III SW 9/05
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:14-11-2012
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 2 września 2005 r.
III SW 9/05
1. Wpłaty pieniężne niebędące statutowymi składkami członkowskimi
mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym partii politycznej.
2. Partia polityczna może legalnie pozyskiwać dochody z majątku jedynie
w sposób określony w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach
politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.).
Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza, Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Beata Gudowska, Zbigniew
Hajn, Zbigniew Myszka, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września
2005 r. sprawy ze skargi Ruchu Katolicko - Narodowego na uchwałę Państwowej
Komisji Wyborczej z dnia 11 lipca 2005 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania
finansowego
o d d a l i ł skargę.
U z a s a d n i e n i e
Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z 11 lipca 2004 r. w sprawie sprawoz-
dania partii Ruch Katolicko-Narodowy o źródłach pozyskania środków finansowych,
w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach ponie-
sionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2004 r., na podstawie art. 38a ust. 1
pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.), odrzuciła sprawozdanie partii
Ruch Katolicko-Narodowy o źródłach pozyskania środków finansowych w 2004 r., z
powodu naruszenia art. 24 ust. 4 i ust. 8 tej ustawy.
W uzasadnieniu uchwały Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że partia
polityczna Ruch Katolicko-Narodowy przedłożyła sprawozdanie o źródłach pozyska-
2
nia środków finansowych z zachowaniem terminu określonego w art. 38 ust. 1
ustawy o partiach politycznych. Sprawozdanie zostało sporządzone według wzoru
określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego
2003 r. w sprawie sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych (Dz.U.
Nr 33, poz. 269). Na podstawie przedłożonego sprawozdania, dokumentów oraz opi-
nii i raportu biegłego rewidenta Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, co nastę-
puje.
W okresie sprawozdawczym partia pozyskała środki finansowe w łącznej kwo-
cie 4.084,00 zł. Na rachunek bankowy w Banku [...] SA dokonano jednorazowej
wpłaty w kwocie 120,00 zł. Pozostałe środki w kwocie 3.964,00 zł zostały zgroma-
dzone w kasie. Jak wynika ze sprawozdania, do kasy przyjęto składki członkowskie
oraz darowizny w kwocie nieprzekraczającej w jednym roku najniższego miesięczne-
go wynagrodzenia za pracę pracowników. Łączna suma wpłat z tytułu składek człon-
kowskich wynosi 1.394,00 zł, natomiast z darowizn - 1.970,00 zł. Do kasy partii
przyjęta została również kwota 600,00 zł za wynajem sali w celu zorganizowania
spotkania z posłem; kwotę tę wykazano w części IV sprawozdania.
Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła uwagę, że źródła dochodów, jakie
partia polityczna może uzyskiwać, określa art. 24 ustawy o partiach politycznych,
który w ust. 4 wskazuje ograniczenia co do pozyskiwania środków z posiadanego
majątku. Posiadane nieruchomości i lokale partia może, zgodnie z art. 24 ust. 5
ustawy, użyczać jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych. Wyklu-
czone jest natomiast, w świetle art. 24 ust. 4 ustawy, pozyskiwanie dochodów z wy-
najmu lokali. Naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o partiach politycznych stanowi, sto-
sownie do art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania finan-
sowego partii.
Kolejnym stwierdzonym przez Państwową Komisję Wyborczą naruszeniem
przepisów ustawy o partiach politycznych było pozostawienie poza obrotem banko-
wym kwoty 1.970,00 zł pochodzącej z darowizn. Zgromadzoną w kasie kwotę daro-
wizn partia zobowiązana była przekazać na rachunek bankowy, zgodnie z art. 24 ust.
8 ustawy o partiach politycznych. Poza rachunkiem bankowym partia może groma-
dzić jedynie środki pieniężne pochodzące ze składek członkowskich, w wysokości
nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia
za pracę, z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalno-
ścią (art. 26a ustawy). Naruszenie art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych sta-
3
nowi, zgodnie z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania
finansowego partii.
Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy
o partiach politycznych korzyści majątkowe przekazane partii politycznej z narusze-
niem przepisów art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych podlegają przepadkowi
na rzecz Skarbu Państwa.
Skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia
sprawozdania partii o źródłach pozyskania środków finansowych w 2004 r. wniosła
zainteresowana partia polityczna Ruch Katolicko-Narodowy, nie precyzując wnio-
sków skargi. Z wywodów skargi można się domyślać, że skarżąca zarzuciła narusze-
nie w zaskarżonej uchwale art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy o partiach politycznych.
