Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 417/06
POSTANOWIENIE
Dnia 25 stycznia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
w sprawie z powództwa D. K.
przeciwko Gminie K., A. G., T. S.
i K. S.
o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 25 stycznia 2007 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 13 kwietnia 2006 r.,
postanowił:
1) odroczyć rozpoznanie sprawy;
2) przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego budzące poważne wątpliwości zagadnienie
prawne:
"Czy w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego
w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym
dopuszczalna jest kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej,
wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiącej
podstawę wpisu".
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo D.
K. przeciwko […] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem
prawnym.
Apelację powódki od powyższego wyroku Sąd Apelacyjny oddalił wyrokiem z
dnia 13 kwietnia 2006 r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia
faktyczne i ich ocena prawna:
W księdze wieczystej KW nr […], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. dla
nieruchomości przy ul. R. 6 w K., w dziale II wpisano jako właściciela Gminę Miasta
K. Podstawą do dokonania tego wpisu była decyzja Wojewody K. z dnia 17
października 1991 r., stwierdzająca nabycie mienia przez pozwaną Gminę z mocy
prawa.
W latach 1992, 1997 i 1998 Gmina Miasta K. sprzedała wyodrębnione lokale
nr 2, 3 i 5 wraz ze stosownymi udziałami w prawie wieczystego użytkowania gruntu.
Dla nowych nieruchomości lokalowych założono księgi wieczyste […], natomiast
dla pozostałej części nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr […], do
której przeniesiono treść zamkniętej księgi wieczystej KW . tom 53, nr WL [...].
Zgodnie z wpisem w zamkniętej księdze wieczystej, jako właściciel
nieruchomości figurował S. P., zmarły w Niemczech 16 stycznia 1960 r. Spadek po
nim nabyły z mocy ustawy C. P. oraz H. S. z domu P. C. P. zmarła w Niemczech
24 września 1961 r., a spadek po niej nabyła H. S. Powódka swoje prawa wywodzi
od E. S., który jest spadkobiercą H. S. oraz uzyskał w drodze darowizny udział w
spadku po niej, przypadający jej mężowi M. S. Spadek po M. S. nabyli zaś M. L. i
J.A. S., którzy darowali swoje udziały powódce.
St. P. i C. P. zostali wydaleni do Niemiec dnia 15 sierpnia 1946 r. Wobec
obojga umorzono postępowanie karne z art. 17 § 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946
r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości polskiej w czasie
wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 z późn. zm.), albowiem jako obywatele
polscy nie złożyli wniosku o wpisanie na niemiecką listę narodową i nie dopuścili się
3
odstępstwa od narodowości polskiej. S. P. odmówiono jednak prawa powrotu do
Polski. Obywatelstwo polskie S. i C. P. zostało poświadczone przez […] Urząd
Wojewódzki w dniu 5 stycznia 2004 r., w którego aktach znajduje się także pismo z
dnia 25 kwietnia 2001 r. miasta H., stwierdzające posiadanie przez oboje
obywatelstwa niemieckiego od dnia 19 marca 1947 r.
Postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 17 stycznia 1948 r., sygn. III
Ko …/47, znajdującym się w dokumentach księgi wieczystej nr […], akt gruntowych
nr […], wniosek w sprawie majątku C. i S. P. pozostawiono bez rozpoznania na tej
podstawie, że władza administracyjna w ostatecznej decyzji ustaliła, iż oboje nabyli
obywatelstwo niemieckie, zaś ich mienie przeszło na własność Skarbu Państwa na
mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i
poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.).
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd prawny Sądu Okręgowego odnośnie do
bezpodstawności powództwa z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.;
dalej: „u.k.w.h.”). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wpisy
własności w KW nr […], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w K., zgodne są z
rzeczywistym stanem prawnym. Stan ten powstał bowiem w oparciu o ostateczne
decyzje administracyjne, które nie zostały w żaden sposób wzruszone. Pozwana
Gmina została wpisana jako właścicielka nieruchomości przy ul. R. 6 w K., objętej
księgą wieczystą nr […] na podstawie decyzji Wojewody K. z 17 października 1991
r. Ta sama decyzja stanowiła także podstawę wpisu tej Gminy w księdze wieczystej
nr […].
Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie
skarżącej, że sąd powszechny jest władny wydać wyrok, którym wyeliminuje
z obrotu prawnego wspomnianą decyzję komunalizacyjną, uznając ją za
niewiążącą i samodzielnie stwierdzając jej niezgodność z prawem. Sąd
powszechny jest bowiem związany ostateczną decyzją administracyjną. Związanie
to nie zależy od charakteru decyzji — konstytutywnego czy deklaratoryjnego — ani
od charakteru sprawy, w której taka decyzja zapadła (tj. czy chodzi o sprawę
cywilną w znaczeniu materialnym, czy też o administracyjną). Powołując się na
4
wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04 (LEX nr
172465) oraz z 16 kwietnia 2004 r., I CK 291/03 (OSNC 2005 nr 4, poz. 71), Sąd
drugiej instancji przyjął, że ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 18 ust. 1
w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz. U. Nr 32, poz. 191, dalej: „u.p.w.”), jest wiążąca dla sądu powszechnego
i może zostać wyeliminowana jako podstawa wpisu w księdze wieczystej tylko
w sposób przewidziany w art. 16 k.p.a.
