Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 133/10
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)
Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski
Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Stowarzyszenia "N.G." w D.M.
przeciwko Gminie L.G. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 17 lutego 2011 r. zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Tarnowie postanowieniem z dnia 23
listopada 2010 r.:
"Czy na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o
systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jednostka
samorządu terytorialnego (gmina) jest zobowiązana do zwrotu kosztów transportu i
opieki nad dzieckiem upośledzonym w stopniu głębokim do ośrodka rewalidacyjno –
wychowawczego wskazanego przez jego rodziców i przez nich bądź podmiot trzeci
pokrywanych; także wówczas, gdy sama gmina transport ten i opiekę zapewnia do
innego ośrodka tego samego rodzaju – ponosząc ich koszty w całości?"
podjął uchwałę:
Na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o
systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) gmina
jest obowiązana do zapewnienia dziecku upośledzonemu w stopniu głębokim,
spełniającemu obowiązek szkolny przez udział w zajęciach rewalidacyjno -
wychowawczych, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do
odpowiedniego, wybranego przez rodziców ośrodka rewalidacyjno-
wychowawczego. Jeżeli dowożenie i opiekę organizują rodzice, obowiązek
gminy obejmuje zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna do wybranego
ośrodka. Obowiązków tych nie uchyla zapewnienie przez gminę transportu i
opieki do innego ośrodka tego samego rodzaju.
Uzasadnienie
Przedstawione przez Sąd Okręgowy w zagadnienie prawne wynikło w sprawie
z powództwa Stowarzyszenia "N.G." w D.M. przeciwko Gminie L.G., przedstawionej
temu Sądowi z apelacją strony pozwanej od wyroku Sądu Rejonowego w Tarnowie
z dnia 28 kwietnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji zasądził od pozwanej Gminy na
rzecz powoda kwotę 2916,60 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 15 kwietnia
2010 r. z tytułu zwrotu poniesionych przez powoda kosztów dowozu pod opieką
ucznia Kamila W., mieszkającego w N.Ż., na terenie pozwanej Gminy do Ośrodka
Rewalidacyjno-Wychowawczego w P. Według niekwestionowanych ustaleń
Ośrodek ten został wskazany przez rodziców ucznia – dziecka niepełnosprawnego
o głębokim stopniu upośledzenia – jako miejsce realizacji przez niego obowiązku
szkolnego. Kamil W. bierze udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych w
tym ośrodku od dnia 1 września 2007 r. Przez dwa lata dowóz dziecka finansowała
pozwana Gmina, która jednak od dnia 1 września 2009 r. odmówiła dalszego
pokrywania jego kosztów, ponieważ zapewniła transport do podobnego ośrodka
położonego bliżej – w S. Rodzice Kamila W. ze względu na pozytywne wyniki syna
nie zgodzili się jednak na zmianę ośrodka. W rezultacie chłopiec przez trzy tygodnie
nie realizował obowiązku szkolnego, po czym powód prowadzący ośrodek w P.
zorganizował mu dowóz do swojego Ośrodka, informując pozwaną, że będzie od
niej dochodził zwrotu poniesionych wydatków. Koszty transportu w styczniu i lutym
2010 r. – wraz z kosztami opieki podczas transportu – są przedmiotem
rozpatrywanej sprawy.
Obrona strony pozwanej opiera się na argumentacji, że Kamil W. ma
zapewniony transport pod opieką do bliżej położonego ośrodka rewalidacyjno-
wychowawczego w S., co wyczerpuje obowiązki Gminy L.G.
Sąd Rejonowy uznał, że powód zastąpił pozwaną Gminę w realizacji
ciążących na niej obowiązków przewidzianych w art. 17 ust. 3 a pkt 2 ustawy z dnia
7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.
2572 ze zm. – dalej: "u.s.o."), polegających na zapewnieniu dziecku
niepełnosprawnemu – upośledzonemu w stopniu głębokim – bezpłatnego
transportu pod opieką do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, w którym może
ono realizować obowiązek szkolny i obowiązek nauki do ukończenia 25 roku życia.
