Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 117/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 17 lipca 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
SSN Irena Gromska-Szuster
Protokolant Hanna Kamińska
w sprawie z powództwa Fundacji V. P. w S.
przeciwko Gminie D.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 17 lipca 2009 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 29 października 2008 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz
pozwanej kwotę 5400 zł tytułem kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w O. – po ponownym rozpoznaniu sprawy – wyrokiem z dnia
21.04.2008 r. oddalił powództwo Fundacji, „V. P.” przeciwko Gminie D. o zapłatę
kwoty 386.250 zł. W sprawie tej dokonano następujących ustaleń faktycznych:
Pismem z dnia 9.12.2005 r. Wójt pozwanej Gminy zwrócił się do Urzędu
Wojewódzkiego w O. o przyznanie środków na uruchomienie Środowiskowego
Domu Samopomocy na terenie ośrodka wypoczynkowego „S.”, a następnie w dniu
11.05.2006 r. zwrócił się do Rady pozwanej Gminy o podjęcie uchwały w
przedmiocie utworzenia tego Domu Środowiskowego. Uchwałą z dnia 24.05.2006 r.
Rada Gminy postanowiła utworzyć taki dom dla osób z zaburzeniami psychicznymi
i upośledzonych umysłowo. Zarządzeniem z dnia 21.06.2006 r. Wójt ogłosił otwarty
konkurs ofert na realizację tego zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej.
Ofertę złożyła jedynie powodowa Fundacja i Wójt zarządzeniem z dnia 25.07.2006
r. dokonał wyboru tej oferty i zlecił stronie powodowej realizację tego zadania. W
dniu 30.08.2006 r. strony zawarły umowę o realizację zadania z zakresu pomocy
społecznej polegającego na zorganizowaniu i prowadzeniu przez powodową
Fundację Środowiskowego Domu Samopomocy w pozwanej Gminie w okresie
1.12.2006 do 31.12.2011 r. i na realizację tego zadania Wójt udzielił dotacji celowej
w wysokości 290.000 zł na remonty, 70.000 zł na wyposażenie, 26.250 zł na
działalność bieżącą związaną z uruchomieniem 35 miejsc od dnia 1.12.2006 r.
Strony ustaliły, iż dotacja zostanie przekazana powódce w następujący sposób: w
przypadku remontów w terminie 7 dni od przedstawienia faktury za wykonane prace
i odbioru przez komisję; w przypadku wyposażenia w następnym dniu lub
najpóźniej drugiego dnia od przedstawienia faktury za dokonane zakupy i odbioru
przez komisję; odnośnie działalności bieżącej w taki sposób, aby środki te
najpóźniej w dniu 1.12.2006 r. były na rachunku Fundacji. W aneksie do tej umowy
strony postanowiły o możliwości etapowego rozliczenia robót remontowych.
Ustalono, że zarówno umowa z 30.08.2006 r., jak i aneks nie zostały opatrzone
kontrasygnatą skarbnika pozwanej Gminy.
3
Po wykonaniu części prac adaptacyjnych Fundacja zwróciła się do pozwanej
o wypłatę części środków. Powołana komisja zawnioskowała – po dokonaniu
oględzin Ośrodka – wypłacenie Fundacji funduszy w kwocie 170.000 zł. Wójt
pozwanej Gminy polecił przelanie tej kwoty, jednak skarbnik Gminy odmówiła
wypłaty powołując się na brak opinii prawnej do umowy, brak kontrasygnaty
skarbnika oraz pominięcie w umowie zapisów, które zabezpieczałyby majątek
pozwanej Gminy w przypadku nieprawidłowego wydatkowania środków z dotacji.
W dniu 1.12.2006 r. Środowiskowy Dom Samopomocy nie rozpoczął działalności,
gdyż roboty remontowe nie były wykonane. W dniu 11.12.2006 r. przedstawiciel
Fundacji i inspektor nadzoru dokonali komisyjnego odbioru robót stwierdzając, że
roboty nie zostały wykonane w terminie. Dnia 12.12.2006 r. Fundacja
poinformowała Wójta o zakończeniu prac. Powołana komisja w dniach 19.12.2006
i 22.12.2006 r. stwierdziła, iż prace adaptacyjne nie zostały zakończone, brakuje
części wyposażenia, sprzętu specjalistycznego oraz mebli. W dniu 22.12.2006 r.
Wójt pozwanej Gminy wypowiedział umowę z dnia 30.08.2006 r. ze skutkiem
natychmiastowym z uwagi na nieterminowe i nienależyte wykonanie umowy,
a następnie w dniu 27.12.2006 r. zwrócono dotację celową do Urzędu
Wojewódzkiego. Oddalając powództwo Sąd Okręgowy stwierdził, że umowa
została zawarta w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 12.03.2004 r.
o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jest to umowa o świadczenie
usług, podobna do umowy zlecenia; miała ona charakter nieodpłatny, gdyż dotacja
miała służyć finansowaniu określonych czynności, a nie stanowiła wynagrodzenia.
