Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CNP 97/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 lutego 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie ze skargi K.S., A.K. i M.N.
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego
w P. z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt [...],
wydanego w sprawie z powództwa K.S. i J.N.
przeciwko Gminie P.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 18 lutego 2009 r.,
oddala skargę.
2
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w P. wyrokiem wstępnym z dnia 26 kwietnia 2006 r. uznał
roszczenie J.N. i K.S. skierowane przeciwko Gminie P. za usprawiedliwione, co do
zasady.
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w oparciu o następujące ustalenia
faktyczne poczynione przez Sąd Rejonowy:
W 1994 r. została zawarta ugoda pomiędzy inwestorem zastępczym Zarządu
Miasta P. a W.S., zgodnie z którą przewidziano wykup działki nr 7/1 stanowiącej
własność W.S., na cele poszerzenia ulicy. Wysokość odszkodowania określono na
120.886.500 st. zł, które obejmowało wartość nasadzeń roślinnych, naniesień
budowlanych, przeniesienia ogrodzenia i gruntu. Decyzją z 31 maja 1994 r.
Prezydent Miasta zatwierdził, m.in., projekt podziału nieruchomości położonej w
przy ul. G., oznaczony w ewidencji gruntów numerem 7, o powierzchni 0,7543 ha,
polegający na wydzieleniu działki nr 7/1 o pow. 0,0773 ha. W wykonaniu ugody
zawarta została umowa sprzedaży w dniu 21 marca 1995 r. zgodnie z którą Gmina
nabyła od W.S. własność wydzielonej działki za kwotę 12.088,60 zł. Gmina nie
zleciła wytyczenia granicy w terenie, ogrodzenie na tę granice również nie zostało
przeniesione. Spadek po W.S. zmarłej 14 stycznia 2000 r. nabyła córka J.N. i wnuk
K.S. W dniu 10 maja 2002 r. wydana została decyzja administracyjna dla
Miejskiego Zarządu Dróg - jednostki budżetowej, zatwierdzająca projekt budowlany
i o wydaniu pozwolenia na budowę, co do modernizacji ulicy G. Następnie
pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz Gminy.
Przedmiotem działalności spółki z o.o. H. jest, m.in., budownictwo. W dniu
16 października 2002 r. zawarta została umowa pomiędzy Miastem, jako
zamawiającym, a spółką H., jako wykonawcą, zgodnie z którą wykonawca
zobowiązał się do wykonania zgodnie z ofertą, dokumentacją techniczną i
harmonogramem rzeczowo-finansowym robót na rzecz zamawiającego inwestycji
p.n. Modernizacja ulicy G. II etap. Zgodnie z umową do obowiązków wykonawcy
należało zapewnienie kompleksowej obsługi geodezyjnej, usunięcia ewentualnych
szkód powstałych w trakcie realizacji przedmiotu umowy leżących po stronie
wykonawcy. Do obowiązków zamawiającego należało przekazanie placu budowy
3
wykonawcy i zapewnienie nadzoru inwestorskiego. W dniu 23 października 2002 r.
dokonano przekazania placu budowy, określono lokalizację zaplecza budowy,
miejsce składowania płyt miał wskazać Miejski Zarząd Dróg, wysypisko ziemi miało
znajdować się na terenie strzelnicy, projekt organizacji ruchu miał opracować
i uzgodnić wykonawca. Podczas trwających prac drogowych w kwietniu i maju
2003 r. została zajęta przez pracowników wykonawcy część działki 7/2 po
uprzednim zdjęciu ogrodzenia na działce 7/1. Na działce powodów składowane były
materiały budowlane, poruszał się ciężki sprzęt, powodując koleiny i zniszczenie
części naniesień zielonych. W wyniku zgłoszenia przez powodów żądań
odszkodowawczych, spółka H. zaproponowała powodom podpisanie umowy o
czasowym zajęciu ich działki za wynagrodzeniem 1000 zł. Powodowie nie wyrazili
na to zgody.