Wybór szkoły specjalnej uzależniony jest od decyzji rodziców, którzy nie są
zobligowani do skierowania dziecka do placówki położonej najbliżej miejsca
zamieszkania.
Dokonując interpretacji powołanego przepisu łącznie z art. 17 ust. 3a pkt 3
u.s.o. Sąd pierwszej instancji przyjął, że gdy transport i opiekę zapewniają dziecku
rodzice, obowiązek Gminy polega na zwrocie poniesionych w związku z tym
kosztów niezależnie od tego, czy Gmina także organizuje dowóz i czy dziecko jest
dowożone do najbliższego lub też dalej położonego ośrodka. W rozpatrywanym
wypadku rodziców zastąpił powód, a Gmina wzbogaciła się bezpodstawnie
oszczędzając środki finansowe, które powinna świadczyć w ramach swoich
obowiązków. W konsekwencji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd Rejonowy
wskazał art. 405 w związku z art. 410 k.c., zaznaczając, że powód spełnił
świadczenie z zastrzeżeniem zwrotu. (...)
Sąd Okręgowy przeanalizował regulacje prawne dotyczące realizacji
obowiązku szkolnego, w szczególności przez dzieci niepełnosprawne i
upośledzone. Na tej podstawie doszedł do przekonania, że przepisy nie ograniczają
swobody rodziców w wyborze placówki, w której dziecko będzie realizowało
obowiązek szkolny, natomiast w różny sposób określają zakres powinności gminy
związanych z udzieleniem pomocy w spełnianiu tego obowiązku przez ucznia. (...)
Wskazał, że omawiana problematyka nie była przedmiotem rozważań Sądu
Najwyższego. Jedynie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., II
SA/Bd 210/08) potwierdzone zostało uprawnienie rodziców ucznia
niepełnosprawnego w sposób wiążący dla gminy do wybrania sposobu zapewnienia
dziecku transportu i opieki w drodze do placówki w której realizuje obowiązek
szkolny.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Artykuł 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty otrzymał
obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 czerwca
2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115,
poz. 791), stanowiącej kolejny etap zmian tego przepisu, dokonywanych począwszy
od jego dodania ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie
oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759). Pierwotne brzmienie nakładało na gminę ogólny
obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci
niepełnosprawnych uczęszczających do publicznych szkół podstawowych i
gimnazjów. Kolejna nowelizacja dokonana ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o
zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę
ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
Nr 111, poz. 1194) obowiązkiem gminy ustanawiała zapewnienie uczniom
niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej
szkoły podstawowej, gimnazjum lub placówki wymienionej w art. 2 pkt 5
(specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka
wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej
organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodka umożliwiającego
dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, realizację
obowiązku szkolnego), do której uczniowie zostali skierowani przez organy
wymienione w art. 71b ust. 5-5b.
Następna zmiana dokonana została ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o
zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.
Nr 137, poz. 1304) (...), a z dniem 30 lipca 2007 r. art. 17 ust 3a uzyskał kształt,
który (jedynie z drobną stylistyczną zmianą) obowiązuje do chwili obecnej (...).
Prześledzenie kierunku zmian wskazuje na stopniowe wprowadzenie regulacji
polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi
– upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim oraz upośledzonych umysłowo i
jednocześnie z innymi niepełnosprawnościami, realizujących obowiązek szkolny i
obowiązek nauki w specjalnych placówkach, w tym w ośrodkach rewalidacyjno-
wychowawczych. Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych
zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod
opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie
wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez
gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji
publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Wreszcie, w wyniku
nowelizacji, której interpretacja jest przedmiotem rozstrzyganego zagadnienia,
pominął zastrzeżenie, ograniczające obowiązki gminy w wypadku uczniów głęboko
upośledzonych i tych, u których upośledzenie sprzężone jest z
niepełnosprawnościami, do organizacji dowozu pod opieką jedynie do najbliższego
ośrodka.
