalizacja wykonywa-
nia międzynarodowego transportu drogowego bez koncesji – co jest
poza dyskusją – lecz zrównanie odpowiedzialności osób prowadzą-
cych takową działalność bez zezwolenia (bez licencji) z odpowiedzial-
nością podmiotów prowadzących inną niż wykonywanie międzynaro-
dowego transportu drogowego działalność gospodarczą bez wymaga-
nej: koncesji, zezwolenia (licencji) bądź bez zgłoszenia do ewidencji
działalności gospodarczej.
Przyznać należy, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. prawo
działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn.
zmian.) nie uchyliła art. 103a k.w., ale miało to nastąpić na podstawie
7
art. 63 ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 2644). Skre-
ślając w projekcie ustawy o transporcie drogowym dyspozycję art.
103a k.w., ustawodawca proponował w art. 58 ust 1 tegoż projektu
odpowiedzialność za takie zachowania w trybie administracyjnym. Nie
naruszałoby to jednak w najmniejszym nawet stopniu odpowiedzialno-
ści za wykroczenia z art. 601
§ 1 k.w.
W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, iż po wejściu w
życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodar-
czej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.) wykonywanie
międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji sta-
nowi wykroczenie z art. 601
§ 1 k.w. Wprawdzie ustawą z dnia 22
grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wy-
dawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.
U. 2000 r., Nr 120, poz. 1268) zmieniono treść art. 9 ust. 2 ustawy z
dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego
transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677, zm. 1999 r. Nr 32,
poz. 310) upoważniając ministra właściwego do spraw transportu do
określenia w drodze rozporządzenia, „liczby koncesji lub promes
koncesji” – to jednak upoważnienie powyższe ma tylko charakter
blankietowy i nie oznacza, iż przywrócono art. 9 ust. 2, w zmienionej
treści, uchylony wcześniej obowiązek uzyskiwania koncesji.
Kodeks wykroczeń warunkuje odpowiedzialność za wykroczenie
od jego popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak rów-
nież na polskim statku wodnym lub powietrznym, a odpowiedzialność
za wykroczenie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy prze-
pis szczególny przewiduje taką odpowiedzialność (art. 3 k.w.). Kodeks
wykroczeń nie zawiera postanowienia, iż art. 103a stosuje się także w
razie popełnienia tego wykroczenia za granicą, jak to np. czyni co do
wykroczeń określonych w art. 119, 122 i 124 kw. (art. 131 k.w.). Po-
8
stanowienia o odpowiedzialności za wykroczenie popełnione również
za granicą mogą zawierać także inne ustawy lub ratyfikowane umowy
międzynarodowe. Te ostatnie – zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP
– są bowiem źródłami powszechnie obowiązującymi prawa Rzeczypo-
spolitej Polskiej. Zakresu odpowiedzialności za wykroczenie z art.
103a k.w. na popełnione za granicą nie rozszerza umowa między
Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwie-
niach w odprawie granicznej, sporządzona w Warszawie dnia 29 lipca
1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514). Nie zawiera ona bowiem
takiego postanowienia. Jej celem – co wynika z preambuły – było
usprawnienie współpracy w dziedzinie ułatwiania odprawy granicznej
w ruchu kolejowym, drogowym i żegludze między obydwoma pań-
stwami. Istnienia takiego postanowienia nie da się wyprowadzić z tre-
ści art. 3 Umowy, z którego mutatis mutandis wynika, że do odprawy
granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Państwa Polskiego na
terytorium RFN stosuje się przepisy naszego państwa i funkcjonariu-
szom tym wolno, jeśli umowa nie stanowi inaczej, stosować w RFN
wszystkie przepisy swojego państwa dotyczące odprawy granicznej,
łącznie z uregulowaniem odpowiednich uprawnień w taki sam sposób
oraz w takim samym zakresie i z takimi samymi skutkami jak we wła-
snym państwie, a dokonane przez nich czynności urzędowe w obrębie
strefy określonej w drodze odpowiednich porozumień, uważa się za
dokonane w gminie Państwa Polskiego. Wprawdzie w art. 3 ust. 4
Umowy mowa jest o tym, że w przypadku naruszenia w obrębie strefy
przepisów Państwa sąsiedniego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a uwa-
ża się to naruszenie za dokonane w gminie naszego państwa, lecz z
odesłania do art. 1 ust. 1 lit. a Umowy wynika, że chodzi o naruszenie
przepisów związanych z odprawą graniczną, tj. przepisów, które mają
zastosowanie przy przekraczaniu granicy przez osoby oraz w przywo-
9
zie, wywozie i przewozie towarów, łącznie ze środkami transportu lub
wartości podlegających przepisom dewizowym. W określeniu tym nie
mieszczą się naruszenia przepisów związanych z wykonywaniem
międzynarodowego transportu drogowego. Dla bytu tych wykroczeń i
odpowiedzialności za nie, nie ma jednak znaczenie miejsce ich ujaw-
nienia a miejsce popełnienia czyli prowadzenie działalności gospodar-
czej w tym polegającej na wykonywaniu międzynarodowego transportu
drogowego bez wymaganej licencji.