Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 113/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 lutego 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Jan Górowski
SSN Marian Kocon
w sprawie z powództwa Ośrodka Rehabilitacyjno-Opiekuńczego w N.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia w W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 lutego 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Ośrodek Rehabilitacyjno-Opiekuńczy w N. wniósł o zasądzenie na jego rzecz od
Narodowego Funduszu Zdrowia w W. kwoty 305.074,00 zł z odsetkami ustawowymi z
tytułu nieprzekazania środków finansowych na wzrost wynagrodzeń za okres od
listopada 2006 r. do grudnia 2007 r.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. uwzględnił powództwo, a
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. oddalił apelację pozwanego od
tego wyroku.
W sprawie zostało ustalone, że w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30
czerwca 2006 r. strony wiązała umowa przewidująca udzielanie przez powoda,
działającego pod nazwą Sanatorium Rehabilitacyjne (…) w N., świadczeń opieki
zdrowotnej w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego. Wobec utraty przez N. statusu
gminy uzdrowiskowej powód zmienił profil swego działania oraz nazwę. Następne
umowy zawarte z pozwanym, obejmujące okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31
grudnia 2006 r., a później cały rok 2007 r., dotyczyły udzielania przez powoda
świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie opieki długoterminowej.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, i stanowisko to podzielił Sąd
Apelacyjny, że pomimo, iż umowy zawarte przez strony przewidywały udzielanie przez
powoda w pierwszym półroczu 2006 r. i w czasie od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31
grudnia 2007 r. świadczeń zdrowotnych innego rodzaju, powodowi przysługują za ten
drugi okres środki finansowe na wzrost wynagrodzeń na podstawie przepisów ustawy z
dnia 22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków finansowych świadczeniodawcom na
wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076 ze zm.). Stanowisko to Sąd Apelacyjny
wyraził odstępując od wykładni językowej art. 3 ust. 1 tej ustawy, na podstawie wykładni
celowościowej tego przepisu. Sąd Apelacyjny zwrócił przy tym uwagę, że wprowadzone
nim rozwiązanie budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności z zasadą
równości wobec prawa i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP).
Wysokość kwoty zasądzonej na rzecz powoda wynika z przedstawionego przez
niego wyliczenia.
Wymieniony wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżył w całości skargą kasacyjną
pozwany. Podstawą skargi kasacyjnej jest: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 3
ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076 ze zm.) przez
3
błędną jego wykładnię oraz art. 56, 353 § 1 i 2, art. 354 § 1 i art. 471 k.c., art. 132 ust. 1 i
art. 136 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027
ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie
ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 197,
poz. 1643), art. 4, 35 ust. 1-3 i art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17
grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.
U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114) przez ich niezastosowanie i 2) naruszenie przepisów
postępowania, a to art. 233 § 1 i art. 227 w zw. z art. 391 k.p.c. Skarżący wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez oddalenie powództwa,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi drugiej
instancji do ponownego rozpoznania.
Powód wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Podstawa skargi kasacyjnej pozwanego, którą jest naruszenia przepisów
postępowania, dotyczy błędnego – zdaniem skarżącego – ustalenia, że powód
nieprzerwanie udzielał świadczeń opieki zdrowotnej.
Artykuł 233 § 1 k.p.c. dotyczy oceny dowodów. Przepis ten nie może stanowić
podstawy skargi kasacyjnej, albowiem stosownie do art. 3983
§ 3 k.p.c. podstawą tej
skargi nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów i oceny dowodów. Naruszenie
art. 227 k.p.c. może zaś polegać na przeprowadzeniu dowodu dla ustalenia faktu
niemającego dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Skarżący nie zarzuca
jednakże, że kwestionowane przez niego ustalenie nie było istotne.
Wobec niezasadności omawianej podstawy skargi kasacyjnej już tylko
na marginesie należy zauważyć, że zarzut błędnego ustalenia skarżący zapewne wiąże
z przyjęciem przez Sąd Apelacyjny przy okazji oceny okoliczności faktycznych sprawy,
że „pominięcie tych okoliczności prowadziłoby wprost do dyskryminacji podmiotu
nieprzerwanie od lat świadczącego usługi medyczne”. Z ustaleń faktycznych
stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku jednoznacznie zaś wynika, że w okresie
od dnia 30 czerwca 2006 r. do dnia 1 listopada 2006 r. powód nie udzielał świadczeń
opieki zdrowotnej na podstawie umowy zawartej z pozwanym.
2. Z przepisów ogólnych ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków
finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076 ze
4
zm.: dalej – „ustawa”) w obowiązującym brzmieniu zdaje się wynikać, że ustawa
przewiduje przekazywanie środków pieniężnych z przeznaczeniem na wzrost
wynagrodzeń dla wszystkich świadczeniodawców wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2,
jedynie z wyjątkiem świadczeniodawców, których dotyczy art. 1 ust. 2 i że jej działaniem
są objęci świadczeniodawcy udzielający świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych na podstawie umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia
w czasie obowiązania ustawy. Jednakże o rzeczywistym zakresie ustawy decydują
przepisy zawarte w dalszych jej rozdziałach, określających zasady przekazywania
środków finansowych w kolejnych latach, poczynając od roku 2006. Jeżeli chodzi o
przekazywanie środków finansowych w 2006 i 2007 r. są to przepisy rozdziału 2 ustawy,
wśród których decydujące znaczenie ma jej art. 3 ust. 1.
