Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 639/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 kwietnia 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Antoni Górski (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
w sprawie z powództwa J. N. – W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 18 kwietnia 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 14 sierpnia 2007 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez pozwany Skarb Państwa - Wojewodę […] wyrokiem z
dnia 14 sierpnia 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od wyroku
Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 4 grudnia 2006 r. zasądzającego na rzecz powódki
J. N.- W. odszkodowanie w kwocie 855 478 zł wraz z odsetkami. W sprawie tej
poczyniono następujące ustalenia.
Decyzją z dnia 13 listopada 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł.
z dnia 12 marca 1952 r. w przedmiocie wywłaszczenia na cele publiczne
zabudowanej nieruchomości przy ul. N. [...] w Ł. należącej do poprzedników
prawnych powódki – H. N. i M. N.
Postępowanie w trybie administracyjnym wszczęte na wniosek H. N. i J. N.-
W. zakończyło się wydaniem dnia 3 sierpnia 2000 r. przez Prezesa Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania
za szkodę poniesioną na skutek wydania uchylonego orzeczenia. Nieruchomość
została zwrócona właścicielkom w dniu 27 kwietnia 1999 r.
H. N. i J. N. – W. wniosły pozew przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie
domagając się – po ostatecznym zmodyfikowaniu roszczeń – kwoty 800 000 zł
wraz z odsetkami tytułem przywrócenia wywłaszczonej decyzją z dnia 12 marca
1952 r. nieruchomości do stanu poprzedniego oraz kwoty 105 143 zł wraz z
odsetkami z tytułu utraconych korzyści w postaci czynszu najmu. W toku procesu
powódka H. N. zmarła, a jej następcą prawnym została J. N.- W.
Rozpoznający sprawę Sąd Okręgowy uznał żądanie za częściowo zasadne,
przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 160 k.p.a., który znajduje zastosowanie
w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zamianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,
poz. 1692). Sąd wskazał, że do należnego odszkodowania mają zastosowanie
przepisy kodeksu cywilnego. Obejmuje więc ono zarówno rzeczywisty uszczerbek
majątkowy, jak i utrącone korzyści, o ile powstały one po dniu 17 października
1997 r. tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji RP. Na zasądzone na rzecz powódki
3
odszkodowanie złożyła się kwota 800 000 zł odpowiadająca kosztom przywrócenia
nieruchomości do stanu sprzed dokonania wywłaszczenia oraz kwota 55 478 zł
stanowiąca utracone korzyści w postaci czynszu najmu za okres od dnia
19 października 1997 r. do dnia 27 kwietnia 1999 r.
Od powyższego orzeczenie apelację złożył pozwany Skarb Państwa
obejmującą rozstrzygnięcie w zakresie kwoty 55 478 zł. Zarzucił powodujące
nieważność postępowania naruszenie art. 199 § 1 k.p.c. i wniósł o zmianę wyroku
w zaskarżonej części poprzez odrzucenie powództwa w tym zakresie. Pozwany
wskazał, że art. 160 k.p.a. wyklucza możliwość dochodzenia roszczenia
wynikającego z wydania nieważnej decyzji administracyjnej bez wcześniejszego
wyczerpania możliwości dochodzenia odszkodowania w trybie administracyjnym.
W rozpatrywanej sprawie przesłanka ta została spełniona tylko w odniesieniu do
straty rzeczywistej. W odniesieniu do żądania utraconych korzyści w postaci
czynszu najmu w sprawie zachodzi zatem niedopuszczalność drogi sądowej.
Sąd Apelacyjny oddalił apelację. Wskazał, że w art. 160 k.p.a. uregulowano
szczególny dwuetapowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Aby
uzyskać odszkodowanie strona musi wystąpić najpierw do organu
administracyjnego, który stwierdził nieważność decyzji administracyjnej lub
stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Powództwo do
sądu powszechnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu trybu
administracyjnego poprzez odmowę przyznania odszkodowania lub gdy przyznane
wynagrodzenie nie jest dla strony zadowalające. Droga do postępowania sądowego
otwiera się dopiero po przeprowadzeniu jednoinstancyjnego postępowania
administracyjnego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego ponieważ powódka domagała się
odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, zastrzegając sobie prawo
żądania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści, a złożony przez nią wniosek
nie został uwzględniony w żadnym zakresie, to tryb postępowania
administracyjnego została wyczerpany i otworzyło to drogę do wystąpienia
z powództwem do sądu powszechnego. Możliwość domagania się przez powódkę
odszkodowania obejmującego utracone korzyści powstała w trakcie toczonego
procesu w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia
23 września 2003 r. (K 20/02, opubl. OTK–A, 2003 r., Nr 7, poz. 76), w którym
4
stwierdzono niezgodność z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art.