Skarżąca partia stwierdziła, że „postanowienie” Państwowej Komisji Wybor-
czej uważa za nieuzasadnione. Prowadząc gospodarkę finansową kierowała się
ustawą o partiach politycznych oraz informacją Państwowej Komisji Wyborczej z 10
maja 2004 r. dla partii politycznych o zasadach dokonywania wpłat składek człon-
kowskich oraz przyjmowania darowizn od osób fizycznych. W informacji tej stwier-
dzono, między innymi: „Wpłaty na rzecz partii politycznej, dokonywane przez osoby
fizyczne z tytułu składek członkowskich lub darowizn, mogą być dokonywane albo na
rachunek bankowy, albo - w przypadku, gdy jednorazowa kwota nie przekracza mi-
nimalnego wynagrodzenia - również do kasy partii (art. 26a ustawy o partiach poli-
tycznych)”. Zdaniem skarżącej, nieprecyzyjny jest art. 24 ust. 8 ustawy, który stanowił
podstawę odrzucenia sprawozdania finansowego. Według tego przepisu, partia poli-
tyczna może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych. Wąt-
pliwości skarżącej budzi to, czy przepis ten oznacza, że wpłat darowizn nie można
przyjmować do kasy partii, a jeżeli można, to jaki jest termin przekazania ich na ra-
chunek bankowy. Skarżąca podniosła, że darowizny na jej rzecz były dokonywane
przez osoby prywatne przeważnie w kwocie po 10,00 zł do kasy okręgowej Ruchu
Katolicko-Narodowego Okręg Dolnośląski (terenowej jednostki organizacyjnej partii) i
były w całości wykorzystane na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalno-
ścią wymienionych struktur. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy była niewąt-
pliwie jawność finansowania partii politycznych i w tej mierze Ruch Katolicko-Naro-
dowy wykazał precyzyjnie i otwarcie źródła pozyskania środków finansowych. W
świetle treści instrukcji Państwowej Komisji Wyborczej przekazanej partii i nieprecy-
4
zyjnych zapisów ustawy, decyzję odrzucającą sprawozdanie skarżąca uznaje za
krzywdzącą i niesłuszną.
W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje
stanowisko, zawarte w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z 11 lipca 2005
r. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Państwowa Komisja Wybor-
cza wyjaśniła, że podstawę prawną odrzucenia sprawozdania finansowego stanowił
art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o partiach politycznych, w związku ze
stwierdzonym naruszeniem przez skarżącą art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy.
Przepis art. 24 ustawy określa źródła finansowania partii oraz wprowadza za-
kazy i ograniczenia dotyczące pozyskiwania środków. W szczególności w ust. 4
wskazano ograniczenia co do pozyskiwania środków z posiadanego majątku. Posia-
dane nieruchomości i lokale partia może użyczać jedynie na biura poselskie, sena-
torskie oraz biura radnych (art. 24 ust. 5 ustawy). Jak wynika z części IV sprawozda-
nia, partia przyjęła do kasy środki w kwocie 600,00 zł za “podnajem sali na biuro po-
selskie”. Według ustnych wyjaśnień skarbnika partii, spisanych w notatce z 24
czerwca 2005 r., w istocie było to jednorazowe wynajęcie sali na spotkanie z posłem.
Pozyskiwanie dochodów przez partię polityczną z wynajmu lokali stanowi naruszenie
art. 24 ust. 4 ustawy. W skardze do Sądu Najwyższego ta przyczyna odrzucenia
sprawozdania nie jest kwestionowana.
Skarżąca partia stwierdziła w skardze, że prowadziła gospodarkę finansową
zgodnie z przepisami ustawy o partiach politycznych i z uwzględnieniem „Informacji
dla partii politycznych o zasadach dokonywania wpłat składek członkowskich oraz
przyjmowania darowizn od osób fizycznych”. Zdaniem Państwowej Komisji Wybor-
czej, w przywołanej przez skarżącą „Informacji” (opracowanej dla ściśle wymienione-
go w niej celu) wskazano wyłącznie sposób dokonywania ściśle określonych co do
rodzaju i wysokości wpłat. Skarżąca partia prezentuje stanowisko, że zarówno
składki członkowskie, jak i darowizny w wysokości nieprzekraczającej w jednym roku
od jednej osoby kwoty minimalnego wynagrodzenia mogą być wpłacane do kasy
partii i tam gromadzone. Tymczasem, obowiązek gromadzenia środków - z wyłącze-
niem wpłat ze składek członkowskich - na rachunku bankowym wynika wprost z art.
24 ust. 8 ustawy. Na podstawie art. 26a ustawy możliwe jest pozostawienie w kasie
partii jedynie składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego
członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, przeznaczonych na
pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością. Inne wpłaty przyjmowane do
5
kasy partii, np. pochodzące z darowizn oraz z działalności własnej, o której mowa w
art. 27 ustawy, muszą być odprowadzone i gromadzone na rachunkach bankowych.