Zrezygnował także z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu
realizowanego przez rodziców lub opiekunów do wydatków na komunikację
publiczną ucznia i opiekuna, pozostawiając ustalenie zasad rozliczenia tych
kosztów umownym uzgodnieniom pomiędzy gminą a osobami sprawującymi opiekę
nad uczniem i organizującymi jego transport pod opieką do ośrodka, w którym
realizuje on obowiązek szkolny i obowiązek nauki. W rezultacie, jak trafnie wywiódł
Sąd Okręgowy dokonując językowej wykładni art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy, jego
obecna treść kształtuje dwa obowiązki gminy. Pierwszy obejmuje zapewnienie
uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim, a także takiemu, którego
upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego
transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie
obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony
najbliżej, takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku nowelizacji
przepisu. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których
należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie
gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji).
Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie,
obawy, że wybór rodziców lub opiekunów padnie na ośrodek położony daleko i
obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym
szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione.
Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy, aktualizującym się, jeśli rodzice
lub opiekunowie ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami
zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, w której odbywa zajęcia
rewalidacyjno-wychowawcze, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego
opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami
ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został
uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we
własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet
gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym
stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. Taki pogląd wyrażany jest
w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkich Sądów
Administracyjnych w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07, nie
publ. i w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2008 r., II SA/Bd 1000/07, nie publ. oraz z
dnia 5 czerwca 2008 r., II SA/Bd 211/08, nie publ.).
Wykładnia językowa omawianego przepisu, mająca pierwszeństwo przed
innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2004 r., V
CA 1/04, nie publ.), jest zgodna z wnioskami płynącymi z analizy zmian art. 17 ust.
3a u.s.o. Jest także prokonstytucyjna, ponieważ uzyskany wynik uwzględnia
ciążący na władzy publicznej obowiązek udzielania zgodnie z ustawą pomocy
osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do
pracy oraz komunikacji społecznej. Tej dyrektywy nie wypełnia rozważana przez
Sąd Okręgowy propozycja wyłożenia omawianego przepisu wbrew jego
językowemu znaczeniu i w celu ograniczenia praw przyznanych osobom
niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, uzasadniona potrzebą ochrony
majątkowych interesów gminy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy
nowelizującej (Sejm V kadencji, druk nr 781) przyjęte w art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3
u.s.o. rozwiązanie było działaniem zamierzonym, a związany z wprowadzonymi
zmianami wzrost wydatków ze środków własnych gmin był oszacowany i brany pod
uwagę przy uchwalaniu ustawy nowelizującej, nie może więc być argumentem
podważającym wyniki wykładni językowej. Takiego waloru nie ma też odmienne
potraktowanie dzieci niepełnosprawnych, które kształcą się w szkołach
podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych (art. 17 ust. 3a pkt 1
u.s.o.). Stan i potrzeby tych uczniów są inne, a kryterium odnoszące się do stopnia
ich upośledzenia i niepełnosprawności usprawiedliwia udzielenie większej pomocy
dzieciom dotkniętym najcięższymi postaciami niepełnosprawności.
Również wskazywany przez Sąd Okręgowy brak spójności pomiędzy
obowiązkami gminy uregulowanymi w art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 u.o.s. a obowiązkami
określonymi w art. 14a ust. 4 u.o.s., dotyczącymi obowiązku zapewnienia
sześcioletnim dzieciom upośledzonym w stopniu głębokim dowozu do placówki, w
której realizować może obowiązek przedszkolny lub zwrotu kosztów przejazdu
ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nie może prowadzić do
interpretacji contra legem przepisu korzystniej regulującego zasady pomocy gminy
dla ucznia dotkniętego upośledzeniem w stopniu głębokim na dalszych etapach
jego edukacji.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. rozstrzygnął
przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.