W ocenie Sądu Rejonowego roszczenie wobec Gminy jest usprawiedliwione
w myśl art. 417 k.c., natomiast nie ma zastosowania do odpowiedzialności jednostki
samorządu terytorialnego przepis art. 429 k.c.
Rozpoznając apelację pozwanej Gminy Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia
30.08.2006 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i powództwo oddalił. Sąd ten wskazał,
że skoro zdarzenie wywołujące szkodę miało miejsce przed 1.09.2004 r., to
zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2006 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) podstawą materialną
odpowiedzialności pozwanej Gminy jest art. 4201
k.c. Konstrukcja tego przepisu
była podobna do obowiązującego wówczas przepisu art. 417 k.c., stanowiącego
o odpowiedzialności Skarbu Państwa. Nie oznacza to jednak, że orzecznictwo
Sądu Najwyższego dotyczące art. 417 k.c. przez analogię należy zawsze stosować
do art. 4201
k.c. Sąd l instancji powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego
o braku zastosowania art. 429 k.c. do odpowiedzialności Skarbu Państwa.
Zauważyć tu należy, że Skarb Państwa jest szczególnym podmiotem prawa, który -
w stanie prawnym obowiązującym poprzednio - odpowiadał (odmiennie niż
jednostki samorządu terytorialnego) także na zasadzie słuszności (art. 419 k.c.),
dlatego też powołane przez Sąd l instancji orzeczenie Sądu Najwyższego, które de
facto rozszerza odpowiedzialność Skarbu Państwa, nie powinno być stosowane
automatycznie w stosunku do innych podmiotów.
4
W rozpoznawanej sprawie spółka H. nie działała w imieniu Gminy jako jej
pełnomocnik, ani na jej zlecenie, ale w swoim własnym imieniu, bowiem łączyła ją z
Gminą umowa o roboty budowlane, a nie umowa zlecenia. Brak jest więc podstaw
do przyjęcia odpowiedzialności Gminy za szkodę wyrządzoną przez spółkę,
bowiem stosownie do art. 429 k.c. Gmina powierzyła wykonanie czynności
podmiotowi, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się
wykonywaniem takich czynności.
Powodowie wnieśli skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 30.08.2006 r. Jako podstawy
skargi wskazali naruszenie art. 4201
k.c. i art. 429 k.c. przez przyjęcie, że za
działania w ramach imerium pozwana Gmina odpowiadała do dnia 1.09.2004 r. na
podstawie art. 4201
k.c., natomiast za działania w ramach dominium – na podstawie
art. 429 k.c. Nadto zarzucano naruszenie art. 227 i 233 § 1 k.p.c. przez
nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność zmniejszenia
wartości rynkowej działki powodów. Wskazując na powyższe powodowie domagali
się stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego
w P. z dnia 30.08.2006 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wstępnie należy zauważyć, że przepisy konstytuujące skargę o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie określają bliżej, co oznacza
owa „niezgodność z prawem”. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie, gdyż
niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia, to nie tylko stwierdzenie jego
bezprawności, lecz w istocie stwierdzenie tej bezprawności nie może nastąpić bez
sięgnięcia do istoty władzy sądowniczej, tj. orzekania w warunkach niezawisłości,
w sposób bezstronny, zależny nie tylko od obowiązujących ustaw, ale także od
„głosu sumienia” sędziego oraz jego swobody w ocenie prawa i faktów
stanowiących podłoże sporu. Uzasadnione jest więc, aby w odniesieniu do
działalności jurysdykcyjnej sądu jako organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1
Konstytucji), sformułować autonomiczne pojęcie bezprawności. W orzecznictwie
Sądu Najwyższego ugruntowało się stanowisko, że orzeczenie niezgodne
z prawem w rozumieniu art. 4241
§ 2 k.p.c. w związku z art. 4171
§ 2 k.c. to takie
orzeczenie, które jest niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i nie podlegającymi
5
różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo
zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego
zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębokiej analizy
prawniczej. Oznacza to, że niezgodność z prawem powodująca odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa musi mieć charakter kwalifikowany, elementarny
i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku orzeczeniu sądu można przypisać
cechy bezprawności (por. wyrok z dnia 31 marca 2006 r. IV CNP 25/05 OSNC
2007, nr 1, poz. 17; wyrok z dnia 7 lipca 2006 r. I CNP 33/06, OSNC 2007, nr 2,
poz. 35; wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. I CNP 71/06, niepublik.).
