Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III KRS 17/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 lipca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Hajn
SSN Jerzy Kwaśniewski
w sprawie z odwołań U. D., A. B. i Ł. K. P.
od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa Nr … z dnia 9 lutego 2012 roku w
przedmiocie przedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w /…/ ,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 13 lipca 2012 r.,
1.uchyla zaskarżoną uchwałę w odniesieniu do E. I. F. oraz U.
D. i w tym zakresie sprawę przekazuje Krajowej Radzie
Sądownictwa do ponownego rozpoznania;
2.oddala odwołania w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
2
A. T. B., U. D. i Ł. K. P. wnieśli odwołania od uchwały nr … Krajowej Rady
Sądownictwa z dnia 9 lutego 2012 r., podjętej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 i art.
37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr
47, poz. 543 ze zm.). Zaskarżoną uchwałą Rada postanowiła przestawić
Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego w Sądzie Okręgowym w /…/ siedmioro kandydatów: /…/. Rada
postanowiła także nie przedstawiać 39 pozostałych wymienionych z imienia i
nazwiska kandydatów, w tym troje skarżących uchwałę i umorzyła postępowanie
wobec jednej osoby.
W uzasadnieniu Rada podniosła, że w dniach 6 i 8 lutego 2012 r. odbyły się
posiedzenia zespołu członków Rady, na których na podstawie zebranego materiału,
po przeprowadzeniu dyskusji i naradzie, w głosowaniu jawnym 5 głosami „za”
przyjęto stanowisko w przedmiocie rekomendacji Radzie na siedem wolnych
stanowisk w Sądzie Okręgowym w /…/ siedmiorga kandydatów: A. J., Tomasza B.
K., A. R., E. M. T., E. I. F., B. B. L. oraz J. E. B. Następnie Rada stwierdziła, że
podczas jej posiedzenia dnia 9 lutego 2012 r., po wszechstronnym rozważeniu i
ocenie każdej ze zgłoszonych w niniejszym postępowaniu konkursowym
kandydatur, opierając swoje rozstrzygnięcie na zgromadzonym w sprawie materiale
i podzielając stanowisko zespołu podjęła uchwałę o przedstawieniu Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego w Sądzie Okręgowy kandydatur zaproponowanych przez zespół. W
kolejnej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rada przedstawiła ich
szczegółową charakterystykę, obejmującą datę urodzenia, daty ukończenia studiów
prawniczych i aplikacji oraz uzyskane oceny, dokładny przebieg kariery zawodowej,
informację o ukończonych studiach podyplomowych, opisy ocen pracy każdego
kandydata sporządzonych przez sędziów wizytatorów wraz z konkluzjami, ocenę
Kolegium Sądu i opinię Zgromadzenia Przedstawicieli Sędziów z wynikami
głosowania oraz opinię Ministra Sprawiedliwości. W odniesieniu do pozostałych
kandydatów Rada uznała ich wysokie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe i
stwierdziła, że wszyscy są dobrymi kandydatami, jednakże ustępują walorom
zawodowym i osobowościowym kontrkandydatów wybranych do przedstawienia
Prezydentowi RP. W odniesieniu do siedmiu spośród tych kandydatów Rada miała
3
także na uwadze, że jej uchwałą nr 2100/2011 z dnia 14 grudnia 2011 r. zostali oni
pozytywnie zaopiniowani na stanowiska sędziów Sądu Okręgowego w /…/.
W trakcie głosowania przez Radę na kandydatów, którzy są uczestnikami
postępowania przed Sądem Najwyższym uzyskali oni następujące wyniki: J. E. B.
15 głosów „za”, 0 głosów „przeciw” 1 głos „wstrzymujący się”; E. I. F., A. J. oraz T.
B. K. po 15 głosów „za”, 0 głosów „przeciw” i „wstrzymujących się”; B. B. L. 14
głosów „za”, 0 głosów „przeciw” i 0 głosów „wstrzymujących się”, A. R. i E. M. T. po
14 głosów „za”, 0 głosów „przeciw” i 1 głos „wstrzymujący się”; zaś kandydaci
odwołujący się uzyskali: A. T. B. oraz U. D. po 0 głosów „za”, 7 głosów „przeciw” i 8
głosów „wstrzymujących się” i Ł. K. P. 0 głosów „za”, 6 głosów „przeciw” i 9 głosów
„wstrzymujących się”.