Umowa była ważna, lecz bezskuteczna z uwagi na brak kontrasygnaty skarbnika
Gminy. Nadto Sąd ten stwierdził, że powódka nie wykonała umowy, gdyż z dniem
1.12.2006 r. Środowiskowy Dom Samopomocy nie rozpoczął działalności. Uznał
też, że istniały podstawy do rozwiązania umowy przez pozwaną.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29.10.2008 r. oddalił apelację powodowej
Fundacji. Sąd ten podzielił pogląd, że umowa pozbawiona wymaganej w art. 46 ust.
3 ustawy o samorządzie gminnym kontrasygnaty skarbnika jest bezskuteczna i jako
taka nie powoduje powstania jakichkolwiek uprawnień i obowiązków stron.
W konsekwencji strona, która przystąpiła do wykonania niezawartej skutecznie
umowy, nie może dochodzić roszczeń, które miałyby oparcie w jej zapisach, ani
4
w przepisach kodeksu cywilnego regulujących umowę zlecenia. Powodowa
Fundacja podstawę faktyczną żądania wywodzi z treści tej umowy i taka podstawa
faktyczna wiąże sąd. Wskazano przy tym, iż Sąd Okręgowy w O. rozpoznaje w
innej sprawie roszczenie odszkodowawcze powodowej Fundacji skierowane wobec
pozwanej Gminy.
Powodowa Fundacja zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną. W ramach
podstawy kasacyjnej z art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. zarzuciła naruszenie art. 5, 6, 56,
65, 83, 354, 471, 734, 735, 742, 746 § 2 i 750 k.c. przez błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie, a nadto § 1 pkt 3, 4 i 5 oraz § 9 pkt 1 umowy z dnia
30.08.2006 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach
podstawy kasacyjnej z art. 3983
§ 1 pkt 3 k.p.c. zarzuciła naruszenie art. 3, 227,
231, 232, 233, 328 § 2 i 385 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty wnioskowała o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Odnosząc się wstępnie do treści zarzutów wyartykułowanych w skardze
kasacyjnej należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:
Po pierwsze, zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Sądu Najwyższego
prawem materialnym w rozumieniu art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. są jedynie normy
prawne wypływające ze źródeł prawa (Konstytucji, ustaw, umów
międzynarodowych, aktów normatywnych niższego rzędu). Źródłem prawa nie są
postanowienia umowy. Jeśli więc w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie § 1
i 9 umowy z dnia 30.08.2006 r., to zarzut ten nie wymaga merytorycznego
ustosunkowania Sądu Najwyższego.
Po drugie, zgodnie z art. 3983
§ 3 k.p.c., podstawą skargi kasacyjnej nie
mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów i oceny dowodów. Z tego względu
wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. jest
niedopuszczalny.
Po trzecie, wskazując przepisy kodeksu postępowania cywilnego, które –
zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone, co miało istotny
wpływ na wynik sprawy, strona powinna przede wszystkim wyartykułować takie
5
przepisy, które są adresowane do sądu. Takim przepisem nie jest art. 3 k.p.c., jako
adresowany do stron i uczestników postępowania. Podobnego adresata ma
w zasadzie art. 232 k.p.c. Nie sposób także przyjąć, aby sąd mógł naruszyć art.
227 k.p.c., jeśli nie wskazuje się jakie konkretne wnioski dowodowe zmierzające do
wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie zostały przez sąd uwzględnione.
Po czwarte, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 231 k.p.c. podnieść
należy, iż możliwe jest dokonanie ustalenia na podstawie domniemania
faktycznego, gdy wniosek taki nasuwa się z pewnością lub ze szczególną dozą
prawdopodobieństwa, natomiast wniosek przeciwny nie ma w danych
okolicznościach żadnego uzasadnienia, bądź też jest wysoce mało
prawdopodobny. W skardze kasacyjnej nie podaje się, jakiego ustalenia dokonał
Sąd Apelacyjny na podstawie domniemania faktycznego. Nie można więc tego
zarzutu ocenić merytorycznie, skoro Sąd Apelacyjny tego przepisu nie stosował.
Po piąte, naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. zachodzi wówczas, gdy uzasadnienie
orzeczenia sądowego nie zawiera ustawowych elementów wskazanych w tym
przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując ten zarzut w skardze
kasacyjnej powodowa Fundacja nie wskazuje, jakich elementów nie zawiera
uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia.
