Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 570/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski (sprawozdawca)
SSN Iwona Koper
w sprawie z powództwa Mariusza S.
przeciwko Gminie B.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 25 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 18 marca 2010 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Powód domagał się od pozwanej gminy B. zapłaty kwoty 68 614 zł
stanowiącej równowartość zapłaconego przez niego podatku od nieruchomości
wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi za trzy pierwsze kwartały 2007 r. i trzy
pierwsze kwartały 2008 r. Podniósł, że otrzymał od wójta zapewnienie o zwolnieniu
go od płacenia podatku od nieruchomości, na której zrealizował inwestycję dla
prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej i wywiązał się z obowiązków,
które zostały określone w uchwale Rady Gminy B. z dnia 6 grudnia 2005 r.
w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców, której
nieważność w trybie nadzoru została następnie częściowo stwierdzona. Późniejsza
uchwała rady tej gminy z dnia 22 czerwca 2007 r. pozbawiła go już tych przywilejów
podatkowych.
Pozwana wniosła o oddalenie powództwa i zarzuciła, że sporna uchwała nie
weszła w życie, a także podniosła, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy
wadliwością uchwały a szkodą powoda. Zaprzeczyła jakoby powód uzyskał
zapewnienie od władz gminy o zwolnieniu go od podatku.
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. Sąd Rejonowy, zasądził od pozwanej –
Gminy na rzecz powoda Mariusza S. kwotę 55185,92 zł wraz z ustawowymi
odsetkami od dnia 17 listopada 2008 r. oraz w pozostałym zakresie powództwo
oddalił. Ustalił, że Mariusz S. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą Salony
Centrum Komforti w zakresie sprzedaży detalicznej elektrycznego sprzętu
gospodarstwa domowego, artykułów radiowo – telewizyjnych i instrumentów
muzycznych, a także produkcji mebli kuchennych, sprzedaży detalicznej mebli i
sprzętu oświetleniowego oraz artykułów użytku domowego, a nadto prowadził
działalność usługową w zakresie wykończenia mebli.
W dniu 29 kwietnia 2004 r. powód zakupił w miejscowości T. , działkę o
powierzchni 1,2498 ha celem wybudowania na niej zakładu produkującego meble
oraz akcesoria kuchenne. Inwestycja miała przebiegać w kilku etapach. Jej
realizację powód uzależniał od pozyskania ze strony Gminy B. pomocy polegającej
na zwolnieniu go od pobieranych przez pozwaną podatków od nieruchomości, na
3
której realizować miał inwestycję. Powód liczył na 10 letni przywilej. Celem jego
uzyskania powód prowadził rozmowy z Marianem K. – ówczesnym wójtem Gminy
– warunkujące rozpoczęcie inwestycji opracowaniem przez pozwaną programu
pomocy dla przedsiębiorców „de minimis”. Program ten miał polegać na
wprowadzeniu ulg podatkowych uzależnionych od ilości zatrudnionych miejscowych
bezrobotnych. Wójt zapewnił powoda, że zrobi wszystko, aby Rada Gminy podjęła
uchwałę w tym zakresie. Pismem z dnia 1 lipca 2005 r. kierowanym do wójta
powód wniósł o zwolnienie go od podatku od nieruchomości na okres 10 lat,
począwszy od chwili ukończenia realizacji inwestycji w T. W tym wniosku powołał
się na decyzję starosty z dnia 2 sierpnia 2004 r zatwierdzającą projekt budowlany
i udzielającą zezwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo- produkcyjnego
na nabytej na terenie gminy nieruchomości. Po otrzymaniu decyzji Powiatowego
Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, powód rozpoczął budowę, którą realizował
przez cały rok 2006.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. wójt zwrócił się do przewodniczącego
Rady Gminy o podjęcie przez ten organ uchwały przewidującej udzielenie pomocy
przedsiębiorcom realizującym na jej terenie inwestycje, której formą miało być
zwolnienie od podatku od nieruchomości.