Przepis ten, uzależniający wysokość środków finansowych przysługujących
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń w 2006 i 2007 r. od umowy zawartej z
Narodowym Funduszem Zdrowia na I półrocze 2006 r., oznacza ograniczenie środków
finansowych przysługujących świadczeniobiorcom, którzy zawarli umowy na część I
półrocza 2006 r. oraz pozbawienie tych środków świadczeniodawców, którzy zawarli
umowy po zakończeniu I półrocza 2006 r. Z tego względu został on oceniony przez
Rzecznika Praw Obywatelskich, do zdania którego przyłączył się Marszałek Sejmu i
Prokurator Generalny, za niezgodny z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji, a Trybunał
Konstytucyjny uznał argumenty świadczące o jego wadliwości za istotne (uzasadnienie
postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2009 r., K 28/07, OTK-A
2009, nr 3, poz. 42).
W sprawie, w której wniesiona została rozpoznawana skarga kasacyjna, chodzi o
inną kwestię powstałą na tle wykładni art. 3 ust. 1 ustawy. Jak trafnie utrzymuje
skarżący przepis ten rozumiany dosłownie uzależnia uprawnienie świadczeniodawcy do
otrzymania środków finansowych na wzrost wynagrodzeń w okresie od dnia 1
października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. i w 2007 r. od tego, czy zawarte z
Narodowym Funduszem Zdrowia umowy obejmujące te okresy dotyczą udzielania
świadczeń opieki zdrowotnej tego samego rodzaju jak świadczenia, których dotyczyła
umowa zawarta na 2006 r., za okres I półrocza tego roku, według stanu na dzień 30
czerwca 2006 r. Przy takim rozumieniu przepisu świadczeniodawca – tak jak pozwany –
pozbawiony zostaje środków finansowych na wzrost wynagrodzeń mimo udzielania
świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia
przez okres, za który środki te przysługują, tylko dlatego, że w okresie wcześniejszym –
5
w okresie I półrocza 2006 r. udzielał świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie umowy
z Funduszem, ale dotyczącej świadczeń innego rodzaju. Nie można uznać, że w ten
sposób ustawodawca zrealizował cel ustawy – przekazanie środków finansowych
świadczeniodawcom, których dotyczy ustawa, z przeznaczeniem na wzrost
wynagrodzeń podmiotom w niej wskazanym. Rozwiązanie przyjęte przez ustawę może
być ocenione jako niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i
niedyskryminacji (art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji). Stwierdzenie przez Trybunał
Konstytucyjny postanowieniem z dnia 30 marca 2009 r., K 28/07, że utrata mocy
obowiązującej art. 3 ust. 1 ustawy nie pozwala poddaniu go kontroli co do jego
zgodności z Konstytucją sprawia, iż bezcelowe jest wystąpienie przez sąd do Trybunału
z pytaniem prawnym co do zgodności wymienionego przepisu z Konstytucją (art. 193
Konstytucji). Nie ma jednakże przeszkód do nieograniczania jego wykładni do wykładni
językowej i sięgnięcia do innych metod wykładni, w szczególności wykładni
celowościowej, zapewniającej uzyskanie takiego rozumienia przepisu, żeby nie
pozostawał on w sprzeczności z Konstytucją. Podjęcie przez Sąd Apelacyjny próby
takiej wykładni należy w pełni zaaprobować. Wykładnia taka, prowadząca do
uwzględnienia powództwa, usprawiedliwiona jest jednakże tylko pod warunkiem, że
zachowane zostaną określone w ustawie zasady ustalania wysokości środków
finansowych przekazywanych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń. Powinna
ona uwzględniać cel ustawy, ale także – ze względu na treść przepisu, którego dotyczy
– możliwość jego zastosowania.
Należy zauważyć, że art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, iż ustalenie wysokości środków
finansowych przekazywanych na wzrost wynagrodzeń w 2006 i 2007 r. następuje na
podstawie („w stosunku do”) podwojonej kwoty zobowiązania Narodowego Funduszu
Zdrowia wobec świadczeniobiorcy „w umowach zawartych na rok 2006 za okres I
półrocza według stanu na dzień 30 czerwca 2006 r.” Jest oczywiste, że kwota ta jest
wynikiem uwzględnienia kosztów pracy przy realizacji tego rodzaju świadczenia, którego
dotyczy umowa. W umowie zawartej przez powoda obejmującej wymieniony okres jest
to kwota uwzględniająca koszty pracy świadczeń w zakresie lecznictwa
uzdrowiskowego. Artykuł 3 ust. 1 ustawy przewiduje mechanizm przekazywania
środków finansowych na wzrost wynagrodzeń polegający na podwyższeniu w umowach
zawartych na rok 2006, w okresie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia
2006 r., i zawartych na 2007 r., w tym roku, kosztów pracy odpowiednio o 7,5 i 30 % „w
poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej”. Umowy, które zawarł powód
6
na wymienione okresy, dotyczą świadczeń w zakresie opieki długoterminowej.