Skoro zatem wpis pozwanej w księdze wieczystej ma podstawę we
wspomnianej decyzji administracyjnej, dotychczas niepodważonej w postępowaniu
administracyjnym, to zasadnie przyjął Sąd Okręgowy, że powództwo uwzględnione
być nie może. Tym samym odpada potrzeba odnoszenia się do zarzutów apelacji
niedotyczących kwestii związania sądu decyzją administracyjną, albowiem nie mają
one dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. W szczególności za nieistotną
uznał Sąd Apelacyjny kwestię, czy wpis własności nieruchomości na rzecz Skarbu
Państwa był zgodny z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku powódka oparła wyłącznie na
podstawie mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów
postępowania, a to art. 10 u.k.w.h., które polegało na zaniechaniu zbadania
rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i na oparciu się w tej mierze
wyłącznie na ostatecznej decyzji wojewody, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1
w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.w., stwierdzającej nabycie spornej nieruchomości przez
pozwaną Gminę z mocy prawa, podczas gdy w świetle powołanych przepisów
decyzja ta w żaden sposób nie zmienia rzeczywistego stanu prawnego
nieruchomości. Na tej podstawie skarżąca wnosiła o uchylenie w całości
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego, a także o uchylenie w całości
poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego oraz o przekazanie sprawy temu
Sądowi do ponownego rozpoznania, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach
postępowania za wszystkie instancje.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
5
W skardze kasacyjnej wywiedziono istotne zagadnienie prawne, które
wystąpiło w sprawie. Sprowadza się ono generalnie do tego, czy sąd powszechny
w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym
w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym związany jest ostateczną
decyzją organu administracji publicznej, czy też jest władny samodzielnie ustalić,
jaki jest rzeczywisty stan prawny nieruchomości, chociażby to ustalenie
pozostawało w sprzeczności z osnową decyzji administracyjnej.
Rozważania należy zacząć od analizy samego celu i przedmiotu powództwa
o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze
wieczystej a rzeczywistym. Określenie użyte tu przez ustawodawcę zakłada, że
może istnieć różnica pomiędzy „stanem prawnym ujawnionym” a „stanem prawnym
rzeczywistym”. Istotne znaczenie tej rozbieżności wynika głównie z faktu, że księgi
wieczyste korzystają z ochrony wynikającej z ustanowienia instytucji rękojmi wiary
publicznej (art. 5 u.k.w.h.).
W drodze powództwa z art. 10 u.k.w.h. dochodzić można tylko usunięcia
niezgodności „stanu prawnego”. Pojęcie to rozumieć należy jako określenie, komu
i jakie prawa podmiotowe o charakterze bezwzględnym (scil. prawa rzeczowe) na
danej nieruchomości przysługują. Innymi słowy, chodzi tu o synonim „stanu praw”
(w sensie praw podmiotowych, nie zaś prawa w rozumieniu przedmiotowym).
W orzecznictwie od dawna jest ugruntowany pogląd, że powództwo z art. 10
u.k.w.h. jest szczególną postacią powództwa o ustalenie, a więc sporu o prawo
(z reguły – prawo własności) pomiędzy określonymi osobami (por. wyrok SN z dnia
10 października 1985 r. II CR 221/85, OSNCP 1986 nr 7-8, poz. 125; wyrok SN
z dnia 28 listopada 2001 r., IV CKN 506/00, LEX nr 53096), a celem postępowania
jest „sprostowanie” treści wpisów ujawniających prawa w księdze wieczystej,
polegające na ostatecznym zastąpieniu wpisów, które zostały uczynione, takimi,
które powinny być ujawnione, a więc - inaczej mówiąc - ujawnienie właściwego
(powinnego, zgodnego z prawem przedmiotowym) stanu prawnego. Wydaje się, że
ustalając rzeczywisty stan prawny, sąd cywilny powinien korzystać z pełnej
swobody jurysdykcyjnej, o ile nie jest to wyłączone przez przepis szczególny. Nie
ma wątpliwości, że sąd cywilny związany jest prawomocnym wyrokiem wydanym
6
w sprawie karnej (art. 11 k.p.c.), wiążące są również prawomocne orzeczenia
zapadłe w postępowaniu cywilnym (art. 365 § 1 k.p.c.) oraz orzeczenia sądów
administracyjnych (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Takiego rygoru ustawa dla decyzji administracyjnych nie zastrzega, co może
oznaczać, że administracyjne decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jakkolwiek
brane pod uwagę, to jednak nie wiążą sądu powszechnego przy ustalaniu stanu
faktycznego i prawnego sprawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego brak
związania sądu powszechnego decyzją inspektora sanitarnego przyjęto
w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 16 czerwca 1994 r., II PZP 4/94
(OSNAPiUS 1994, nr 11, poz. 170) i z dnia 29 czerwca 1995 r., II PZP 2/95 (OSNP
1996, nr 4, poz. 57).
Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach przyjął, że kontrola decyzja
administracyjna podlega kontroli sądu wtedy, gdy stanowiąca podstawę wpisu
w księdze wieczystej decyzja została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy,
bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a także z oczywistym naruszeniem
administracyjnego prawa administracyjnego materialnego i przepisów kodeksu
postępowania administracyjnego, oraz, że kontrola taka nie jest wyłączona także
w sprawach o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości, ujawnionego w księdze
wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest (por. uchwały SN z dnia
21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, z dnia
27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 108, wyroki z dnia
7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97, OSNC 1999, nr 11, poz. 89, z dnia 12 maja
2005 r., III CK 565/04, nie publ.). Sąd Najwyższy w obecnym składzie to stanowisko
podziela.
Poza argumentami przedstawionymi wyżej, należy powołać się także na
inne, prezentowane w literaturze prawniczej. Podstawą wpisu prawa własności
gminy, jak w rozpoznawanej sprawie, jest tzw. decyzja „komunalizacyjna”.
Komunalizacja jest sposobem nabycia z mocy prawa mienia pochodzącego od
ustawowo określonego właściciela, którym może być tylko Skarb Państwa. W razie
ustalenia, że nieruchomość nie stanowiła mienia państwowego, wpis gminy jako
właściciela nie może nastąpić, byłoby to bowiem niezgodne z rzeczywistym stanem
7
prawnym. Nie moce ulegać wątpliwości, że przesłanką nabycia własności przez
gminę jest status poprzedniego właściciela (art. 34 ust. 1 u.k.w.h.), jeżeli zatem
Skarb Państwa nie był właścicielem, to decyzja komunalizacyjna nie mogła
wywrzeć skutków prawnych w cywilnoprawnych stosunkach własnościowych
nieruchomości. W doktrynie trafnie podnosi się, że dokonywanie zmian
własnościowych bez ustawowej podstawy prawnej nie należy do kompetencji
organów administracji publicznej i w takiej sytuacji sąd dokonuje dopuszczalnej,
incydentalnej kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej
skutków w zakresie prawa prywatnego, bez potrzeby dokonywania oceny jej
ważności jako aktu administracyjnego.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego mocno reprezentowany jest jednak
pogląd odmienny, w myśl którego ostateczna decyzja komunalizacyjna jest wiążąca
dla sądu powszechnego i może być wyeliminowana jako podstawa wpisu w księdze
wieczystej tylko w sposób przewidziany w art. 16 k.p.a. (por. wyrok z dnia
19 listopada 2004 r., V CK 251/04, nie publ. i powołane w jego uzasadnieniu liczne
orzeczenia). Dla uzasadnienia tego stanowiska powołuje się przede wszystkim
przewidziane w obowiązującym prawie rozgraniczenie pomiędzy drogą sądową
i drogą administracyjną, znajdujące wyraz zwłaszcza w art. 1 i 2 oraz 177 § 3 k.p.c.,
oraz w art. 16 k.p.a., którego konsekwencją jest niemożność rozstrzygania przez
sąd powszechny wszelkich kwestii należących w sposób wiążący do drogi
administracyjnej i to niezależnie od tego, czy podlegają rozstrzygnięciu decyzją
deklaratoryjną czy konstytutywną. W ocenie jednak Sądu Najwyższego w obecnym
składzie, przyjęcie tego stanowiska w istocie uniemożliwia ustalenie zgodności
bądź braku zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej
z rzeczywistym stanem prawnym w sytuacji, w której kwestionowana decyzja
komunalizacyjna z uwagi na upływ czasu nie może być wyeliminowana z obrotu
prawnego w trybie określonym w art. 16 k.p.a. Należałoby zatem konsekwentnie
uznać, że nawet ewidentnie wadliwa decyzja komunalizacyjna, dotycząca
nieruchomości co do której Skarb Państwa nie miał statusu właściciela, wywołała
skutki cywilnoprawne. Taki stan trudno akceptować, zwłaszcza, że samo badanie
legalności decyzji w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym
8
stanem prawnym nie narusza autonomii organów administracyjnych i nie niweczy
istnienia czy ważności decyzji w sferze publicznoprawnej.
Wskazane wyżej wątpliwości prawne oraz rozbieżne orzecznictwo w tym
zakresie uzasadnia potrzebę zwrócenia się o rozstrzygnięcie zagadnienia
prawnego przez powiększony skład Sądu Najwyższego (art. 390 § 1 k.p.c.).
jc