W dniu 6 grudnia 2005 r. rada gminy B. podjęła uchwałę nr XXXV/152/05,
która przewidywała zwolnienie od podatku od nieruchomości gruntów, budynków,
budowli lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej,
przeznaczonych po wejściu w życie uchwały na realizację (utworzenie) przez
przedsiębiorców na terenie Gminy nowych inwestycji, pod warunkiem utworzenia
nowych miejsc pracy. Kolejno, w załącznikach do tej uchwały, przewidziano
program pomocy dla przedsiębiorców „de minimis”, zawierający okres w jakim
można było uzyskać zwolnienie a także warunki jego otrzymania (zał. Nr 1) oraz
określono wzór wniosku o zwolnienie od przedmiotowego podatku, jaki miał złożyć
przedsiębiorca wraz z określeniem wymaganych dokumentów (zał. Nr 2).
Zwolnienie to miało przysługiwać na okres od roku do pięciu lat w zależności
od utworzenia i utrzymania w wyniku realizacji inwestycji nowych miejsc pracy.
Warunek ten był spełniony, jeżeli inwestycja spowodowała u podatnika wzrost netto
4
liczby zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w stosunku do średniego
poziomu zatrudnienia z okresu 6 miesięcy przed oddaniem inwestycji do
użytkowania, a zatrudnione zostały osoby bezrobotne zarejestrowane
w Powiatowym Urzędzie Pracy, zamieszkałe wyłącznie na terenie Gminy B.
Według uchwały organem udzielającym zwolnienia od podatku od nieruchomości
był wójt gminy.
Od dnia 5 grudnia 2006 r. funkcję wójta Gminy objął Roman W. Powód
zgłosił się do niego w sprawie realizacji uchwały z dnia 6 grudnia 2005 r. Wójt
stwierdził wówczas, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym
Województwa, co było warunkiem jej obowiązywania. Ponieważ przed publikacją
uchwała powinna być zaopiniowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową wójt
przesłał ją temu organowi.
W dniu 15 marca 2007 r. powód zwrócił się do wójta pozwanej gminy
z wnioskiem wraz z załącznikami o zwolnienie od podatku od nieruchomości,
stosownie do treści uchwały nr XXXV/152/05. Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r.
powód został wezwany do uzupełnienia wniosku, co uczynił pismem z dnia
20 kwietnia 2007 r.
Uchwałą nr 11/463/2007 z dnia 30 maja 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej stwierdziło nieważność postanowień § 1 ust. 3 uchwały Rady
Gminy B. nr XXXV/152/05 oraz punktów 5, 6 i 15 załącznika nr 1 do tej uchwały a
także wzoru wniosku dla przedsiębiorcy ubiegającego się o zwolnienie od podatku
od nieruchomości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust 3
ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (jedn. tekst: Dz.
U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) rada gminy została wyposażona w kompetencje do
określenia innych zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości niż
określone w ustawach. Zwolnienie na podstawie uchwały gminy jest jednak
zwolnieniem z mocy prawa i przysługuje automatycznie każdemu kto spełnia
wymagania określone uchwałą. Niedopuszczalne jest uzależnienie udzielenia
zwolnienia od złożenia pisemnego wniosku przez podatnika, gdyż prowadzi do
scedowania przez lokalnego ustawodawcę na organ podatkowy (wójta)
uprawnienia do decydowania w sprawie zwolnień imiennie określonych podmiotów.
5
Uchwała Rady Gminy B. z dnia 6 grudnia 2005 r. wraz z adnotacją
o nieważności wskazanych postanowień została opublikowana w Dzienniku
Urzędowym Województwa nr 102 z dnia 9 lipca 2007 r., pod poz. 2482.
W dniu 22 czerwca 2007 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr X/6/07
w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości, przewidującą zwolnienie od
tego podatku co do nowowybudowanych budynków przeznaczonych na potrzeby
prowadzenia działalności gospodarczej, oddanych do użytkowania i po raz
pierwszy wpisanych do ewidencji środków trwałych w pierwszym roku licząc od
powstania obowiązku podatkowego w tym zakresie. Powód na jej podstawie
decyzją organu podatkowego - wójta Gminy B. z dnia 19 października 2007 r.
został zwolniony od zapłacenia podatku w zakresie IV raty kwartalnej za 2007 r.,
natomiast obowiązek podatkowy powoda za 2006 r. jest przedmiotem
postępowania podatkowego.
