Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UZP 2/12
UCHWAŁA
Dnia 13 lipca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca)
SSN Jerzy Kwaśniewski
w sprawie z odwołania R. K.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w S.
o prawo do emerytury,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 lipca 2012 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego z dnia
12 kwietnia 2012 r.,
Czy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których
wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego o przyznaniu
(odmowie przyznania) prawa do świadczenia emerytalnego lub
rentowego z uwzględnieniem postanowień rozporządzeń
wspólnotowych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego (Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14
czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia
społecznego od pracowników najemnych, osób prowadzących
działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin
przemieszczających się w obrębie Wspólnoty, Dz. U. UE L. nr 149,
poz. 2 ze zm. oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21
marca 1972 r. ustalającego sposób stosowania Rozporządzenia
Rady nr 1408/71 i aktualnie obowiązującego Rozporządzenia
2
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29
kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego, Dz. U. UE.L. nr 166, poz. 1 ze zm. oraz
Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009
z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania
rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego) właściwy miejscowo jest sąd miejsca
siedziby organu rentowego jako jednostki organizacyjnej
wyznaczonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do
rozpoznania wniosku o przyznanie prawa (art. 461 § 22
k.p.c.), czy
sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca
się od decyzji wydanej przez organ rentowy (art. 461 § 2 k.p.c.)?
podjął uchwałę:
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których
wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego - jednostki
organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonej
przez Prezesa Zakładu jako właściwej w sprawach związanych z
unijną koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, o
odmowie lub przyznaniu prawa do emerytury lub renty właściwy
miejscowo jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania
strona odwołująca się od tej decyzji (art. 461 § 2 i 22
k.p.c.).
UZASADNIENIE
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy
rozpoznawaniu zażalenia organu rentowego na postanowienie Sądu Okręgowego –
Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 21 listopada 2011 r., […],
którym sprawę przekazano do rozpoznania Sądowi Okręgowemu – Sądowi Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w G.
3
W sprawie tej, ubezpieczony R. K. złożył w organie właściwym według
swojego miejsca zamieszkania – ZUS Oddziale w G. wniosek o emeryturę. W
kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych wykazał obok
okresów zatrudnienia w Polsce, także okresy zatrudnienia w Norwegii. ZUS Oddział
w G. przekazał ten wniosek do rozpatrzenia ZUS – Oddziałowi w S. Wydziałowi
Realizacji Umów Międzynarodowych, który odmówił wnioskodawcy prawa do
emerytury. Ubezpieczony za pośrednictwem ZUS – Oddziału w S. wniósł odwołanie
od tej decyzji kierując je do Sądu Okręgowego w G. ZUS – Odział w S. przekazał
odwołanie do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w S.
Sąd Okręgowy w S. uzasadniając swoje postanowienie o przekazaniu
sprawy Sądowi Okręgowemu w G. jako właściwemu miejscowo wskazał, że
wnioskodawca zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do
emerytury, jak i w dacie wniesienia odwołania od decyzji ZUS mieszkał w G, tj. w
okręgu Sądu Okręgowego w G. Podstawą wydania decyzji odmownej co do jego
prawa do emerytury stanowił brak dowodów na wykonywanie przez okres 15 lat
pracy w warunkach szczególnych. W odwołaniu R. K. wnioskował o przesłuchanie
na tę okoliczność dwóch świadków zamieszkałych w R. i G.
Sąd Okręgowy podniósł, że zgodnie z art. 461 § 2 k.p.c. w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd, w
którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej
przez organ rentowy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Takim przepisem
jest art. 461 § 22
k.p.c. stanowiący, że w sprawach, w których nie można określić
właściwości sądu według przepisów paragrafów poprzedzających, jak również w
sprawach, w których ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej otrzymuje świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu,
właściwy jest sąd, w którego okręgu ma siedzibę organ rentowy. W ocenie Sądu
Okręgowego w niniejszej sprawie brak było jednak podstaw do zastosowania tego
przepisu szczególnego, gdyż jako wyjątek od ogólnej zasady nie może on być
interpretowany rozszerzająco. Przepis ten zaś odnosi się tylko do spraw, w których
istnienie samego prawa do świadczenia zostało już przesądzone i obecnie dana
osoba już to świadczenie otrzymuje. Jeśli zaś prawo do świadczenia jest nadal
4
sporne, ewentualny proces powinien się toczyć przed sądem właściwym na
zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu Okręgowego pogląd ten jest tym bardziej trafny,
że istotne problemy wywołujące potrzebę przeprowadzenia przez sąd dowodów z
przesłuchania stron czy też zeznań świadków występują najczęściej wówczas, gdy
sporne jest samo prawo do świadczenia, a nie gdy spór dotyczy np. tego jaka
powinna być aktualna wysokość już wypłacanego świadczenia.