W odwołaniu od tej uchwały U. D. zarzuciła naruszenie:
- art. 2, art. 32 i art. 60 Konstytucji przez niezastosowanie przy ocenie kandydatów
na stanowisko sędziego Okręgowego reguł i kryteriów awansu, które
odpowiadałyby zasadom równego dostępu do służby publicznej, równego
traktowania, zakazowi dyskryminacji oraz zasadom demokratycznego państwa
prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej;
- art. 33 ust. 1 ustawy o KRS w związku z § 16 ust. 1 uchwały Krajowej Rady
Sądownictwa z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie regulaminu szczegółowego trybu
działania Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. Nr 72, poz. 712, dalej jako regulamin)
poprzez niezbadanie materiałów sprawy i podjęcie uchwały bez wszechstronnego
rozważenia sprawy;
- art. 35 ust. 1 ustawy o KRS poprzez nieuwzględnienie kolejności kryteriów
podanych w tym przepisie tj. kwalifikacji kandydatów, ich doświadczenia
zawodowego, opinii przełożonych rekomendacji, publikacji, a w drugiej kolejności
opinii kolegium właściwego sądu oraz oceny właściwego zgromadzenia ogólnego
sędziów;
- art. 63 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej jako u.s.p.) poprzez przyjęcie, że wszyscy z
pozytywnie zaopiniowanych kandydatów spełniają wymóg, iż na stanowisko
sędziego sądu okręgowego może być powołany sędzia sądu rejonowego, który
4
posiada co najmniej czteroletni okres pracy na stanowisku sędziego sądu
rejonowego, czego nie spełnia E. I. F.
A. B. odwołał się od tej uchwały w części dotyczącej odmowy przedstawienia
jego kandydatury na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego i zarzucił naruszenie:
- art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o KRS i art. 57 § 3 u.s.p.
poprzez odmowę przedstawienia jego kandydatury na stanowisko sędziego i
jednocześnie nieuwzględnienie wyjaśnień, że opinia o nim jest niepełna oraz
została sporządzona przez sędziego wizytatora z pominięciem części spraw
przedstawionych do zaopiniowania;
- art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o KRS poprzez
odmowę przedstawienia jego kandydatury na stanowisko sędziego i nierozważenie,
że opinia Kolegium Sądu Okręgowego oraz ocena Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów Sądu Okręgowego zostały podjęte w oparciu o niepełną i nierzetelną
opinię o kandydacie;
- art. 42 ust. 1 i 3 ustawy o KRS poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej uchwale
uzasadnienia co do przyczyn odmowy przedstawienia jego kandydatury;
- art. 33 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy o KRS poprzez brak porównania i
rozważenia w uzasadnieniu uchwały ustawowych przesłanek, które decydują o
odmowie przedstawienia kandydatury na stanowisko sędziego, w porównaniu do
kandydatów, którzy zostali pozytywnie zaopiniowani przez Radę;
- art. 60 Konstytucji poprzez naruszenie jego prawa do dostępu do służby
publicznej na jednakowych zasadach.
Ł. K. P. w odwołaniu od tej uchwały zarzucił naruszenie art. 2 i art. 60
Konstytucji. Jego zdaniem uzasadnienie uchwały jest niekompletne i nie wyjaśnia
przyczyn, dla których Rada podjęła taką właśnie uchwałę ani nie precyzuje, co
konkretnie oznaczają użyte przez Radę kryteria dorobku zawodowego kandydatów
albo doświadczenia. Podniósł, że Rada nie uwzględniła faktu delegowania go do
orzekania w Sądzie Okręgowym. W jego ocenie poza kryterium stażu
orzeczniczego, w zakresie którego należy do sędziów z najkrótszym stażem, należy
on do najlepszych kandydatów. W piśmie z dnia 2 maja 2012 r. nazwanym
„uzupełnieniem odwołania” skarżący zarzucił naruszenie art. 63 § 1 u.s.p. w
odniesieniu do wybrania kandydatury E. I. F., gdyż nie posiada ona 4-letniego stażu
5
na stanowisku sędziego sądu rejonowego. Wskazał także na drobne nieścisłości w
podaniu danych dotyczących kandydatów wybranych przez Radę i stwierdził, że
zespół powinien głosować oddzielnie każdą kandydaturę przy sporządzaniu listy
rekomendowanych kandydatów.
Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o oddalenie wszystkich trzech odwołań.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Odwołania są nieuzasadnione z wyjątkiem podniesionego przez U. D.
zarzutu naruszenia art. 63 § 1 u.s.p. w odniesieniu do E. I. F. Zarzut ten postawił
także Ł. P., uczynił to jednak po upływie terminu do wniesienia odwołania (art. 44
ust. 2 ustawy o KRS) i dlatego nie może on być rozpoznawany przez Sąd
Najwyższy (art. 3986
§ 2 k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS).
Zgodnie z art. 63 § 1 u.s.p. na stanowisko sędziego sądu okręgowego może
być powołany sędzia sądu rejonowego oraz sędzia wojskowego sądu
garnizonowego, który posiada co najmniej czteroletni okres pracy na stanowisku
sędziego sądu rejonowego lub sędziego wojskowego sądu garnizonowego lub na
stanowisku prokuratora. W dniu złożenia wniosku o powołanie na stanowisko
sędziego Sądu Okręgowego E. I. F. nie miała czteroletniego stażu pracy na
stanowisku sędziego sądu rejonowego; staż ten uzyskała w trakcje postępowania,
w terminie poprzedzającym opiniowanie jej kandydatury przez Kolegium Sądu
Okręgowego. Powstał więc wymagający wykładni problem prawny, w jakim terminie
kandydat na sędziego sądu okręgowego powinien spełnić wymóg posiadania co
najmniej czteroletniego stażu pracy na stanowisku sędziego sądu rejonowego: czy
w dniu zgłoszenia swojej kandydatury czy w terminie późniejszym, w szczególności
przed posiedzeniem Rady, na którym jest rozpatrywana jego sprawa lub przed
opiniowaniem przez kolegium sądu i zgromadzenie sędziów.
Przepis art. 63 § 1 u.s.p. jest przepisem prawa materialnego, określa on
bowiem wymóg kwalifikacyjny w odniesieniu do kandydata na stanowisko sędziego
sądu okręgowego. Natomiast ustalenie dnia, w którym wymóg ten powinien być
spełniony, znajduje się w przepisach regulujących postępowanie w sprawie
powołania sędziego. Chodzi tu o art. 57 § 1, 2 i 2a u.s.p., z których wynika, że
6
każdy, kto spełnia warunki do objęcia stanowiska sędziego sądu powszechnego
może zgłosić swoją kandydaturę na jedno wolne stanowisko sędziowskie prezesowi
właściwego sądu, a jeżeli kandydaturę zgłosi osoba, która nie spełnia warunków
przewidzianych, między innymi, w art. 63 u.s.p., to prezes pozostawia zgłoszenie
bez rozpoznania. Przepis ten jednoznacznie upoważnia do zgłoszenia swojej
kandydatury tylko takiego kandydata, który spełnia wszelkie warunki do objęcia
stanowiska, którego zgłoszenie dotyczy. Musi więc spełniać je w dniu zgłoszenia,
co podlega kontroli prezesa właściwego sądu według stanu na dzień zgłoszenia
kandydatury. Przepis art. 57 § 2a u.s.p. nie upoważnia prezesa sądu do oceny, czy
kandydat spełni wymaganie dotyczące wieku lub stażu pracy w nieodległym czasie
i czy nastąpi to przed opiniowaniem przez kolegium sądu lub zgromadzenie
sędziów czy też przed posiedzeniem Rady. Przyjęcie bezwzględnego warunku
spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek najpóźniej w dniu zgłoszenia się
kandydata może wydawać się zbyt rygorystyczne, zwłaszcza gdy wymagany wiek
lub staż osiągnie on za kilka lub kilkanaście dni. Trzeba jednak spojrzeć na to
zagadnienie także z punktu widzenia innych kandydatów – tych, którzy spełnią te
warunki za miesiąc lub parę miesięcy. Oni też mogliby uważać, że ich zgłoszenia
powinny być przyjęte przez prezesa sądu, gdyż spełnią wymagane warunki przed
terminem posiedzenia Rady. Wówczas prezes sądu musiałby dokonywać oceny co
do przypuszczalnego czasu trwania dalszego postępowania, co jest uzależnione od
kilku zmiennych czynników. Inaczej mówiąc, prezes sądu sam określałby dzień, w
którym kandydat na sędziego musi spełniać przewidziane prawem wymagania do
objęcia stanowiska, do czego nie ma ustawowego umocowania. Dlatego należy
stwierdzić – mając na uwadze zasady równego dostępu do służby publicznej i
pewności prawa – że kandydat na sędziego musi spełniać wszystkie wymagania
niezbędne do objęcia stanowiska najpóźniej w dniu zgłoszenia swojej kandydatury
prezesowi właściwego sądu (art. 57 § 1, 2 oraz 2a u.s.p.).