160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem
działanie organu władzy publicznej do szkody rzeczywistej. Uprawnienie to
powódka zrealizowała rozszerzając pierwotnie zgłoszone powództwo o żądanie
zasądzenia odszkodowania za utracone korzyści w postaci czynszu najmu. Sąd
Apelacyjny stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym powódka nie uzyskała
nawet częściowego naprawienia poniesionej szkody. Jego zdaniem ponowne
odsyłanie powódki na drogę postępowania administracyjnego spowodowałoby
jedynie zbędne wydłużenie drogi do uzyskania właściwego odszkodowania.
Powódka przedstawiła już wymaganą przez przepis art. 160 k.p.a. decyzję
administracyjną wydaną w przedmiocie roszczenia wywodzonego z faktu wydania
nieważnej decyzji administracyjnej i nie można się zgodzić z tym, iż jej
obowiązkiem jest także uzyskanie decyzji w przedmiocie przyznania
odszkodowania za utracone korzyści.
W skardze kasacyjnej pozwany Skarb Państwa – Wojewoda zarzucił
naruszenie przepisów postępowania tj. art. 378 § 1 k.p.c., art. 379 pkt. 1 k.p.c., art.
199 § 1 k.p.c. w zw. z art. 160 § 5 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a., poprzez odmowę
odrzucenia pozwu wobec zaistnienia w sprawie czasowej niedopuszczalności drogi
sądowej w zakresie żądania dotyczącego utraconych korzyści, z uwagi na brak
stosownej decyzji odszkodowawczej wydanej przez właściwy organ w wyniku
wznowienia postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, przez błędną
wykładnię art. 160 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność w związku z wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej miasta
Ł. wadliwej decyzji z dnia 12 marca 1952 r., za szkodę w postaci utraconych
korzyści od dnia 17 października 1997 r. tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji RP.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 379 pkt 1 k.p.c.
Niedopuszczalności drogi sądowej skarżący dopatruje się w tym, że zgodnie z art.
160 § 5 k.p.a. powódka powinna, jego zdaniem, przed wytoczeniem powództwa
uzyskać decyzję właściwego organu administracji odmawiającą jej przyznania
odszkodowania w zakresie utraconych korzyści. Powołanie w skardze kasacyjnej
5
także art. 145a § 1 k.p.a. wskazuje, że skarżący uważa, iż obowiązkiem powódki
było - aby w ciągu miesiąca od wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny,
w którym uznał on, że po wejściu w życie Konstytucji art. 160 § 1 k.p.a., może
stanowić podstawę dla dochodzenia odszkodowania także w zakresie utraconych
korzyści – wystąpiła ona z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego
decyzją z dnia 3 sierpnia 2000 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast, w której odmówiono jej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na
skutek wydania uchylonego orzeczenia administracyjnego. Takie rozumienie art.
160 § 5 k.p.a. nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w jego wykładni literalnej,
szczególnie w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, które
zmodyfikowały treść art. 160 k.p.a., ani też nie przemawiają za nim jakiekolwiek
racjonalne względy. Przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym,
że w sytuacji gdy powódce w ogóle odmówiono przyznania odszkodowania,
odsyłanie jej ponownie na drogę postępowania administracyjnego nie znajduje
uzasadnienia, tym bardziej, że możliwość dochodzenia odszkodowania także
w zakresie utraconych korzyści pojawiła się dopiero w trakcie toczącego się
procesu. Należy też zwrócić uwagę, że wymóg uprzedniego uzyskania decyzji
administracyjnej został związany z odszkodowaniem obejmującym tylko utracone
korzyści. Już z tego względu formułowanie wymogu uprzedniej decyzji
administracyjnej dla dochodzenia odszkodowania w granicach utraconych korzyści
może budzić wątpliwości. Decydujące znaczenie ma jednak to, że możliwość
dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., także w zakresie
utraconych korzyści, została ukształtowana wyrokami Trybunału Konstytucyjnego,
który zmienił treść tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny orzekł zaś nie tylko o tym,
że art. 160 § 1 k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim wyłączał
dochodzenie odszkodowania w granicach utraconych korzyści (wyrok z dnia
23 września 2003 r. Dz.U.03.170.1660) ale stwierdził również, iż art. 160 § 5 k.p.a.