Po szóste, jeżeli Sąd Apelacyjny, po rozpoznaniu zarzutów powodowej
Fundacji uznał je za nieuzasadnione, to prawidłowo zastosował art. 385 k.p.c.
O naruszeniu tego przepisu nie może być mowy.
Reasumując, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia
przepisów postępowania, nie znajdują żadnego uzasadnienia.
2. Przechodząc do rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego
należy przede wszystkim, zwrócić uwagę na to, co legło u podstaw oddalenia
apelacji. Sąd Apelacyjny przyjął bowiem, że umowa pozbawiona wymaganej w art.
46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym kontrasygnaty skarbnika gminy jest
bezskuteczna i tym samym nie powoduje powstania jakichkolwiek uprawnień
i obowiązków dla stron tej umowy. Postanowienia tej umowy, na które powołuje się
powodowa Fundacja, nie mogą więc stanowić podstawy prawnej uwzględnienia jej
żądania. Nie przesądza to oczywiście o bezzasadności ewentualnie innych
6
roszczeń, w szczególności roszczenia odszkodowawczego, Skoro jednak
powodowa Fundacja wskazuje jako uzasadnienie żądania, postanowienia umowy,
to taka podstawa faktyczna wiąże sąd i nie jest możliwe uwzględnienie powództwa
z innej podstawy faktycznej Uwzględnienie powództwa w takiej sytuacji stanowiłoby
wyrokowanie w odniesieniu do przedmiotu nieobjętego żądaniem pozwu, czego
zakazuje art. 321 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego w dniu 7.11.2007 r.
II CSK 344/07, niepublik.). Mimo tak jednoznacznego stanowiska Sądu
Apelacyjnego w rubrum skargi kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 46 § 3
ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz.
1591 ze zm.), aczkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis ten jest
powoływany i znakomita część rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu
poświęcona jest wykładni i stosowaniu tego przepisu.
Wskazany przepis stanowi, że jeżeli czynność prawna może spowodować
powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest
kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego uprawnionej. Przepis ten był
przedmiotem rozważań w piśmiennictwie, a także w orzecznictwie Sądu
Najwyższego. W wyroku z dnia 15.12.1999 r. I CKN 304/98 (niepublik.) Sąd
Najwyższy stwierdził, że kontrasygnata skarbnika nie jest oświadczeniem woli
w rozumieniu prawa cywilnego; brak kontrasygnaty w chwili zawarcia umowy, nie
czyni więc tej czynności prawnej gminy nieważną; art. 46 ust. 3 powołanej ustawy
nie został naruszony, skoro skarbnik dokonał kontrasygnaty po zawarciu umowy.
Taki pogląd wyraził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27.03.2000 r. III CKN
608/98 (OSP 2001, nr 1, poz. 4) dodając, że brak kontrasygnaty prowadzi do
nieważności tylko w przypadkach określonych w art. 133 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych, natomiast ta sama wada co do innych czynności powoduje tylko
bezskuteczność. W wyroku tym Sąd Najwyższy sformułował jednak ogólniejszy
pogląd stwierdzając, że po spełnieniu przez kontrahenta gminy świadczeń z umowy
wzajemnej powoływanie się gminy na brak kontrasygnaty jako przyczyny odmowy
zapłaty jest bezskuteczna. Ten pogląd wzbudził uzasadnione zastrzeżenia
(por. glosę M. Pyziak-Szafnickiej, OSP 2001, nr 1, poz. 4). Trafnie zwraca się
uwagę, iż wymóg kontrasygnaty skarbnika jest elementem ustawowego trybu
zawarcia umowy przez gminę, a więc kontrasygnata ma decydujący wpływ na
7
skuteczność umowy zawieranej przez gminę. Chwila wyrażenia kontrasygnaty ma
znaczenie drugorzędne, udzielona po zawarciu umowy – sanuje ją. Nie do
przyjęcia jest natomiast stanowisko, że spełnienie świadczenia przez kontrahenta
mogłoby konwalidować brak kontrasygnaty, przeciwnie – wykonanie umowy przez
gminę pozbawiałoby ją możliwości powoływania się na brak kontrasygnaty.
Przyjęcie stanowiska reprezentowanego w powołanym orzeczeniu prowadziłoby do
akceptowania wymuszania przez kontrahenta na gminie spełnienia świadczenia, co
jest jawnym zagrożeniem dla zasad zarządu mieniem publicznym. Skład orzekający
w sprawie w pełni podziela te zastrzeżenia.
Taki też pogląd przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16.02.2005 r. (IV CK
526/04).