Zarzut naruszenia przez Radę kolejności kryteriów oceny kandydatów,
określonej w art. 35 ust. 1 ustawy o KRS jest bezpodstawny. Jak wynika z
odwołania, chodzi w rzeczywistości o art. 35 ust. 2 tej ustawy, który został
prawidłowo powołany w jego uzasadnieniu. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy o KRS
stanowi, że przy ustalaniu kolejności kandydatów na liście kandydatów
7
rekomendowanych, zespół członków Rady kieruje się przede wszystkim oceną
kwalifikacji kandydatów, a ponadto uwzględnia: 1) doświadczenie zawodowe,
opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do
karty zgłoszenia; 2) opinię kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego
zgromadzenia sędziów.
Przepis ten wprost adresowany jest tylko do zespołu i nakazuje
uwzględnienie wymienionych w nim kryteriów jedynie przy ustalaniu kolejności na
liście kandydatów rekomendowanych przez zespół do obsadzenia wolnych
stanowisk sędziowskich. Z wykładni systemowej i funkcjonalnej wynika jednak, iż
ma on szersze zastosowanie, tak w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Przed ustaleniem kolejności rekomendowanych kandydatów, zespół musi bowiem
w pierwszym rzędzie wydzielić ich grupę spośród wszystkich, którzy zgłosili się do
obsadzanych stanowisk, a trudno sobie wyobrazić, aby można w tym zakresie
stosować inne kryteria, gdyż obie te czynności służą jednemu celowi – wyborowi
najlepszych kandydatów na sędziów. Ten sam cel ma następna faza postępowania,
już przed Radą w pełnym składzie, co przemawia za stosowaniem tych samych
kryteriów oceny kandydatów. Nadto, byłoby nie do przyjęcia, aby członkowie Rady,
którzy uczestniczyli w posiedzeniu zespołu, mieli w Radzie stosować inne kryteria
niż w zespole.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia kolejności kryteriów oceny
wymienionych w art. 35 ust. 2 ustawy o KRS trzeba w pierwszej kolejności
rozważyć, co należy rozumieć przez ”kolejność kryteriów”. W ścisłym tego słowa
znaczeniu kolejność stosowania kryteriów oznacza, że kryterium wyższe ma
bezwzględną przewagę nad kryterium niższym. Konsekwencją takiego rozumienia
kolejności kryteriów jest uszeregowanie osób podlegających ocenie najpierw
według kryterium najwyższego, a jedynie w odniesieniu do osób spełniających to
kryterium w jednakowym stopniu, do dalszej oceny używa się kryterium
bezpośrednio niższego, a gdy nadal ich ocena jest taka sama, ich pozycję
wyznacza kryterium trzecie co do ważności i tak dalej. Tak rozumiana bezwzględna
hierarchia kryteriów oceny nie ma zastosowania w odniesieniu do art. 35 ust. 2
ustawy o KRS. Po pierwsze, ustawodawca nie nadał im takiego charakteru, gdyż
nie stwierdził, że kryteria w tym przepisie maja być stosowane według kolejności ich
8
umiejscowienia. Nadto, ze stylistyki art. 35 ust. 2 tej ustawy można wnosić, że
najważniejszym kryterium są kwalifikacje kandydata, zaś dalsza kolejność ich
wymienienia jest po części przypadkowa. Gdy zachodzi potrzeba wskazania kilku
kryteriów, to zawsze muszą one być wymienione w pewnej kolejności, co nie
przesądza jednoznacznie ich mocy. Tu trzeba wskazać przede wszystkim na opinie
środowiska sędziowskiego, które są wymienione na końcu tego przepisu, a mają
większe znaczenie dla oceny kandydatów niż poprzedzające je rekomendacje osób
fizycznych.
