Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 204/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 września 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa M. G.
przeciwko Miastu M.
o zapłatę kwoty 50747, 31 złotych
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 września 2008 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 14 stycznia 2008 r.,
sygn. akt V Ca (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu w S. do
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w M. wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. zasądził od
pozwanego Miasta na rzecz powódki kwotę 50 747,31 zł z odsetkami, odpowiadającą
wysokości dotacji z budżetu gminy, przysługującej powódce na podstawie art. 90 ust. 2b
ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej określanej jako „ustawa o
systemie oświaty” lub „u.s.o.” (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
2
Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. zmienił ten wyrok i
powództwo oddalił.
Według dokonanych ustaleń powódka w dniu 4 sierpniu 2006 r. złożyła do
Burmistrza M. wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że jej zamiar
prowadzenia przedszkola niepublicznego w określonym obiekcie budowlanym zgodny
jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta. Odpowiedź
pozytywną otrzymała w dniu 24 sierpnia 2006 r. W dniu 29 sierpnia 2006 r. zwróciła się
do strony pozwanej o zabezpieczenie dotacji na prowadzenie przedszkola w 2007 r. W
połowie października 2006 r. na zorganizowanym u strony pozwanej spotkaniu
podmiotów ubiegających się o dotacje, otrzymała zapewnienie o zabezpieczeniu
środków pieniężnych dla mającego powstać przedszkola. W styczniu 2007 r. zgłosiła
wniosek w celu uzyskania wpisu do ewidencji podmiotów prowadzących przedszkola.
Strona pozwana wydała powódce zaświadczenie stwierdzające o dokonanym wpisie
z dniem 1 lutego 2007 r. Strona pozwana odmówiła powódce przekazania środków z
tytułu dotacji z tego względu, że w chwili zgłoszenia wniosku o dotację, nie posiadając
wpisu do ewidencji, nie miała statusu „osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole”.
Sąd Okręgowy, odmiennie niż Sąd Rejonowy, uznał, że w świetle art. 90 ust. 1 i
ust. 2b w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 3 pkt 5 i art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o
systemie oświaty, powódka, zgłaszając wniosek o dotację nie miała statusu „osoby
prowadzącej niepubliczne przedszkole”, a tylko wnioski osób o takim statusie, zgłoszone
do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, mogły być
uwzględnione przez stronę pozwaną.
Skarga kasacyjna powódki oparta została na podstawie naruszenia art. 90 ust. 1 i
art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty przez błędną ich wykładnię polegającą na
uznaniu, że powódka nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania dotacji, jakim było
– w jej przypadku - uzyskanie wpisu do ewidencji niepublicznych przedszkoli przed
dniem 30 września 2006 r. tj. ostatnim dniem zgłoszenia wniosku o dotacje na rok 2007.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozważenia wymagała w pierwszej kolejności – zważywszy na regulacje przyjęte
w art. 379 pkt 1 w zw. z art.1, 199 § 1 pkt 1, art. 39813
§ 1 in fine k.p.c. – kwestia
dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy w postanowieniu z
dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97 (OSNC 1999, nr 11, poz. 200 uznał, że w sprawie z
powództwa niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej o uprawnieniach szkoły publicznej
przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego o zapłatę
3
(uzupełnienie) dotacji udzielanej na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, droga
sądowa jest niedopuszczalna. W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane
jednak było stanowisko wskazujące, że mogą istnieć sytuacje, w których w zakresie
pojęcia „sprawy cywilne” (art. 1 k.p.c.) mieszczą się także spory o roszczenia pieniężne,
mające swe źródło w aktach administracyjnych oraz, że także między osobami
pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności może dojść
do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status (np. postanowienie
SN z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6). Taki sposób
rozumienia pojęcia „sprawa cywilna” zaprezentował także Trybunał Konstytucyjny w
wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., Sk 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).