Łącznie do dnia wniesienia pozwu (tj. listopad 2008 r.) powód uiścił za
pozostały okres 2007 r. oraz za 2008 r. do wytoczenia powództwa z tytułu
zobowiązania podatkowego od przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy kwotę
68 614,12 zł, na którą złożyły się: główne należności podatku od nieruchomości,
odsetki za zwłokę, opłaty oraz koszty egzekucyjne.
Według oceny Sądu pierwszej instancji, jeżeli szkoda została wyrządzona
przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu
we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją ratyfikowaną
umową międzynarodową lub ustawą (art. 4171
§ 1 k.c.) i zostały spełnione
przesłanki tej odpowiedzialności. Podkreślił, że przedmiotowy akt prawa
miejscowego został uznany za nieważny przez organ nadzorczy w części
dotyczącej określenia wzoru wniosku dla przedsiębiorcy oraz przekazania
uprawnienia do decydowania o zwolnieniu podatkowym wójtowi, podczas gdy
uprawnienie to przynależy do kompetencji Gminy. Nie zakwestionowano jednak
ważności zawartego w uchwale samego przedmiotowego zwolnienia. Skoro powód
rozpoczął działalność w ramach zrealizowanej inwestycji w T. z końcem marca
2007 r., to aby uzyskać zwolnienie od podatku na okres dwóch lat, tj. w okresie
objętym żądaniem pozwu powinien był utworzyć i utrzymać w tym okresie co
6
najmniej cztery pełne etaty, zatrudnionych bezrobotnych zarejestrowanych w
Powiatowym Urzędzie Pracy zamieszkałych wyłącznie na terenie gminy B.
Wskazał, że powód te wymagania spełnił od drugiego kwartału 2007 r. co wynikało
z dokumentów dołączonych do wniosku o zwolnienie. Roszczenie więc, jego
zdaniem, okazało się uzasadnione w zakresie zwolnienia od podatku od
przedmiotowej nieruchomości za drugi i trzeci kwartał 2007 r. oraz za pierwszy,
drugi i trzeci kwartał 2008 r. Podniósł, że w adekwatnym związku przyczynowym ze
sporną uchwałą pozostawała kwota należności głównych podatku w łącznej
wysokości 50 558 zł oraz odsetki od zaległych tych zobowiązań w wysokości 11,5
% stanowiące kwotę 4 627,92 zł. Skoro bowiem powód nie uzyskał zwolnienia to
powinien zapłacić podatek i w związku z tym w takim związku nie mieściły się
koszty i opłaty egzekucyjne. Wyraził zapatrywanie, że zawarte w § 4 ust. 2 uchwały
z dnia 6 grudnia 2005 r. określenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni
od dnia jej ogłoszenia i obowiązuje do 31 grudnia 2007 r. oznaczało „początek
nabycia uprawnień do przedmiotowych zwolnień podatkowych skutkujących
uzyskaniem stosownych okresów do zwolnień”.
W wyniku apelacji pozwanej, Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 18 marca 2010
r. zmienił zaskarżony wyrok i powództwo oddalił. Przyjął za własne ustalenia
faktyczne Sądu pierwszej instancji. Stwierdził, że według zamierzeń powoda
przedmiotowa inwestycja miała być wybudowana w trzech etapach, a jej realizację
powód uzależniał od pozyskania ze strony Gminy pomocy w postaci zwolnienia od
pobieranego przez pozwaną podatku od nieruchomości. W celu uzyskania
przywilejów podatkowych na okres 10 lat przeprowadzał rozmowy z ówczesnym
wójtem pozwanej Marianem K., który zapewnił go, że poczyni starania w kierunku
podjęcia przez radę gminy odpowiedniej uchwały.