w całości jest niezgodny z Konstytucją (wyrok z dnia 6 września 2006 r., OTK–A
2005/8/88). Skutki tych orzeczeń wskazują więc jednoznacznie na to, że brak
podstaw prawnych, aby uznać, iż wystąpienie przez powódkę z roszczeniem
odszkodowawczym, opartym na art. 160 § 1 k.p.a., w rozumieniu jakie nadał temu
6
przepisowi Trybunał Konstytucyjny, musi być poprzedzone uzyskaniem
wcześniejszej decyzji administracyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a.
sprowadzający się do stwierdzenia, że przepis ten nie może być podstawą
odpowiedzialności odszkodowawczej za utracone korzyści, gdy zobowiązanie do
naprawienia szkody powstało przed 17 września 1997 r., czyli przez wejściem
Konstytucji w życie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przy zobowiązaniach,
dla których podstawę prawna stanowi art. 160 k.p.a., ustawodawca wyraźnie
odróżnia momentu powstania samego zobowiązania i roszczenia o odszkodowanie,
od chwili wymagalności takiego roszczenia. Gdy chodzi o wskazanie osoby
odpowiedzialnej za naprawienie szkody podstawowe znaczenie, zgodnie z art. 36
ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr
32, poz. 191 ze zm.), ma moment powstania zobowiązania (wydania decyzji, która
wyrządziła szkodę). Natomiast wymagalność roszczeń wynikających z takiego
zobowiązania oraz ich przedawnienie zostało w art. 160 § 6 k.p.a. związane -
inaczej niż przy innych czynach niedozwolonych - z chwilą gdy stała się ostateczna
decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wyrządzającej szkodę lub decyzja
stwierdzająca, że decyzja wyrządzająca szkodę, została wydana z naruszeniem art.
156 § 1 k.p.a. Takie rozróżnienie pomiędzy skutkami powstania zobowiązania
Skarbu Państwa do naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji
administracyjnej a wymagalnością i przedawnieniem wynikających z niego
roszczeń znalazło swoje wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie Sądu
Najwyższego. W uchwale siedmiu sędziów z dnia z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP
99/2006 (OSNC 2007/6/79) Sąd Najwyższy wskazał, że dla ustalenia osoby
odpowiedzialnej za szkodę wywołaną wydaniem decyzji administracyjnej
decydujące znaczenie ma to kiedy została ona wydana. Z drugiej strony
za ugruntowane w orzecznictwie tego Sądu można uznać stanowisko,
że wymagalność roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji
administracyjnej została uregulowana wyłącznie w art. 160 § 6 k.p.a. i nie stosuje
się w tym wypadku przepisów ogólnych o czynach niedozwolonych, tak Sąd
Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/1988
7
(OSNC 1989/9/129) oraz w uchwale siedmiu sędziów z dnia z dnia 26 kwietnia
2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006/12/194).
Wymagalności roszczenia o naprawienie szkody, która powstała w majątku
powódki po 17 października 1997 r. nie można więc wiązać z chwilą powstania
samego zobowiązania do naprawienia szkody (wydania decyzji administracyjnej,
która szkodę wyrządziła). Jeżeli, co jest bezsporne, powódka nie mogła korzystać
w okresie od 17 października 1997 r. do dnia 27 kwietnia 1999 r. z nieruchomości,
której władania pozbawiło jej poprzednika prawnego orzeczenie administracyjne
ówczesnego Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia 12 marca 1952 r.,
a roszczenie jej w świetle art. 160 § 6 k.p.a. nie uległo przedawnieniu,
to powództwo w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się
bezzasadne Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzekł jak w sentencji.