W związku z tym środki pieniężne wpłacone do kasy partii i wykazane w sprawozda-
niu w części II pkt 2 „inne wpłaty/darowizny” (na łączną kwotę 1.970,00 zł) mogły zo-
stać wpłacone do kasy partii, ale powinny być odprowadzone na jej rachunek ban-
kowy. Suma wpłat do kasy podlegająca odprowadzeniu na rachunek bankowy po-
winna być wykazana w części I pkt 9 sprawozdania. Państwowa Komisja Wyborcza
zwróciła się do skarbnika partii pismem z 14 czerwca 2005 r. o wyjaśnienie, czy
kwota 1.970,00 zł została przekazana na rachunek bankowy. W odpowiedzi skarbnik
przedłożył historię rachunku bankowego partii, z której wynika, że kwota ta nie zo-
stała w ogóle odprowadzona na rachunek bankowy. Przedstawione okoliczności
potwierdzają, że środki finansowe w podanej kwocie zostały zgromadzone niezgod-
nie z art. 24 ust. 8 ustawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zawarte w skardze zarzuty nie dają podstaw prawnych do jej uwzględnienia.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, partia polityczna składa Pań-
stwowej Komisji Wyborczej, nie później niż do 31 marca każdego roku, sprawozdanie
o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warun-
kach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wybor-
czego w poprzednim roku kalendarzowym. Stosowanie zaś do art. 38a ust. 1 tej
ustawy, Państwowa Komisja Wyborcza w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia spra-
wozdania: 1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń, 2) przyjmuje sprawozdanie ze
wskazaniem uchybień, 3) odrzuca sprawozdanie. Odrzucenie sprawozdania nastę-
puje, między innymi, w przypadku gromadzenia środków finansowych poza rachun-
kiem bankowym z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 8 (art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy
o partiach politycznych), a także przyjmowania przez partię polityczną środków finan-
sowych od osób fizycznych, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy, lub pozyskiwa-
nia środków z innych źródeł niedozwolonych (art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy).
Zgodnie z art. 24 ust. 8 ustawy, partia polityczna może gromadzić środki finan-
sowe jedynie na rachunkach bankowych, z zastrzeżeniem art. 26a. Z kolei ten ostatni
przepis stanowi, że obowiązek gromadzenia środków pieniężnych przez partię poli-
tyczną na rachunkach bankowych nie dotyczy kwot ze składek członkowskich w wy-
6
sokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wyna-
grodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego
w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organi-
zacyjnych partii - z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą
działalnością. Zestawienie treści art. 24 ust. 8 z treścią art. 26a ustawy nie pozwala
na jakiekolwiek wątpliwości, że wpłaty pieniężne niemające charakteru statutowych
składek członkowskich mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym
partii politycznej (por. podobny pogląd przedstawiony w postanowieniu Sądu Najwyż-
szego z 17 września 2003 r., III SW 147/03, OSNP 2004 nr 10, poz. 179).
Przepis art. 24 ustawy określa źródła dochodów, jakie partia może legalnie
uzyskiwać. Majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn,
spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i
subwencji (art. 24 ust. 1). Według art. 24 ust. 4 ustawy, partia polityczna może pozy-
skiwać dochody z majątku pochodzące jedynie: 1) z oprocentowania środków zgro-
madzonych na rachunkach bankowych i lokatach, 2) z obrotu obligacjami Skarbu
Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa, 3) ze zbycia należących do niej
składników majątkowych, 4) z działalności, o której mowa w art. 27 (w tym ostatnim
przepisie chodzi o prowadzenie przez partię polityczną działalności własnej polegają-
cej na sprzedaży tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizu-
jących partię i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz
na wykonywaniu odpłatnie drobnych usług na rzecz osób trzecich z wykorzystaniem
posiadanego sprzętu biurowego). Z treści art. 24 ust. 4 ustawy wynika jednoznacz-
nie, że do legalnych źródeł pozyskiwania dochodów nie należy wynajmowanie wła-
snych nieruchomości lub lokali. Przepis ten wprowadza ograniczenia co do pozyski-
wania środków z posiadanego majątku. Posiadane przez siebie nieruchomości i lo-
kale partia polityczna może jedynie, stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy, użyczać na
biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych gminy, powiatu albo województwa. Z
tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika możliwość jedynie użyczenia, czyli
nieodpłatnego (bezpłatnego) udostępnienia innej osobie własnej rzeczy w celu jej
używania (zgodnie z art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje
się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne uży-
wanie oddanej mu w tym celu rzeczy).
Analizowany przepis art. 24 ustawy został w istotnym stopniu zmieniony - po-
czynając od 1 listopada 2002 r., po prawie półtorarocznym okresie vacatio legis -
7
ustawą z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499). Równolegle z
wprowadzeniem subwencjonowania partii z budżetu państwa wprowadzono katalog
dopuszczalnych sposobów osiągania dochodów z majątku partii. W art. 24 ust. 4
ustawy przewidziano, że partia może osiągnąć dochód ze zbycia należących do niej
składników majątku. W odniesieniu do nieruchomości (także lokalowych) jest to je-
dyny dopuszczalny sposób osiągania dochodu, nie jest natomiast dopuszczalnym
sposobem osiągania dochodów pobieranie pożytków, także cywilnych, na przykład z
tytułu dzierżawy lub najmu (por. podobny pogląd wyrażony w uzasadnieniu postano-
wieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2003 r., III SW 152/03, OSNP 2004
nr 10, poz. 181).