Powstaje więc pytanie, czy kwestionowane skargą prawomocne orzeczenie
Sądu Okręgowego w P. z dnia 30.08.2006 r. spełnia te cechy i może być
zakwalifikowane do orzeczeń niezgodnych z prawem w rozumieniu art. 4241
§ 2
k.p.c. w związku z art. 4171
§ 2 k.c. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się
do udzielenia odpowiedzi na pytanie: według jakich reguł kształtowała się
odpowiedzialność odszkodowawcza jednostki samorządu terytorialnego, jeśli
zdarzenie wyrządzające szkodę zaistniało przed 1.09.2004 r., jak to nastąpiło
w niniejszej sprawie. Nie ulega żadnej watpliwosci, że zgodnie z art. 5 ustawy
z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) w sprawie znajduje zastosowanie art. 4201
k.c.
wprowadzony do kodeksu cywilnego ustawy z dnia 23.08.1996 r. (Dz.U. Nr 114,
poz. 542). Na podstawie tego przepisu jednostka samorządu terytorialnego oraz
komunalna osoba prawna ponosiły odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez
funkcjonariuszy jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu
powierzonych im czynności. Zgodnie przyjmowano, że przepisy art. 4201
i art. 4202
k.c. cechuje normatywna samodzielność. Rzecz sprowadzała się do tego, czy
przyjęty przez Sąd Najwyższy w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia
15.II.1971 r. III CZP 33/70 (OSNCP 1971, nr 4, poz. 59) model odpowiedzialności
deliktowej Skarbu Państwa, mógł znaleźć zastosowanie także na gruncie przepisów
art. 4201
i art. 4202
k.c. W szczególności według tej uchwały przepisy art. 417 - 420
k.c. zawierały kompleksowe unormowania w zakresie deliktowej odpowiedzialności
Skarbu Państwa, co wyłączało zastosowanie art. 416, 429, 430 i 427 k.c. Odnośnie
wyłączenia stosowania art. 429 k.c. podnoszono, że Skarb Państwa nie miał
6
w zakresie odpowiedzialności za winę własną zdolności deliktowej i tym samym nie
mógł odpowiadać bezpośrednio na podstawie art. 429 k.c. Art. 429 k.c. wchodził
natomiast w rachubę w sytuacji, gdy funkcjonariusz państwowy, działający w tym
charakterze, powierzył wykonanie czynności osobie niebędącej funkcjonariuszem
(oczywiście w warunkach, które nie dawały podstawy do przyjęcia, że wykonawca
„działa na zlecenie” w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.). Skarb Państwa odpowiadał
wówczas za winę funkcjonariusza na podstawie art. 417, przy czym poszkodowany
mógł przeciwko Skarbowi Państwa powołać się na domniemanie winy
funkcjonariusza. Wynikało to z zasady, że Skarb Państwa odpowiadał na podstawie
art. 417 k.c. nie zamiast funkcjonariusza, lecz za funkcjonariusza, a zatem
wówczas, gdy odpowiedzialność ponosił osobiście funkcjonariusz.