O wysokości kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń decydują
odpowiednie wskaźniki (art. 3 ust 2 ustawy w zw. z załącznikiem do niej). Dla lecznictwa
uzdrowiskowego jest to wskaźnik 0,28, a dla opieki długoterminowej – 0,71. W związku
z tym, powstaje kwestia, czy w sytuacji, gdy umowa, na podstawie której dokonuje się
ustalenia wysokości środków finansowych podlegających przekazaniu na wzrost
wynagrodzeń, dotyczy innego rodzaju świadczenia opieki zdrowotnej, niż świadczenie,
którego dotyczą umowy zawarte na rok 2006, w okresie od dnia 1 października 2006 r.
do dnia 31 grudnia 2006 r., i na rok 2007 r., w ogóle możliwe jest ustalenie wysokości
środków finansowych podlegających przekazaniu na wzrost wynagrodzeń. Jeżeli zaś
przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy zasady ustalania wysokości środków finansowych
podlegających przekazaniu na wzrost wynagrodzeń w 2006 i 2007 r. są tego rodzaju, że
w drodze wykładni celowościowej tego przepisu można je w opisanej wyżej sytuacji
odpowiednio zastosować, to powstaje kwestia, czy dla ustalenia kosztów pracy, o który
wzrasta podwojona kwota zobowiązania Funduszu Opieki Zdrowotnej określona w
umowie zawartej na rok 2006, za okres I półrocza, według stanu na dzień 30 czerwca
2006 r., należy zastosować wskaźnik miarodajny dla kosztów pracy przy realizacji
świadczenia, którego dotyczy ta umowa, czy też wskaźnik miarodajny dla kosztów pracy
związanych z udzielaniem świadczenia, którego dotyczy umowa, ze względu na
zawarcie której przysługują środki finansowe na wzrost wynagrodzeń.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wskazane kwestie. Sąd Apelacyjny nie
poczynił jednakże dostatecznych rozważań prowadzących do przekonującego ich
wyjaśnienia. Trzeba zauważyć, że kwota zasądzona na rzecz powoda wynika z
przedstawionego przez niego wyliczenia, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji
niekwestionowanego przez pozwanego. Pozwany nie uznał powództwa i twierdząc, że
brak jest podstawy do ustalenia wysokości środków podlegających przekazaniu
pozwanemu na wzrost wynagrodzeń zaprzeczył tym samym dopuszczalności
jakiegokolwiek wyliczenia wysokości tych środków.
W każdym razie, nie wykluczając możliwości uznania w drodze wykładni
celowościowej art. 3 ust. 1 ustawy, że powodowi przysługują na podstawie tego przepisu
środki finansowe na wzrost wynagrodzeń w 2006 i 2007 r., nie można zaaprobować
wykładni wymienionego przepisu, która prowadzi do przyjęcia, że wysokość tych
środków może zostać ustalona przy uwzględnieniu wskaźnika udziału kosztów pracy w
zobowiązaniu Narodowego Funduszu Zdrowia wobec świadczeniodawcy, dotyczącego
7
innego rodzaju świadczenia opieki zdrowotnej aniżeli świadczenie udzielane stosownie
do umowy, która stanowi podstawę ustalenia wysokości przekazanych środków
finansowych. Uwzględnienie powództwa w wysokości odpowiadającej wyliczeniu
przedstawionemu przez powoda oznacza zaś, że zasądzona kwota została ustalona przy
zastosowaniu wskaźnika właściwego dla kosztów pracy przy realizacji świadczenia
polegającego na opiece długoterminowej (0,71), a zatem innego aniżeli świadczenie,
którego dotyczy umowa stanowiąca podstawę ustalenia wysokości środków
finansowych przekazanych powodowi (0,28). Okoliczność, który z mogących wchodzić
w grę wskaźników jest wyższy, nie może mieć przy tym znaczenia.
Z powyższych względów podstawę skargi kasacyjnej, którą jest naruszenie art. 3
ust. 1 ustawy – w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy z
dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w
sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – przez
błędną jego wykładnię, należało uznać za usprawiedliwioną.
O niewłaściwym zastosowaniu wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów
Kodeksu cywilnego można mówić jedynie jako o konsekwencji błędnej wykładni art. 3
ust. 1 k.c. Przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz
ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych nie znajdowały zaś bezpośredniego zastosowania przy
rozpoznaniu sprawy.
Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39815
§ 1 zd. pierwsze oraz art. 108 § 2 w zw. z
art. 39821
k.p.c., orzekł przeto jak w sentencji.