Z uwagi na cel dokonywania omawianej oceny, a także ze względu na
stylistykę art. 35 ust. 2 ustawy o KRS należy zatem przyjąć, że zasadniczym
kryterium oceny kandydatów do urzędu sędziego są kwalifikacje zawodowe.
Wstępnie poziom ich wiedzy teoretycznej stwierdza się na podstawie oceny ze
studiów (przy czym nie jest wykluczone wartościowanie tych ocen w zależności od
jakości nauczania w ukończonej uczelni) oraz uwzględnia się ewentualne
dodatkowe wykształcenie. Następnym kryterium jest ocena z aplikacji, która
częściowo opiera się także na umiejętności praktycznego stosowania prawa.
Jednak główną podstawą wartościowania kandydata w zakresie jego kwalifikacji
zawodowych jest opinia sędziego wizytatora, sporządzona według art. 57a-art. 57h
u.s.p., która uwzględnia także predyspozycje osobowe kandydata i przestrzeganie
zasad etyki wykonywanego zawodu (art. 57i u.s.p.). Elementem oceny kwalifikacji
kandydata jest także jego doświadczenia zawodowe, wynikające ze stażu pracy i
rodzaju wykonywanych czynności. Ważnym źródłem informacji o kandydacie są
opinie przełożonych, kolegium sądu i zgromadzenia sędziów, z których Rada może
wnioskować częściowo o jego kwalifikacjach, a częściowo o stopniu środowiskowej
akceptacji kandydata z uwagi na jego cechy osobowe. Zbliżoną funkcję pełnią
rekomendacje, z reguły mają one jednak mniejsze znaczenie, gdyż przedkłada je
sam kandydat, a wydawane są zazwyczaj z jego inicjatywy.
Z powyższych uwag wynika, że wybierając kandydatów do urzędu sędziego
Rada powinna jako podstawowe kryterium przyjmować ich kwalifikacje zawodowe;
nie może jednak pomijać ich ocen osobowościowych. Informacje o tych dwóch
rodzajach okoliczności Rada uzyskuje z różnych źródeł, a najczęściej są one
wyrażane w formie opisowej. Dlatego słuszna jest praktyka Rady dokonywania
9
ogólnej oceny kandydatów, bez ustalania ich kolejności w oparciu o kryteria
szczegółowe. Kryteria szczegółowe mają różne znaczenie dla ogólnej oceny
kandydata. Na przykład nie można abstrakcyjnie ustalić, czy wyżej należy ocenić
kandydata mającego bardzo dobre oceny z egzaminów oraz przeciętne opinie
sędziego wizytatora i przełożonych, czy kandydata mającego przeciętne oceny i
wyróżniające opinie, gdyż zależy to także od różnic w ocenach i opiniach. Ocena
przydatności kandydata należy do Rady, a jeżeli została dokonana przy pomocy
właściwych kryteriów i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania
mogących mieć wpływ na jego wynik, to Sąd Najwyższy jedynie sprawdza, czy przy
użyciu tych kryteriów Rada nie przekroczyła granic swobodnego uznania. Nie
nastąpiło to w rozpoznawanej sprawie. Tym samym bezzasadne są zarzuty braku
wszechstronnego rozważenia sprawy (art. 33 ust. 1 ustawy o KRS) oraz
obowiązujących w państwie prawnym zasad równego traktowania i jednakowego
dostępu do służby publicznej (art. 2, art. 32 i art. 60 Konstytucji). Także bezzasadny
jest zarzut naruszenia art. 42 ustawy o KRS przez brak szczegółowego
przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały indywidualnej sytuacji
każdego kandydata niewybranego przez Radę. Sąd Najwyższy podziela pogląd
wyrażony w wyrokach III KRS 15/12 i III KRS 16/12, że nieprzedstawienie w
uzasadnieniu uchwały szczegółowej charakterystyki kandydatów, których Rada
postanowiła nie przedstawiać Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie na
stanowisko sędziego , nie narusza art. 42 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o
KRS.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.