Sąd Apelacyjny, przedstawiając do rozpoznania Sądowi Najwyższemu
rozpatrywane zagadnienie prawne wskazał, że wykładnia semantyczna art. 461 §
22
k.p.c. ustanawiającego wyjątek od ogólnej reguły określania właściwości
miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie pozostawia
wątpliwości, że przepis ten odwołuje się wyłącznie do spraw, w których
ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej otrzymuje
świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu, co oznacza, że chodzi tu
jedynie o tę kategorię spraw, w których istnienie samego prawa do świadczenia
zostało już uprzednio przesądzone i obecnie ubezpieczony już to świadczenie
otrzymuje. Na korzyść tej wykładni przemawiają także pozostałe regulacje odrębne,
do których odwołuje się art. 461 § 2 k.p.c., a które odmienną właściwość miejscową
sądu wiążą jedynie z rodzajem sprawy ubezpieczeniowej, względnie organem
wydającym decyzję, nie uzależniając ustalenia właściwości miejscowej sądu od
wypłaty świadczenia. I tak, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w
których wniesiono odwołanie od decyzji Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wojskowego organu
emerytalnego albo organu emerytalnego właściwego w stosunku do
funkcjonariuszy Służby Więziennej, właściwy jest sąd, w którego okręgu ma
siedzibę ten organ (art. 461 § 21
k.p.c.).
Sąd Apelacyjny podkreślił, że gdyby jednak przyjąć taką interpretację, to
należałoby dojść do wniosku o dychotomicznej właściwości miejscowej sądu,
albowiem sprawy tego samego ubezpieczonego – o przyznanie prawa do
świadczenia z ubezpieczenia społecznego i o jego wysokość podlegałyby
rozpoznaniu przez różne miejscowo sądy. Dla Sądu Apelacyjnego nie jest także w
pełni przekonujący argument wskazany przez Sąd Okręgowy, że istotne problemy
5
wywołujące potrzebę przeprowadzenia przed sądem dowodów osobowych
występują najczęściej w związku z ustalaniem prawa do świadczeń, a
zdecydowanie rzadziej, gdy spór dotyczy wysokości świadczenia. Sąd Apelacyjny
zauważył jednak również, że posiadanie – tak, jak to ma miejsce w analizowanej
sprawie – okresów zagranicznych, których uwzględnienie wymaga analizy przez
pryzmat przepisów o wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego jest
obojętne dla samego ustalenia prawa, wywierając co najwyżej wpływ na jego
wysokość.
Jednocześnie Sąd Apelacyjny podniósł, że w analizowanej sprawie nie
można abstrahować od tego, że rozporządzenia wspólnotowe obowiązujące Polskę
w związku z członkostwem w Unii Europejskiej w ramach koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego określają zakres różnej rangi działań i konkretnych
obowiązków, których wykonanie jest konieczne dla sprawnej realizacji
wspólnotowej koordynacji. Do podejmowania stosownych działań w tym zakresie
zobowiązane są zaś właściwe organy każdego państwa członkowskiego, na
których spoczywa obowiązek stosowania ustawodawstwa podlegającego
koordynacji. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w
sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników
najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich
rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149, s. 2 ze zm.),
które ze względu na okresy ubezpieczenia w Norwegii mają zastosowanie w
sprawie, zawiera w art. 1 wykładnię autentyczną pojęć „właściwa instytucja”.