Odpowiadając na wcześniejsze pytanie, ten model odpowiedzialności
deliktowej Skarbu Państwa, który m.in. zakładał wyłączenie stosowania art. 429
k.c., znajdował zastosowanie do odpowiedzialności odszkodowawczej jednostki
samorządu terytorialnego uregulowanej w art. 4201
i art. 4202
k.c. Na te pytanie
istotnie udzielano na ogół odpowiedzi twierdzącej podnosząc, że umiejscowienie
tych przepisów bezpośrednio po artykułach dotyczących odpowiedzialności Skarbu
Państwa za funkcjonariuszy państwowych, uzasadniało wniosek, iż ustawodawca
potraktował także odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego za szkody
wyrządzone przez funkcjonariuszy tego samorządu jako odrębny rodzaj tej
odpowiedzialności. W konsekwencji także w tym zakresie nie znajduje
zastosowania art. 416, 427, 429 i 430 k.c. Mogłoby to uzasadniać twierdzenie, iż
istotnie odmienna koncepcja odpowiedzialności jednostek samorządu
terytorialnego na podstawie art. 4201
k.c. przyjęta przez Sąd Okręgowy wskazuje,
iż kwestionowane orzeczenie tego Sądu jest niezgodne z prawem. Tak jednak nie
jest. Należy zauważyć, iż podstawowe założenie przyjęte w uchwale z dnia
15.02.1971 r. jakoby Skarb Państwa nie miał w zakresie odpowiedzialności za winę
własną zdolności deliktowej i w konsekwencji odpowiadał zawsze za winę cudzą,
spotkało się z krytyką (por. A. Ohanowicz: Podstawy odpowiedzialności państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, ZNUG Kraków 1973,
s. 94; J. Kosik: Odpowiedzialność za funkcjonariuszy państwowych w kodeksie
cywilnym z perspektywy trzydziestolecia, PiP 1974, nr 7). Podnoszono m.in. że
7
twierdzenie o odpowiedzialności Skarbu Państwa wyłącznie za winę cudzą rodzi
problemy w przypisaniu odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez
niezależnych kontrahentów, którym powierzono wykonanie określonych zadań (art.
429 k.c.), skoro powierzającym nie jest funkcjonariusz, lecz osoba prawna. Także
w odniesieniu do odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego
zakwestionowano stanowisko o odpowiedzialności za cudzy czyn podnosząc, że
jednostki te na podstawie art. 420 k.c. odpowiadają za własne czyny, za własne
uchybienia, a nie za funkcjonariusza. W konsekwencji jednostki te odpowiadają
ponadto za cudze czyny na podstawie art. 427, 429 i 430 k.c. (por. A. Szczepański:
Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Lexis
Nexis, Warszawa, 2001 s. 75). Także Sąd Najwyższy przyjął w wyroku z dnia
6.12.2002 I CKN 1585/00, (niepublik.), że Gmina działając jako inwestor nie ponosi
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez przedsiębiorstwo trudniące się
zawodowo wykonywaniem powierzonych przez nią robót. Jest to prostą
konsekwencją możliwości zastosowania art. 429 k.c. do odpowiedzialności
odszkodowawczej jednostki samorządu terytorialnego.
Jeśli więc Sąd Okręgowy przychylił się do tego stanowiska, to mógł to
uczynić, a tym samym nie sposób uznać, aby w tym przypadku niezgodność
orzeczenia z prawem miało charakter elementarny i oczywisty w rozumieniu art.
4241
§ 2 k.p.c. i art. 4171
§ 2 k.c.
Nie można też uznać, aby niezgodność z prawem kwestionowanego
orzeczenia uzasadniał zarzut naruszenia art. 233 § 1 i art. 227 k.p.c. Pierwszy
z tych przepisów dotyczy oceny dowodów, nie jest więc adekwatny do zarzutu
nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. Podobnie należy ocenić zarzut
naruszenia art. 227 k.p.c.
Z tych względów, skargę oddalono, nie znajdując uzasadnionych podstaw do
stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem (art. 42411
k.p.c.).