Zgodnie z art. 24 ustawy, partia polityczna może pozyskiwać środki finansowe
jedynie w granicach przewidzianych w tym przepisie. Uzyskanie przez partię środków
finansowych poza warunkami określonymi w art. 24 ustawy, z przekroczeniem do-
puszczalnych w tym przepisie granic, może być potraktowane jako pozyskiwanie
środków ze źródeł niedozwolonych w rozumieniu art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy. Stano-
wisko Państwowej Komisji Wyborczej w tym przedmiocie nie jest w skardze w jaki-
kolwiek sposób kwestionowane.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale stano-
wiło ustalenie, że skarżąca partia: po pierwsze - uzyskała środki finansowe w kwocie
600,00 zł z tytułu jednorazowego wynajęcia sali w celu zorganizowania spotkania z
posłem, po drugie - nie odprowadziła na rachunek bankowy (pozostawiła w kasie,
poza obrotem bankowym) kwotę 1.970,00 zł pochodzącą z darowizn.
Powyższe ustalenia Państwowej Komisji Wyborczej są - w świetle treści spra-
wozdania - niepodważalne. Skarżąca okoliczności tych nie kwestionuje w skardze.
Stwierdzone okoliczności stanowiły, według art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i
pkt 4 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania. Stanowisko Państwowej Komi-
sji Wyborczej w tej kwestii jest prawidłowe.
Wyjaśnienia zawarte w skardze - o rzekomo nieprecyzyjnej treści art. 24 ust.
8, o kierowaniu się przez skarżącą „Informacją” opracowaną przez Państwową Komi-
sję Wyborczą, o przeznaczeniu środków pozyskanych z przekroczeniem wskazanych
w treści zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o partiach politycznych w całości na
pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością terenowych (dolnośląskich)
struktur partyjnych - nie mają znaczenia dla kwalifikacji prawnej zaistniałych zdarzeń.
8
Przepis art. 24 ust. 8 w związku z art. 26a ustawy ma, w ocenie Sądu Najwyższego,
jednoznaczną treść. Finansową stronę swojej działalności partia polityczna powinna
konfrontować przede wszystkim z treścią przepisów rangi ustawowej. „Informacja”
opracowana przez Państwową Komisję Wyborczą dla partii politycznych - jakkolwiek
byłaby oceniana jej przydatność - nie jest źródłem prawa. Zresztą, mający zastoso-
wanie do ocenianych zdarzeń fragment tej „Informacji” wyraźnie odwołuje się do tre-
ści art. 26a ustawy o partiach politycznych, co powinno jednoznacznie wyjaśniać
ewentualne wątpliwości mogące pojawić się w związku z ujęciem w jednym (tym sa-
mym) zdaniu owej „Informacji” dwóch różnych kategorii wpłat na rzecz partii politycz-
nej dokonywanych przez osoby fizyczne - składek członkowskich i darowizn, od-
miennie traktowanych przez ustawę (art. 26a dotyczy tylko składek członkowskich).
Dla oceny bezzasadności skargi nie było konieczne udzielanie przez Sąd Najwyższy
odpowiedzi na zawarte w skardze pytanie retoryczne skarżącej: czy przepis art. 24
ust. 8 ustawy oznacza, że wpłat z tytułu darowizn nie można przyjmować do kasy
partii, a jeżeli można, to jaki jest termin przekazania ich na rachunek bankowy, skoro
wpłaty z tytułu darowizn dokonane w różnych miesiącach 2004 r. w łącznej kwocie
1.970,00 zł do chwili złożenia przez partię sprawozdania o źródłach pozyskania środ-
ków finansowych w ogóle nie trafiły na rachunek bankowy skarżącej.
Przepisy regulujące funkcjonowanie partii politycznych, w tym także określają-
ce konsekwencje naruszenia przez nie obowiązków wynikających z ustawy, są bar-
dzo rygorystyczne i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Dotyczą w jednako-
wym zakresie każdej partii politycznej, niezależnie od jej wielkości i zamożności, od
wartości pozyskanych środków finansowych albo od świadomości prawnej osób peł-
niących funkcje statutowych organów partii. Skutek w postaci odrzucenia sprawoz-
dania finansowego partii politycznej następuje również niezależnie od tego, w jaki
sposób oceni się rygoryzm formalny przepisów ustawy o partiach politycznych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy partia polityczna stawia sobie za cel udział w
życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na
kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Oznacza to, że
utworzenie partii politycznej jest doniosłym aktem publicznoprawnym, wymagającym
nie tylko woli uczestniczenia w życiu publicznym, lecz również posiadania minimum
wiedzy o obowiązujących w nim regulacjach prawnych i rygorystycznego ich prze-
strzegania.
9
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy, stosownie do art. 34b ust. 2 i ust.
3 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 38b tejże ustawy oraz w związku z
art. 516 k.p.c., orzekł jak w sentencji postanowienia.