W późniejszych orzeczeniach Sąd Najwyższy analizując pojęcie dotacji, o której
mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, stwierdził, że nie można tego pojęcia
utożsamiać z pojęciem dotacji w rozumieniu ustawy budżetowej. Nie powinno budzić
wątpliwości, że przepisy ustawy budżetowej (i odpowiednio, w wypadku jednostki
samorządu terytorialnego, uchwały budżetowej), ze względu na charakter norm
prawnych (normy generalne i abstrakcyjne) i ich adresatów (organy i jednostki
państwowe), nie mogą być źródłem zobowiązań w rozumieniu prawa cywilnego. Trudno
byłoby zaakceptować sytuację, w której konkretne roszczenie osoby fizycznej lub
prawnej prowadzącej niepubliczną szkołę byłoby oparte na ustawie (uchwale)
budżetowej.
Inaczej należy natomiast ocenić sytuację, w której roszczenie o dotację na rzecz
oznaczonego podmiotu jest już ustalone czy to w drodze porozumienia, aktu
administracyjnego, czy też ex lege. Analizując w tym aspekcie art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o
systemie oświaty, Sąd Najwyższy uznawał, że stanowi on dostateczną podstawę
prawną roszczenia o należną niepublicznej szkole dotację. Wspomniane przepisy
określają bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem (Skarb Państwa,
a po nowelizacji przepisów: właściwa jednostka samorządu terytorialnego), kto zaś
wierzycielem (osoba prowadząca szkołę lub inną placówkę niepubliczną), a także w
jakiej wysokości świadczenie się należy (oznaczony procent wydatków bieżących,
ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i
od spełniania jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione (por. wyrok SN z
dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, LEX nr 277299 oraz postanowienie SN z dnia
23 października 2007 r., III CZP 88/07, LEX nr 345569). Pogląd wyrażony w obu
powołanych orzeczeniach zaakceptowany został w doktrynie.
4
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela
stanowisko wyrażone w przytoczonych orzeczeniach z dnia 3 stycznia 2007 r. i 23
października 2007 r., przyjmując, że roszczenie o dotację należną szkole (także
placówce) niepublicznej zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o systemie oświaty może
być dochodzone przed sądem powszechnym.
Odnosząc się do zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej podzielić należało
stanowisko skarżącej, że sąd naruszył art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy o systemie
oświaty przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że powódka nie spełniła
warunku koniecznego do uzyskania dotacji.
Sąd Okręgowy dokonując wykładni art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy o
systemie oświaty, stanowiących, że dotacja przysługuje pod warunkiem zgłoszenia
przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole, planowanej liczby uczniów,
najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, odwołał się
do treści art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z której wynika, że placówki
niepubliczne, a więc także przedszkola (art. 3 pkt 1 u.s.o.) mogą zakładać między
innymi osoby fizyczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę
samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia publicznych szkół i placówek.
Sąd Okręgowy uznał, że skoro do dnia 30 września 2006 r. powódka nie uzyskała
statusu osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole, to zgłoszenie przez nią przed tą
datą wniosku o przyznanie dotacji nie mogło odnieść skutku. Za taką interpretacją
miałby w ocenie tego Sądu przemawiać także art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o., w którym
ustawodawca posłużył się pojęciem „osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub
placówkę”, a więc pojęciem odróżniającym się od pojęcia „osoby prowadzącej
niepubliczne przedszkole”, a to oznacza, że za osobę prowadzącą niepubliczne
przedszkole należy uważać wyłącznie tę, która wpisana została do ewidencji
publicznych szkół i placówek.