Przepis art. 1 lit. o rozporządzenia 1408/71 stanowi, że „określenie "instytucja
właściwa" oznacza: i) instytucję, w której zainteresowany jest ubezpieczony w
chwili składania wniosku o świadczenie; lub ii) instytucję, od której zainteresowany
ma prawo uzyskać świadczenia lub miałby prawo do uzyskania świadczeń, gdyby
on sam lub członkowie jego rodziny zamieszkiwali terytorium Państwa
Członkowskiego, w którym znajduje się ta instytucja; lub iii) instytucję, określoną
przez właściwą władzę danego Państwa Członkowskiego; lub iv) w przypadku
systemu dotyczącego obowiązków pracodawcy w zakresie świadczeń określonych
w art. 4 ust. 1, pracodawcę bądź ubezpieczyciela zastępczego bądź, w przypadku
ich braku, organ lub władzę wyznaczoną przez właściwą władzę danego Państwa
6
Członkowskiego;”. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego do
rozporządzenia 1408/71 (rozporządzenie Rady (EWG) NR 574/72 z dnia 21 marca
1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie
stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych,
osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin
przemieszczających się we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 74, s. 1) pod literą T –
Polska wskazuje jednoznacznie, które oddziały ZUS w poszczególnych miastach są
instytucjami właściwymi. Analogicznie pojęcie instytucji właściwej definiuje
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29
kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.
Urz. UE L 166, s. 1 ze zm.) – art. 1 lit. q. W wykonaniu rozporządzeń EWG nr
1408/71 i nr 574/72 oraz na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy systemowej oraz
statutu ZUS Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarządzeniem nr 20 z dnia
11 lipca 2003 r. wyznaczył jednostki organizacyjne ZUS do realizacji wymienionych
rozporządzeń. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 tego zarządzenia jednostką rozpatrującą
wnioski o emerytury i renty podlegające koordynacji wspólnotowej właściwą w
odniesieniu do osób zamieszkałych w Polsce lub za granicą, posiadających łączone
okresy ubezpieczenia polskie i zagraniczne, w tym ostatnio przebyte w Danii,
Estonii, Finlandii, Islandii, Litwie, Łotwie, Norwegii i Szwecji jest Oddział ZUS w S.
Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych.
Uwzględniając powyższe Sąd Apelacyjny skłania się ku poglądowi, że
jakkolwiek semantyczna wykładnia art. 461 § 22
k.p.c. może prowadzić do wniosku
o uzależnieniu właściwości miejscowej sądu od tego czy świadczenie emerytalno-
rentowe zostało przyznane, czy też nie, to jednak nie to było celem ustawodawcy,
który zmierzał raczej w kierunku powierzenia rozpoznawania sprawy przez sąd, w
okręgu którego organ rentowy wydał merytoryczną decyzję z uwzględnieniem
regulacji prawnych związanych z ubezpieczeniem osób migrujących. Skoro sprawy
związane z wypłatą świadczenia zostały przekazane do prowadzenia przez
wyspecjalizowane jednostki organizacyjne ZUS, to tym bardziej sprawy związane z
nabyciem prawa do tych świadczeń winny być prowadzone przed sądem
właściwym ze względu na wyznaczenie jednostki organizacyjnej przez Prezesa
7
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w tym kierunku
sprawa ta była dotychczas rozstrzygana przez Sąd zadający pytanie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafny jest pogląd, wyrażony przez Sądy rozpatrujące sprawę w pierwszej i
drugiej instancji, że wykładnia językowa art. 461 § 22
k.p.c., prowadzi do wniosku,
że wskazany w niej wyjątek od zasady ogólnej rozstrzygającej o właściwości
miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczy
wyłącznie spraw, w których świadczenie z ubezpieczenia społecznego jest już
wypłacane (nie obejmuje on zatem spraw o prawo do tego świadczenia). Ponieważ
zaproponowana przez Sąd pytający wykładnia tego przepisu w istocie zmierza do
wykazania, że w sprawie zachodzi wyjątek od zasady pierwszeństwa wykładni
językowej, warto wskazać sytuacje w których wyjątek taki jest dopuszczany. W tym
kontekście należy podkreślić, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni
językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie
porządkiem absolutnym. W pewnych sytuacjach można zatem od niego odstąpić i
przypisać pierwszeństwo wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Jednakże
interpretator może odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to
powołaniem się na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie
każde zatem racje, a jedynie szczególnie istotne upoważniają do odstąpienia od
literalnego znaczenia przepisu. Wykładnia, w której interpretator odchodzi od sensu
językowego przepisu może być tolerowana tylko w wyjątkowych okolicznościach,
bowiem w państwie prawa obywatele mają prawo polegać na tym, co ustawodawca
w tekście prawnym rzeczywiście powiedział, a nie na tym, co chciał powiedzieć lub
co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności (por. L. Morawski, Wykładnia w
orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 100 – 101; zob. też: por. np. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia: 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13 – 14, poz.