========================================
z dnia 2 września 2005 r.
III SW 9/05
1. Wpłaty pieniężne niebędące statutowymi składkami członkowskimi
mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym partii politycznej.
2. Partia polityczna może legalnie pozyskiwać dochody z majątku jedynie
w sposób określony w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach
politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.).
Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza, Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Beata Gudowska, Zbigniew
Hajn, Zbigniew Myszka, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września
2005 r. sprawy ze skargi Ruchu Katolicko - Narodowego na uchwałę Państwowej
Komisji Wyborczej z dnia 11 lipca 2005 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania
finansowego
o d d a l i ł skargę.
U z a s a d n i e n i e
Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z 11 lipca 2004 r. w sprawie sprawoz-
dania partii Ruch Katolicko-Narodowy o źródłach pozyskania środków finansowych,
w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach ponie-
sionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2004 r., na podstawie art. 38a ust. 1
pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.), odrzuciła sprawozdanie partii
Ruch Katolicko-Narodowy o źródłach pozyskania środków finansowych w 2004 r., z
powodu naruszenia art. 24 ust. 4 i ust. 8 tej ustawy.
W uzasadnieniu uchwały Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że partia
polityczna Ruch Katolicko-Narodowy przedłożyła sprawozdanie o źródłach pozyska-
2
nia środków finansowych z zachowaniem terminu określonego w art. 38 ust. 1
ustawy o partiach politycznych. Sprawozdanie zostało sporządzone według wzoru
określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego
2003 r. w sprawie sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych (Dz.U.
Nr 33, poz. 269). Na podstawie przedłożonego sprawozdania, dokumentów oraz opi-
nii i raportu biegłego rewidenta Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, co nastę-
puje.
W okresie sprawozdawczym partia pozyskała środki finansowe w łącznej kwo-
cie 4.084,00 zł. Na rachunek bankowy w Banku [...] SA dokonano jednorazowej
wpłaty w kwocie 120,00 zł. Pozostałe środki w kwocie 3.964,00 zł zostały zgroma-
dzone w kasie. Jak wynika ze sprawozdania, do kasy przyjęto składki członkowskie
oraz darowizny w kwocie nieprzekraczającej w jednym roku najniższego miesięczne-
go wynagrodzenia za pracę pracowników. Łączna suma wpłat z tytułu składek człon-
kowskich wynosi 1.394,00 zł, natomiast z darowizn - 1.970,00 zł. Do kasy partii
przyjęta została również kwota 600,00 zł za wynajem sali w celu zorganizowania
spotkania z posłem; kwotę tę wykazano w części IV sprawozdania.
Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła uwagę, że źródła dochodów, jakie
partia polityczna może uzyskiwać, określa art. 24 ustawy o partiach politycznych,
który w ust. 4 wskazuje ograniczenia co do pozyskiwania środków z posiadanego
majątku. Posiadane nieruchomości i lokale partia może, zgodnie z art. 24 ust. 5
ustawy, użyczać jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych. Wyklu-
czone jest natomiast, w świetle art. 24 ust. 4 ustawy, pozyskiwanie dochodów z wy-
najmu lokali. Naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o partiach politycznych stanowi, sto-
sownie do art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania finan-
sowego partii.
Kolejnym stwierdzonym przez Państwową Komisję Wyborczą naruszeniem
przepisów ustawy o partiach politycznych było pozostawienie poza obrotem banko-
wym kwoty 1.970,00 zł pochodzącej z darowizn. Zgromadzoną w kasie kwotę daro-
wizn partia zobowiązana była przekazać na rachunek bankowy, zgodnie z art. 24 ust.
8 ustawy o partiach politycznych. Poza rachunkiem bankowym partia może groma-
dzić jedynie środki pieniężne pochodzące ze składek członkowskich, w wysokości
nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia
za pracę, z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalno-
ścią (art. 26a ustawy). Naruszenie art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych sta-
3
nowi, zgodnie z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania
finansowego partii.
Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy
o partiach politycznych korzyści majątkowe przekazane partii politycznej z narusze-
niem przepisów art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych podlegają przepadkowi
na rzecz Skarbu Państwa.
Skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia
sprawozdania partii o źródłach pozyskania środków finansowych w 2004 r. wniosła
zainteresowana partia polityczna Ruch Katolicko-Narodowy, nie precyzując wnio-
sków skargi. Z wywodów skargi można się domyślać, że skarżąca zarzuciła narusze-
nie w zaskarżonej uchwale art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy o partiach politycznych.