Sąd Okręgowy ocenił jednak, że brak jest podstaw do uwzględnienia
żądania pozwu. Wskazał, że działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem
to czyn niezgodny z konstytucyjne rozumianymi źródłami prawa, przy czym chodzi
tu o zachowania związane z działaniem (zaniechaniem) instytucji wykonujących
władzę publiczną, czyli struktury jako takiej, a nie o zachowania konkretnych
funkcjonariuszy władzy publicznej. Wykonywanie władzy publicznej następuje na
podstawie i w granicach prawa i z tego względu uzasadnione jest dokonywanie
7
oceny odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów publicznych za takie
działania lub zaniechania wyłącznie w płaszczyźnie legalności.
W tym kontekście Sąd Okręgowy uznał, że podjęta przez Radę Gminy B.
uchwała nr XXXV/152/05 zawierająca sprzeczne z prawem zapisy
zakwestionowane później przez organ nadzoru nie stanowiła aktu normatywnego
w pełnym znaczeniu tego słowa i nie funkcjonowała w obrocie prawnym, skoro nie
została ona zaopiniowana przez właściwy organ oraz opublikowana. W toku
wymaganej procedury opiniowania przez Regionalną Izbę Obrachunkową
zasadnie stwierdzono nieważność tych postanowień uchwały, które pozostawały
w sprzeczności z art. 6 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i dopiero
w takim kształcie została opublikowana jako akt normatywny prawa miejscowego.
Weszła w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia i w związku z tym
należało przyjąć, że dopiero z tą chwilą rozpoczęło się jej funkcjonowanie w obrocie
prawnym i mogła stanowić podstawę praw i obowiązków z niej wynikających - jako
akt normatywny całkowicie zgodny z prawem, a więc nie mogący stanowić czynu
niedozwolonego w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.
Sąd Okręgowy podniósł również, że warunkiem odpowiedzialności deliktowej
jest szkoda i powód tej przesłanki nie wykazał. Samo stwierdzenie, że powód
poniósł szkodę w wysokości poniesionych podatków w wysokości 68 614.12 zł
(wraz kosztami egzekucyjnymi i innymi opłatami), nawet gdyby została spełniona
przesłanka niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, nie
oznaczałaby uczynieniu zadość wymaganiu określonemu w art. 6 k.c. Płacenie
podatków jest obowiązkiem podatnika i powinności tej nie mogły uchylić,
prowadzone nawet w zaufaniu do władzy publicznej, nieoficjalne negocjacje, jakie
prowadził powód z wójtem w kwestii zwolnień od podatku od nieruchomości dopóki
treść tych ustaleń nie znajdzie odzwierciedlenia w akcie normatywnym prawa
miejscowego zwalniającym od ponoszenia obciążeń publicznych.
Według oceny Sądu drugiej instancji w sprawie nie znajdował zastosowania
art. 4171
§ 1 k.c., gdyż nie został wyczerpany tryb prejudycjalny, o którym mowa
w tym przepisie. Jego zdaniem orzeczenia zapadłe w trybie nadzoru, podejmowane
przez organy nadzorcze w stosunku do organów samorządu terytorialnego
8
stwierdzające nieważność wydawanych przez nie aktów prawa miejscowego, nie
stanowią prejudykatu. Wskazał, że w szczególności nie ma takiej rangi uchwała
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w stosunku do uchwały rady gminy.
Wyrok Sądu Okręgowego został zaskarżony skargą kasacyjną przez
powoda, który wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie
uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi drugiej
instancji. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy określone w art. 3983
§ 1 k.p.c. W ramach naruszenia prawa materialnego powód zarzucił obrazę art. 184
i 94 Konstytucji oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), art. 11 ust. 1 pkt 5 i art.
18 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.) w zw. z art.
417 i 4171
k.c. oraz art. 77 Konstytucji w zw. z art. 417 i 4171
k.c. W ramach
naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł obrazę art. 233 § 1 k.p.c.
i art. 316 § 1 k.p.c. w zw. z art. 382 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Według art. 3983
§ 3 k.p.c. podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty
dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Unormowanie to jest wynikiem
tego, że de lege lata środek ten przysługuje od orzeczeń prawomocnych.