218; 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23 – 24, poz. 359; 29
stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7 – 8, poz. 103; 4 marca 2008 r.,
II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11 – 12, poz. 155; 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr
509028; 7 lutego 2011 r., I UK 276/11, niepublikowany).
8
W ocenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie nie ma ważkich racji, które
mogłyby jednoznacznie przesądzić o konieczności odstąpienia od wyników
wykładni językowej. W szczególności Sąd Apelacyjny, przedstawiając argumenty
przemawiające za wyspecjalizowaniem wyodrębnionych jednostek ZUS do
załatwiania spraw z uwzględnieniem regulacji unijnych w zakresie zabezpieczenia
społecznego, nie wskazał przekonujących powodów, które mogłyby przemawiać za
koniecznością wyspecjalizowania się konkretnych sądów w zakresie rozstrzygania
spornych spraw z tej dziedziny. Gdyby ustawodawcy zależało na takiej
specjalizacji, to art. 461 § 22
k.p.c. w interesującym nas fragmencie powinien
zredagować tak, jak to uczynił w art. 461 § 21
k.p.c., w którym wyjątek od
generalnej zasady właściwości miejscowej sądu w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych dopuścił w odniesieniu do wszystkich decyzji (z tego
zakresu) organów w nim wskazanych, na rzecz właściwości sądu, w którego okręgu
ma siedzibę ten organ. Z art. 461 § 22
k.p.c. wynika zaś zawężenie tego przepisu
jedynie do spraw, w których ubezpieczony otrzymuje świadczenie. Z zakazu
wykładni synonimicznej, czyli zakazu przyjmowania, że normodawca nadaje
różnym zwrotom to samo znaczenie wynika, że działania art. 461 § 22
k.p.c. nie
można rozciągać na wszystkie decyzje wydawane przez wyspecjalizowany oddział
ZUS, lecz jedynie na te, które są wydawane już po przyznaniu świadczenia. Należy
także podnieść, że wszelkie regulacje prawa unijnego, w tym wskazane przez Sąd
Apelacyjny, odnoszą się do właściwości miejscowej organu rentowego, a nie sądu,
który ma rozpoznawać ewentualną sprawę z elementem unijnym. Brak również
uzasadnienia dla tezy, że sprawy o przyznanie świadczenia i sprawy wynikłe już po
jego przyznaniu nie mogą być rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. W
sprawach tych zapadają osobne decyzje stanowiące osobny przedmiot odwołania
do sądu i nie ma przeszkód, także funkcjonalnych, aby nie mogły być
rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. Warto także podkreślić, że nie tylko
nie można się doszukać ważnych racji, które mogłyby przemawiać za odejściem od
rezultatów wykładni językowej, ale na rzecz przyjęcia wyniku tej wykładni
przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Ustawodawca ustanawiając w
art. 461 § 2 k.p.c. generalną regułę, że właściwy w sprawach z zakresu
ubezpieczenia społecznego jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania
9
strona odwołująca się od tej decyzji uznał, że elementem decydującym jest
ułatwienie ubezpieczonym załatwiania ich spraw. Zważywszy, że są to często
osoby mające z powodu wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej lub stanu
majątkowego ograniczoną mobilność, umożliwienie im załatwiania spraw w sądzie
właściwym ze względu na miejsce zamieszkania ubezpieczonego jest w pełni
uzasadnione. Za zakazem rozszerzania ustalonego w art. 461 § 22
k.p.c. wyjątku
od tej reguły przemawiają zatem istotne względy społeczne.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.
rozstrzygnął jak w sentencji uchwały.