Skarżąca partia stwierdziła, że „postanowienie” Państwowej Komisji Wybor-
czej uważa za nieuzasadnione. Prowadząc gospodarkę finansową kierowała się
ustawą o partiach politycznych oraz informacją Państwowej Komisji Wyborczej z 10
maja 2004 r. dla partii politycznych o zasadach dokonywania wpłat składek człon-
kowskich oraz przyjmowania darowizn od osób fizycznych. W informacji tej stwier-
dzono, między innymi: „Wpłaty na rzecz partii politycznej, dokonywane przez osoby
fizyczne z tytułu składek członkowskich lub darowizn, mogą być dokonywane albo na
rachunek bankowy, albo - w przypadku, gdy jednorazowa kwota nie przekracza mi-
nimalnego wynagrodzenia - również do kasy partii (art. 26a ustawy o partiach poli-
tycznych)”. Zdaniem skarżącej, nieprecyzyjny jest art. 24 ust. 8 ustawy, który stanowił
podstawę odrzucenia sprawozdania finansowego. Według tego przepisu, partia poli-
tyczna może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych. Wąt-
pliwości skarżącej budzi to, czy przepis ten oznacza, że wpłat darowizn nie można
przyjmować do kasy partii, a jeżeli można, to jaki jest termin przekazania ich na ra-
chunek bankowy. Skarżąca podniosła, że darowizny na jej rzecz były dokonywane
przez osoby prywatne przeważnie w kwocie po 10,00 zł do kasy okręgowej Ruchu
Katolicko-Narodowego Okręg Dolnośląski (terenowej jednostki organizacyjnej partii) i
były w całości wykorzystane na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalno-
ścią wymienionych struktur. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy była niewąt-
pliwie jawność finansowania partii politycznych i w tej mierze Ruch Katolicko-Naro-
dowy wykazał precyzyjnie i otwarcie źródła pozyskania środków finansowych. W
świetle treści instrukcji Państwowej Komisji Wyborczej przekazanej partii i nieprecy-
4
zyjnych zapisów ustawy, decyzję odrzucającą sprawozdanie skarżąca uznaje za
krzywdzącą i niesłuszną.
W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje
stanowisko, zawarte w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z 11 lipca 2005
r. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Państwowa Komisja Wybor-
cza wyjaśniła, że podstawę prawną odrzucenia sprawozdania finansowego stanowił
art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o partiach politycznych, w związku ze
stwierdzonym naruszeniem przez skarżącą art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy.
Przepis art. 24 ustawy określa źródła finansowania partii oraz wprowadza za-
kazy i ograniczenia dotyczące pozyskiwania środków. W szczególności w ust. 4
wskazano ograniczenia co do pozyskiwania środków z posiadanego majątku. Posia-
dane nieruchomości i lokale partia może użyczać jedynie na biura poselskie, sena-
torskie oraz biura radnych (art. 24 ust. 5 ustawy). Jak wynika z części IV sprawozda-
nia, partia przyjęła do kasy środki w kwocie 600,00 zł za “podnajem sali na biuro po-
selskie”. Według ustnych wyjaśnień skarbnika partii, spisanych w notatce z 24
czerwca 2005 r., w istocie było to jednorazowe wynajęcie sali na spotkanie z posłem.
Pozyskiwanie dochodów przez partię polityczną z wynajmu lokali stanowi naruszenie
art. 24 ust. 4 ustawy. W skardze do Sądu Najwyższego ta przyczyna odrzucenia
sprawozdania nie jest kwestionowana.
Skarżąca partia stwierdziła w skardze, że prowadziła gospodarkę finansową
zgodnie z przepisami ustawy o partiach politycznych i z uwzględnieniem „Informacji
dla partii politycznych o zasadach dokonywania wpłat składek członkowskich oraz
przyjmowania darowizn od osób fizycznych”. Zdaniem Państwowej Komisji Wybor-
czej, w przywołanej przez skarżącą „Informacji” (opracowanej dla ściśle wymienione-
go w niej celu) wskazano wyłącznie sposób dokonywania ściśle określonych co do
rodzaju i wysokości wpłat. Skarżąca partia prezentuje stanowisko, że zarówno
składki członkowskie, jak i darowizny w wysokości nieprzekraczającej w jednym roku
od jednej osoby kwoty minimalnego wynagrodzenia mogą być wpłacane do kasy
partii i tam gromadzone. Tymczasem, obowiązek gromadzenia środków - z wyłącze-
niem wpłat ze składek członkowskich - na rachunku bankowym wynika wprost z art.
24 ust. 8 ustawy. Na podstawie art. 26a ustawy możliwe jest pozostawienie w kasie
partii jedynie składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego
członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, przeznaczonych na
pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością. Inne wpłaty przyjmowane do
5
kasy partii, np. pochodzące z darowizn oraz z działalności własnej, o której mowa w
art. 27 ustawy, muszą być odprowadzone i gromadzone na rachunkach bankowych.