W związku z tym postępowanie przed Sądem Najwyższym toczy się przede
wszystkim w interesie publicznym i dlatego jest oparte na odmiennych zasadach
niż postępowanie przed sądem apelacyjnym. Z tego względu nie można opierać
skargi kasacyjnej na zarzucie obrazy art. 233 § 1 k.p.c. Taki zarzut, gdyby nie
dalsze wytknięte braki podlegające merytorycznej ocenie, mógłby skutkować nawet
odrzuceniem skargi kasacyjnej (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
7 maja 1998 r., III CZ 60/98, OSNC 1998, nr 11, poz. 190 i wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 136/05, niepublikowany).
Na marginesie można zauważyć, że zeznanie byłego wójta Mariana K. o
publikacji przedmiotowej uchwały Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2005 r. w dniu 23
lutego 2006 r., tj. przed częściowym jej unieważnieniem uchwałą z dnia 30 maja
2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej pozostawało w oczywistej
9
sprzeczności z całym pozostałym materiałem dowodowym, w tym
z niezakwestionowanymi przez strony dokumentami (por. Dziennik Urzędowy
Województwa z dnia 9 lipca 2007 r., nr 102, poz. 1242). Fakt ilości zatrudnionych
przez powoda pracowników w ostatecznym rozrachunku okazał się nie mieć
znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przedmiotowa uchwała w zakresie, w
jakim została stwierdzona jej nieważność, wobec braku jej publikacji bez tego
zastrzeżenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nigdy nie stała się
obowiązującym w tym zakresie prawem miejscowym i w związku z tym na
podstawie tych nieważnych jej postanowień powód nie mógł nabyć żadnych
uprawnień. Z tego względu Mariusz S. nie miał interesu prawnego do zaskarżenia
uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Sąd Najwyższy jest związany dokonanymi ustaleniami Sądów meriti
(art. 39813
§ 2 k.p.c.), a więc nie mógł stwierdzić, że powód skutecznie
uwarunkował rozpoczęcie inwestycji dającej prace bezrobotnym w gminie B. od
zwolnienia go od podatku od nieruchomości, na której zrealizował przedmiotową
inwestycję na okres 5, czy 10 lat.
Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 382 k.p.c., stanowiącego, że sąd
drugiej instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu
w pierwszej instancji oraz w postępowaniu apelacyjnym. Przepis ten ma charakter
ogólnej dyrektywy, określającej kontynuację merytorycznego rozpoznania sprawy.
W judykaturze trafnie wskazano, że powołanie się na ten przepis może stanowić
podstawę kasacyjną jedynie wtedy, gdy sąd drugiej instancji pominie część
zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyda orzeczenie wyłącznie na
podstawie materiału zebranego przed sądem pierwszej instancji lub na podstawie
własnego materiału z pominięciem wyników postępowania dowodowego przez
sąd pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2007 r.,
III CSK 337/06, niepublikowany). Skarżący nie wykazał w skardze kasacyjnej
zaistnienia jednego z tych przypadków. Sąd drugiej instancji nie prowadził
postępowania dowodowego a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wprost
wynika, że oparł się na podstawie faktycznej wyroku Sądu pierwszej instancji,
skoro uznał ją za własną.
10
Artykuł 316 § 1 k.p.c. stanowi, że podstawą rozstrzygnięcia jest stan rzeczy
istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a zatem stan ten może się różnić od tego,
który istniał w momencie wytoczenia powództwa (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 5 września 1975 r., I CR 526/75, OSNC 1976, nr 7-8, poz. 144). W skardze
kasacyjnej nie zostały sformułowane jednak żadne zarzuty wskazujące na to,
że w toku sprawy uległy zmianie okoliczności, bądź nastąpiła zmiana przepisów
mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Chybiony był więc także
zarzut obrazy i tego przepisu.
Przystępując do oceny zasadności podstawy naruszenia prawa materialnego
podnieść należy, że artykuł 77 ust. 1 Konstytucji wyraża konstytucyjne prawo do
odszkodowania za bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną,
jednakże sam przez się nie wskazuje wyczerpująco ani jaka szkoda ma podlegać
naprawieniu, ani nie rozstrzyga co decyduje o wymaganej przesłance
bezprawności, nie wspominając już o drodze, na jakiej realizacja uprawnienia
odszkodowawczego ma nastąpić (por. uzasadnienie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK 2003, nr 7, poz. 76).