Wykładnia art. 90 ust. 2b u.s.o., będącego podstawą prawną roszczenia
dochodzonego przez powódkę, dokonana została przez Sąd Okręgowy w istocie
poprzez odwołanie się do brzmienia innych przepisów ustawy o systemie oświaty,
regulujących sposób założenia szkoły lub placówki niepublicznej. W przepisach tych,
regulujących kwestie techniczno-oraganizacyjne, ustawodawca nie mógł użyć innych,
niż to uczynił określeń. Jest rzeczą oczywistą, że szkoły i placówki mogą być zakładane
przez osoby o określonym statusie prawnym, a więc takie osoby, które uzyskały wpis do
ewidencji szkół i placówek. Jest oczywiste, że osoba, która wpisu nie uzyskała, nie
5
może prowadzić ani szkoły, ani placówki. Określając wymagania, jakim powinno
odpowiadać „zgłoszenie do ewidencji” ustawodawca w odniesieniu do warunku
polegającego na oznaczeniu osoby składającej „zgłoszenie do ewidencji” również nie
mógł posłużyć się innym określeniem jak te, którego użył, a mianowicie „osoba
zamierzająca prowadzić szkołę lub placówkę”. Nie mógł przecież użyć sformułowania
„osoba prowadząca szkołę lub placówkę”. Sformułowania użyte w tych przepisach,
których istota i cel są zupełnie inne, niż przepisu stanowiącego podstawę uzyskania
dotacji, nie mogą stanowić „argumentu” (jak uznał Sąd Okręgowy) na rzecz dokonanej
przez ten Sąd wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o. Wykładnia omawianych przepisów, jakiej
dokonał Sąd Okręgowy pozbawia dotacji te przedszkola, które są w fazie
zaawansowanych przygotowań do rozpoczęcia działalności od następnego roku, jednak
osoby, które będę je prowadzić nie zdążyłyby uzyskać wpisu do ewidencji przedszkoli
do dnia 30 września roku poprzedzającego przyznanie dotacji. Z kolei wykładnia tych
przepisów dokonana przez Sąd Rejonowy mogłaby prowadzić do sytuacji, że
w budżetach gmin musiałyby być rezerwowane środki na dotacje tylko dlatego, że osoby
zamierzające prowadzić niepubliczne przedszkola zgłosiły do dnia 30 września roku
poprzedzającego rok przydzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów, jednocześnie nie
podejmując żadnych działań, zmierzających do uruchomienia przedszkola.
Uwzględniając przede wszystkim cel tego przepisu, jakim jest zapewnienie
przedszkolom dotacji przysługującej z mocy prawa, niezależnie od tego, czy są to
przedszkola już działające, czy też przedszkola, które rozpoczną działalność od nowego
roku, przyjąć należało, że użytym w tym przepisie określeniem „osoba prowadząca
niepubliczne przedszkole” objęta jest także osoba, która do 30 września roku
poprzedzającego rok udzielenia dotacji nie tylko poda organowi właściwemu do
udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów, ale także, a nawet przede wszystkim,
dokona „zgłoszenia do ewidencji”, o jakim mowa w art. 82 ust. 2 u.s.o., w którym należy
podać wiele informacji wskazujących, że spełnione są warunki umożliwiające
uruchomienie przedszkola.
W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z dokonanych ustaleń - wprawdzie
powódka dokonała zgłoszenia do ewidencji dopiero w dniu 26 stycznia 2007 r., jednak
już w sierpniu 2006 r. uruchomiona została w następstwie działań powódki procedura
zmierzająca do zapewnienia dotacji dla przedszkola, które powódka miała prowadzić od
początku 2007 r., co więcej powódka po dniu 30 września 2006 r. uzyskała od strony
pozwanej „zapewnienie o tym, że zabezpieczone zostały środki pieniężne dla mającego
6
powstać przedszkola”. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika też, że „procedury
zmierzające do rozpoczęcia działalności przedszkola przedłużały się”. W konkretnych
okolicznościach tej sprawy rozważenia wymaga zatem kwestia, czy, a jeśli tak, to
dlaczego powódka została potraktowana przez stronę pozwaną tak jak osoba, która
dokonała „zgłoszenia do ewidencji”. Przedłużające się procedury, na które powódka nie
miała wpływu, przy jednoczesnym zapewnieniu, jakiego udzieliła strona pozwana, że
środki na dotacje zostały dla powódki zabezpieczone, mogą uzasadniać tezę, że
powódka potraktowana została jak osoba, która dokonała zgłoszenia do ewidencji
przedszkoli. W takiej sytuacji odmowa zrealizowania dotacji przysługującej z mocy
prawa, może być uznana jako sprzeczna z zasadami współżycia społecznego.
Z przytoczonych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i
dlatego należało orzec, jak w sentencji (art. 39815
§ 1 k.p.c.).