W związku z tym środki pieniężne wpłacone do kasy partii i wykazane w sprawozda-
niu w części II pkt 2 „inne wpłaty/darowizny” (na łączną kwotę 1.970,00 zł) mogły zo-
stać wpłacone do kasy partii, ale powinny być odprowadzone na jej rachunek ban-
kowy. Suma wpłat do kasy podlegająca odprowadzeniu na rachunek bankowy po-
winna być wykazana w części I pkt 9 sprawozdania. Państwowa Komisja Wyborcza
zwróciła się do skarbnika partii pismem z 14 czerwca 2005 r. o wyjaśnienie, czy
kwota 1.970,00 zł została przekazana na rachunek bankowy. W odpowiedzi skarbnik
przedłożył historię rachunku bankowego partii, z której wynika, że kwota ta nie zo-
stała w ogóle odprowadzona na rachunek bankowy. Przedstawione okoliczności
potwierdzają, że środki finansowe w podanej kwocie zostały zgromadzone niezgod-
nie z art. 24 ust. 8 ustawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zawarte w skardze zarzuty nie dają podstaw prawnych do jej uwzględnienia.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, partia polityczna składa Pań-
stwowej Komisji Wyborczej, nie później niż do 31 marca każdego roku, sprawozdanie
o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warun-
kach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wybor-
czego w poprzednim roku kalendarzowym. Stosowanie zaś do art. 38a ust. 1 tej
ustawy, Państwowa Komisja Wyborcza w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia spra-
wozdania: 1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń, 2) przyjmuje sprawozdanie ze
wskazaniem uchybień, 3) odrzuca sprawozdanie. Odrzucenie sprawozdania nastę-
puje, między innymi, w przypadku gromadzenia środków finansowych poza rachun-
kiem bankowym z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 8 (art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy
o partiach politycznych), a także przyjmowania przez partię polityczną środków finan-
sowych od osób fizycznych, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy, lub pozyskiwa-
nia środków z innych źródeł niedozwolonych (art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy).
Zgodnie z art. 24 ust. 8 ustawy, partia polityczna może gromadzić środki finan-
sowe jedynie na rachunkach bankowych, z zastrzeżeniem art. 26a. Z kolei ten ostatni
przepis stanowi, że obowiązek gromadzenia środków pieniężnych przez partię poli-
tyczną na rachunkach bankowych nie dotyczy kwot ze składek członkowskich w wy-
6
sokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wyna-
grodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego
w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organi-
zacyjnych partii - z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą
działalnością. Zestawienie treści art. 24 ust. 8 z treścią art. 26a ustawy nie pozwala
na jakiekolwiek wątpliwości, że wpłaty pieniężne niemające charakteru statutowych
składek członkowskich mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym
partii politycznej (por. podobny pogląd przedstawiony w postanowieniu Sądu Najwyż-
szego z 17 września 2003 r., III SW 147/03, OSNP 2004 nr 10, poz. 179).
Przepis art. 24 ustawy określa źródła dochodów, jakie partia może legalnie
uzyskiwać. Majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn,
spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i
subwencji (art. 24 ust. 1). Według art. 24 ust. 4 ustawy, partia polityczna może pozy-
skiwać dochody z majątku pochodzące jedynie: 1) z oprocentowania środków zgro-
madzonych na rachunkach bankowych i lokatach, 2) z obrotu obligacjami Skarbu
Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa, 3) ze zbycia należących do niej
składników majątkowych, 4) z działalności, o której mowa w art. 27 (w tym ostatnim
przepisie chodzi o prowadzenie przez partię polityczną działalności własnej polegają-
cej na sprzedaży tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizu-
jących partię i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz
na wykonywaniu odpłatnie drobnych usług na rzecz osób trzecich z wykorzystaniem
posiadanego sprzętu biurowego). Z treści art. 24 ust. 4 ustawy wynika jednoznacz-
nie, że do legalnych źródeł pozyskiwania dochodów nie należy wynajmowanie wła-
snych nieruchomości lub lokali. Przepis ten wprowadza ograniczenia co do pozyski-
wania środków z posiadanego majątku. Posiadane przez siebie nieruchomości i lo-
kale partia polityczna może jedynie, stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy, użyczać na
biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych gminy, powiatu albo województwa. Z
tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika możliwość jedynie użyczenia, czyli
nieodpłatnego (bezpłatnego) udostępnienia innej osobie własnej rzeczy w celu jej
używania (zgodnie z art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje
się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne uży-
wanie oddanej mu w tym celu rzeczy).
Analizowany przepis art. 24 ustawy został w istotnym stopniu zmieniony - po-
czynając od 1 listopada 2002 r., po prawie półtorarocznym okresie vacatio legis -
7
ustawą z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499). Równolegle z
wprowadzeniem subwencjonowania partii z budżetu państwa wprowadzono katalog
dopuszczalnych sposobów osiągania dochodów z majątku partii. W art. 24 ust. 4
ustawy przewidziano, że partia może osiągnąć dochód ze zbycia należących do niej
składników majątku. W odniesieniu do nieruchomości (także lokalowych) jest to je-
dyny dopuszczalny sposób osiągania dochodu, nie jest natomiast dopuszczalnym
sposobem osiągania dochodów pobieranie pożytków, także cywilnych, na przykład z
tytułu dzierżawy lub najmu (por. podobny pogląd wyrażony w uzasadnieniu postano-
wieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2003 r., III SW 152/03, OSNP 2004
nr 10, poz. 181).