Unormowania te są zawarte w ustawach zwykłych.
Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji
rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie,
ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie działania tych
organów, przy czym zasady i tryb ich wydawania określa ustawa (art. 94
Konstytucji). Rada Gminy B. była na podstawie 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia
1991 r o podatkach i opłatach lokalnych uprawniona a nie zobowiązana do
uchwalania uchwały z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie zwolnień od podatku od
nieruchomości dla przedsiębiorców z wyłączeniem jako nieważnych tych jej
postanowień, które zostały objęte uchwałą Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej z dnia 30 maja 2007 r. i nie weszły w związku z tym w życie.
Z ustawy zasadniczej wynika także, że to Naczelny Sąd Administracyjny
i sądy administracyjne pierwszej instancji sprawują w zakresie określonym
w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego
11
i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184
Konstytucji). W sprawie sądy administracyjne nie rozstrzygały jednak
w przedmiocie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2005 r.
Powołany przez skarżącego art. 91 ustawy z dnia 4 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy
sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia
w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od
dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (ust. 1). Z kolei ust. 3 tego przepisu
określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne
i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu
administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutów jakoby
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej niezgodnie z prawem stwierdziło
nieważność zakwestionowanych postanowień uchwały rady gminy z dnia 6 grudnia
2005 r., bądź aby jego uchwała z dnia 30 maja 2007 r. nie spełniała wymagań
przewidzianych w tym przepisie. Poza tym wskazany w skardze kasacyjnej art.
11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych i art. 18 ust. 1 pkt 6 tej ustawy dawały kompetencję Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej do podjęcia uchwały z dnia 30 maja 2007 r.
Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 4171
k.c. trzeba ponownie
podkreślić, że powołany art. 184 Konstytucji powierza kompetencje kontroli
legalności prawa miejscowego sądom administracyjnym. Z drugiej strony nie
można przejść do porządku dziennego nad tym, że ustawodawstwo zwykłe
przekazuje niektóre te uprawnienia innym organom, działającym w trybie nadzoru
nad samorządem terytorialnym. W związku z tym występuje w praktyce problem,
czy orzeczenie podjęte w trybie nadzoru, stwierdzające niezgodność z prawem aktu
prawa miejscowego jest prejudykatem w rozumieniu art. 4171
§ 1 k.c. W literaturze
w tej materii panują rozbieżne zapatrywania, aczkolwiek dominuje pogląd, że tylko
orzeczenie sądowe potwierdzające nielegalność aktu prawa miejscowego może
otwierać drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na tej podstawie.
Obydwa stanowiska można poprzeć poważnymi argumentami, niemniej
za przeważającym w literaturze przemawia wprost wskazana norma konstytucyjna,
oraz sama treść przepisu, tj. że stwierdzenia niezgodności tego aktu z konstytucją,
12
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą wymaga się we właściwym
postępowaniu. W związku z tym podnosi się, że ustawodawca świadomie użył
pojęcia „postępowanie”, które ma w języku prawniczym utrwalone znaczenia jako
wyłącznie toczące się przed organami władzy sądowniczej.
Rozstrzygnięcie w sprawie wskazanej kontrowersji w kwestii rozumienia
prejudykatu nie jest jednak konieczne. Aktami prawa miejscowego są akty
normatywne obowiązujące powszechnie na obszarze organów, które je ustanowiły
(art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji) na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia
ustawowego oraz ogłoszone w sposób prawem przewidziany (por. art. 40- 42
ustawy o samorządzie gminnym).
Według art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw,
rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to,
że przepis prawa nieogłoszony nie wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest
datą początkową, od której może on obowiązywać (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., III S.A. 1170/01,OwSS 2002, nr 1,
poz. 23). Według art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r.
Nr 17, poz. 95 ze zm.) podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych jest ich
oryginał podpisany przez upoważniony do ich wydania organ. W doktrynie
przyjmuje się, że podpis pod uchwałą rady gminy stanowiącej prawo miejscowe
powinien złożyć przewodniczący lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom.
Jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny do ogłoszenia przekazano akt prawny inny w treści
od uchwalonego to mamy do czynienia z tzw. niebytem uchwały (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 662/06, LEX nr 205054).
Zasadą jest, że akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia w dzienniku urzędowym, chyba, że on sam określił termin dłuższy lub
krótszy (art. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).
Zagadnienie, czy istnieje obowiązek publikacji aktu przed jego weryfikacją
w trybie nadzoru jest kwestą kontrowersyjną, a odpowiedź pozytywna mogłaby być
oparta na unormowaniu zawartym w art. 91 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym,
niemniej skarżący nie powołał tego przepisu jako naruszonego (wskazał tylko ustęp
13
1 i 3). Należało więc przyjąć, że nie istniał obowiązek prawny publikacji uchwały
z dnia 5 grudnia 2005 r. Rady Gminy przed jej weryfikacją przez Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia 20 maja 2007 r. (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2003 r.,
II S.A./Łd 1331/03, OwSS 2004, nr 4, poz. 101).
W tym stanie rzeczy istniały podstawy do wniosku, że sporna uchwała Rady
Gminy B. z dnia 6 grudnia 2005 r., w części w jakiej stała się aktem prawa
miejscowego, nie naruszała art. 4171
§ 1 k.c.
Normy zawarte w art. 4171
§ 1-3 k.c., regulując szczególne postacie
bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, ograniczają
odpowiedzialność określoną w art. 417 k.c. przez to, że wprowadzają kwalifikowany
sposób stwierdzenia bezprawności w przypadku określonych rodzajów aktów
władczych. Zauważyć jednak należy, że ówczesny wójt Marian K. zapewnił
powoda jedynie, iż podejmie starania w kierunku podjęcia przez Radę Gminy
korzystnej dla skarżącego uchwały. Nie zapewnił powoda co do skuteczności tych
działań, a zatem skarżący powinien był się liczyć z tym, że zamierzony przez niego
cel w procesie uchwałodawczym nie zostanie osiągnięty. W każdym razie nie
sposób ocenić, że doszło wtedy do konkretnych uzgodnień, skoro w skardze nie
wskazano żadnych w tej materii przepisów, które w takim wypadku mogłyby mieć
zastosowanie.
Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 417 k.c. nie został w sposób
odpowiedni skonkretyzowany. Zarzut kasacyjny jest skuteczny dopiero wtedy, kiedy
zostaje wskazany nie tylko naruszony przepis, ale gdy w jego uzasadnieniu
wytknięto trafnie niewłaściwą jego wykładnię lub błędne zastosowanie.
Innymi słowy zarzuty kasacyjne powinny być przedstawione tak szczegółowo, aby
Sąd Najwyższy, bez poszukiwań w aktach sprawy miał w nich omówienie wytkniętej
wady. Odwoływanie się więc ogólnie do dowodów osobowych i dokumentów
znajdujących się w aktach, np. że „w toku postępowania twierdził i dowodził jak
w pozwie, licznych pismach procesowych i zeznaniach” efektu przynieść nie mogło.
Zagadnienie, czy i jak powinny były organy podatkowe w swej praktyce
stosować uchwałę z dnia 6 grudnia 2005 r., w zakresie w jakim stała się prawem
14
miejscowym dotyczy działania bądź zaniechania tych organów. W istocie jest to
problem prawidłowego stosowania prawa przez organy podatkowe. Powód mógł
odwołać się od decyzji podatkowej z dnia 19 października 2007 r. o czym zresztą
został pouczony. Gdyby nawet przyjąć, że spóźnione opublikowanie uchwały z dnia
6 grudnia 2005 r. pozostawałoby w związku przyczynowym z brakiem możliwości
uzyskania przez powoda zwolnienia od podatku za trzeci kwartał 2007 r. to taki
skonkretyzowany w wyżej zasygnalizowany sposób zarzut musiałby zostać
przedstawiony w skardze kasacyjnej, czego skarżący nie dokonał.
Z tych względów skarga kasacyjna uległa oddaleniu (art. 39814
k.p.c.).
jz