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż sama treść art. 46 ust. 3 ustawy
o samorządzie gminnym nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dla skuteczności
czynności prawnej, wskazanej w tym przepisie, potrzebna jest kontrasygnata
skarbnika. Skuteczność czynności prawnej oznacza wywołanie przez tę czynność
wynikających z niej skutków prawnych. Skoro więc kontrasygnata skarbnika gminy
stanowi warunek skuteczności danej czynności prawnej, to zasadnie kwalifikuje się
ją jako warunek prawny (conditio iuris). Jest to bowiem przesłanka od wystąpienia
której ustawa uzależnia powstanie skutku prawnego. Dopóki przesłanka ta nie
zostanie spełniona, dopóty istnieje stan zawieszenia, strony związane są umową,
lecz powinny powstrzymać się od działań, które naruszyłyby uprawnienia drugiej
z nich na wypadek spełnienia się przesłanki ustawowej. W razie ziszczenia się
warunku ustawowego, powstaje skutek prawny danej czynności; definitywny brak
udzielenia kontrasygnaty powoduje, że skutek prawny czynności w ogóle nie
powstaje. Taka sytuacja powstała w niniejszej sprawie, co ustalił Sąd Apelacyjny
odwołując się do zeznań skarbnika, i przyznania tej okoliczności przez powódkę
(k. 649). To ustalenie wiąże Sąd Najwyższy w postępowaniu kasacyjnym (art. 39813
§ 2 k.p.c.). Jeśli więc sporna umowa zarówno w chwili jej zawierania, jak i ex post,
nie uzyskała kontrasygnaty skarbnika, to nie wywołała skutku prawnego, jako zaś
bezskuteczna nie może stanowić podstawy żądania spełnienia świadczenia przez
gminę na rzecz powodowej Fundacji. Fakt częściowego wykonania umowy przez
powodową Fundację nie sanuje umowy. Nie można przy tym podzielić stanowiska
8
powodowej Fundacji, że kontrasygnata została wyrażona w sposób dorozumiany
przez to, że udzielona Gminie dotacja – na realizację spornej umowy – została
wprowadzona do budżetu gminy. Brak podstaw, aby przyjąć taki wniosek, tym
bardziej, jeśli skarbnik Gminy jednoznacznie odmówiła kontrasygnaty umowy
zawartej przez strony, o czym powodowa Fundacja wiedziała (odmowa dokonania
częściowej zapłaty). Nie są też uzasadnione zarzuty, iż Sąd Apelacyjny nie badał,
czy i dlaczego nie uruchomiono procedury przewidzianej w art. 46 ust. 4 ustawy
o samorządzie gminnym. Jest to wewnętrzna sprawa pozwanej Gminy, której sąd
powszechny nie jest władny oceniać. Konsekwentnie też trzeba stwierdzić, że skoro
sporna umowa definitywnie była bezskuteczna, to oczywiście bezprzedmiotowe
było jej rozwiązanie w drodze wypowiedzenia przez pozwaną Gminę. Nie ma to
jednak dla rozstrzygnięcia sporu żadnego znaczenia.
Reasumując stwierdzić należy, że jeśli powodowa Fundacja – w ramach
podstawy faktycznej żądania – wskazuje na postanowienia umowy w dniu
30.08.2006 r. jako uzasadniające jej roszczenie, to definitywna bezskuteczność tej
umowy oznacza, iż powództwo takie musiało zostać oddalone. Powyższe
stwierdzenie oznacza z jednej strony, iż bezprzedmiotowe są zarzuty naruszenia
prawa materialnego w postaci wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów
kodeksu cywilnego, z drugiej zaś nie przesądza o bezskuteczności innych
roszczeń, w szczególności odszkodowawczych, które zresztą są rozpoznawane
w odrębnym procesie przez Sąd Okręgowy w O. Należy bowiem odwołać się w
tym miejscu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27.03.2000 r. III CKN 608/98
(niepublik.) w którym wskazano, że w razie zawarcia przez gminę umowy
wzajemnej bez kontrasygnaty, gmina powinna – zgodnie z art. 354 § 1 i 2 k.c.
powiadomić drugą stronę, zwalniając się od skutków zwłoki wierzyciela, zaś stronie
zobowiązanej do spełnienia świadczenia jednocześnie lub wcześniej służy z mocy
art. 490 § 1 k.c. uprawnienia do powstrzymania się od świadczenia bez narażenia
się na skutki zwłoki. Jeśli więc pozwana Gmina nie wywiązała się z tego obowiązku
i przez to powstała u powódki szkoda, to właśnie w procesie odszkodowawczym te
zdarzenia mogą mieć istotne znaczenie.
Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych
podstaw, należało ją oddalić (art. 39814
k.p.c.).
9
/tp/
db