Zgodnie z art. 24 ustawy, partia polityczna może pozyskiwać środki finansowe
jedynie w granicach przewidzianych w tym przepisie. Uzyskanie przez partię środków
finansowych poza warunkami określonymi w art. 24 ustawy, z przekroczeniem do-
puszczalnych w tym przepisie granic, może być potraktowane jako pozyskiwanie
środków ze źródeł niedozwolonych w rozumieniu art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy. Stano-
wisko Państwowej Komisji Wyborczej w tym przedmiocie nie jest w skardze w jaki-
kolwiek sposób kwestionowane.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale stano-
wiło ustalenie, że skarżąca partia: po pierwsze - uzyskała środki finansowe w kwocie
600,00 zł z tytułu jednorazowego wynajęcia sali w celu zorganizowania spotkania z
posłem, po drugie - nie odprowadziła na rachunek bankowy (pozostawiła w kasie,
poza obrotem bankowym) kwotę 1.970,00 zł pochodzącą z darowizn.
Powyższe ustalenia Państwowej Komisji Wyborczej są - w świetle treści spra-
wozdania - niepodważalne. Skarżąca okoliczności tych nie kwestionuje w skardze.
Stwierdzone okoliczności stanowiły, według art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i
pkt 4 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania. Stanowisko Państwowej Komi-
sji Wyborczej w tej kwestii jest prawidłowe.
Wyjaśnienia zawarte w skardze - o rzekomo nieprecyzyjnej treści art. 24 ust.
8, o kierowaniu się przez skarżącą „Informacją” opracowaną przez Państwową Komi-
sję Wyborczą, o przeznaczeniu środków pozyskanych z przekroczeniem wskazanych
w treści zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o partiach politycznych w całości na
pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością terenowych (dolnośląskich)
struktur partyjnych - nie mają znaczenia dla kwalifikacji prawnej zaistniałych zdarzeń.
8
Przepis art. 24 ust. 8 w związku z art. 26a ustawy ma, w ocenie Sądu Najwyższego,
jednoznaczną treść. Finansową stronę swojej działalności partia polityczna powinna
konfrontować przede wszystkim z treścią przepisów rangi ustawowej. „Informacja”
opracowana przez Państwową Komisję Wyborczą dla partii politycznych - jakkolwiek
byłaby oceniana jej przydatność - nie jest źródłem prawa. Zresztą, mający zastoso-
wanie do ocenianych zdarzeń fragment tej „Informacji” wyraźnie odwołuje się do tre-
ści art. 26a ustawy o partiach politycznych, co powinno jednoznacznie wyjaśniać
ewentualne wątpliwości mogące pojawić się w związku z ujęciem w jednym (tym sa-
mym) zdaniu owej „Informacji” dwóch różnych kategorii wpłat na rzecz partii politycz-
nej dokonywanych przez osoby fizyczne - składek członkowskich i darowizn, od-
miennie traktowanych przez ustawę (art. 26a dotyczy tylko składek członkowskich).
Dla oceny bezzasadności skargi nie było konieczne udzielanie przez Sąd Najwyższy
odpowiedzi na zawarte w skardze pytanie retoryczne skarżącej: czy przepis art. 24
ust. 8 ustawy oznacza, że wpłat z tytułu darowizn nie można przyjmować do kasy
partii, a jeżeli można, to jaki jest termin przekazania ich na rachunek bankowy, skoro
wpłaty z tytułu darowizn dokonane w różnych miesiącach 2004 r. w łącznej kwocie
1.970,00 zł do chwili złożenia przez partię sprawozdania o źródłach pozyskania środ-
ków finansowych w ogóle nie trafiły na rachunek bankowy skarżącej.
Przepisy regulujące funkcjonowanie partii politycznych, w tym także określają-
ce konsekwencje naruszenia przez nie obowiązków wynikających z ustawy, są bar-
dzo rygorystyczne i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Dotyczą w jednako-
wym zakresie każdej partii politycznej, niezależnie od jej wielkości i zamożności, od
wartości pozyskanych środków finansowych albo od świadomości prawnej osób peł-
niących funkcje statutowych organów partii. Skutek w postaci odrzucenia sprawoz-
dania finansowego partii politycznej następuje również niezależnie od tego, w jaki
sposób oceni się rygoryzm formalny przepisów ustawy o partiach politycznych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy partia polityczna stawia sobie za cel udział w
życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na
kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Oznacza to, że
utworzenie partii politycznej jest doniosłym aktem publicznoprawnym, wymagającym
nie tylko woli uczestniczenia w życiu publicznym, lecz również posiadania minimum
wiedzy o obowiązujących w nim regulacjach prawnych i rygorystycznego ich prze-
strzegania.
9
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy, stosownie do art. 34b ust. 2 i ust.
3 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 38b tejże ustawy oraz w związku z
art. 516 k.p.c., orzekł jak w sentencji postanowienia.
========================================