Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 714/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 lipca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący)
SSN Maria Szulc (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa Archidiecezji P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 19 lipca 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 2 czerwca 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) a i b,
w punkcie 2 (drugim) i w punkcie 5 (piątym) i w tym zakresie
sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o
kosztach postępowania za instancję kasacyjną.
Uzasadnienie
2
Sąd Okręgowy zasądził od Skarbu Państwa Wojewody X. na rzecz
Archidiecezji P. kwotę 23.313.553 zł z odsetkami ustawowymi od kwoty 18.657.253
zł od dnia 5 lutego 2009 r. i od kwoty 4.656.300 zł od dnia 14 lipca 2010 r. z
tytułu odszkodowania za szkodę w zakresie damnum emergens i lucrum cessans
poniesioną wskutek wydania nieważnej decyzji wywłaszczeniowej, odmówił
odrzucenia pozwu w zakresie nieruchomości stanowiących drogi oraz rozstrzygnął
o kosztach procesu.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił powyższy wyrok w ten sposób, że
zasądził na rzecz powódki kwotę 4.656.300 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 14
lipca 2010 r. z tytułu odszkodowania za szkodę w zakresie damnum emergens i
zmienił rozstrzygnięcie w zakresie kosztów procesu, oddalił w całości apelację
powódki i w pozostałym zakresie apelację pozwanego, uchylił postanowienie w
przedmiocie odmowy odrzucenia pozwu i orzekł o kosztach postępowania
apelacyjnego.
Ustalił, że w dniu 20 stycznia 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej
w P. wydało orzeczenie o wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej części
nieruchomości położonych w P. przy ulicy R. i K., stanowiących własność
księdza C. P. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej
Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej
w P. Nieruchomości przy obecnej ulicy G. […] były zabudowane budynkami, a ich
część została zajęta pod drogi publiczne. Spadek po ks. C. P. nabył Arcybiskup A.
B., a po nim Archidiecezja P. Decyzją z dnia 29 grudnia 2006 r., utrzymaną w mocy
decyzją z dnia 22 marca 2007 r., Minister Budownictwa stwierdził nieważność
wyżej wskazanego orzeczenia oraz decyzji wywłaszczeniowych.
Sąd Apelacyjny, odmiennie iż Sąd Okręgowy, wskazał jako podstawę
rozstrzygnięcia art. 160 § 1 k.p.a. a nie art. 4171
§ 2 k.c. uznając, że do roszczeń
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.
156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3, i 6
k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP
tj. 17 października 1997 r. W konsekwencji odszkodowanie nie obejmuje
utraconych korzyści. Powódce przysługuje zatem odszkodowanie w zakresie
3
damnum emergens za nieruchomości przejęte, jako drogi, przez Skarb Państwa,
natomiast nie jest ono należne w zakresie lucrum cessans w postaci utraconych
dochodów z zabudowanych nieruchomości. Sąd drugiej instancji podzielił ustalenia
dokonane przez Sąd Okręgowy w zakresie odszkodowania dotyczącego
nieruchomości przejętych pod drogi i w konsekwencji zasądził kwotę 4.656.300 zł
ustaloną jako ich wartość przez ten Sąd. Ponadto Sąd Apelacyjny nie podzielił
zarzutów pozwanego co do naruszenia art. 2 § 3 k.p.c. i art. 73 ustawy z dnia
13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną /dalej ustawa przepisy wprowadzające/. Strona powodowa żądała
odszkodowania za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, a nie odszkodowania
za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na zasadach i w trybie tej ustawy,
bowiem było niesporne, że jej uprawnienie do dochodzenia odszkodowania
w drodze administracyjnej wygasło stosownie do treści art. 73 ust. 4 zd.1. Wskazał,
że tryb administracyjny nie jest także właściwy do dochodzenia odszkodowania na
podstawie art. 160 § 1 k.p.a., bowiem od dnia wejścia w życie art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny i niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 162, poz. 1692) właściwe jest, w wypadku wyrządzenia szkody przez
wadliwą decyzję wydaną przed tą datą, tylko postępowanie przed sądami
powszechnymi, niezależnie od daty wydania ostatecznej decyzji nadzorczej.
Z tych względów rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy odrzucenia pozwu zostało
uznane za zbędne.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach kasacyjnych pozwany Skarb
Państwa Wojewoda X. zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w zakresie
zmieniającym wyrok Sądu Okręgowego i zasądzającym kwotę 4.656.300 zł,
rozstrzygającym o kosztach procesu za pierwszą instancję oraz oddalającym
apelację pozwanego w pozostałej części i rozstrzygającym o kosztach procesu
za instancję apelacyjną. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej pozwany
zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: - art. 73
ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną, - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy przepisy
wprowadzające w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami /dalej u.g.n./, - art. 73 ust. 4 ustawy przepisy
4
wprowadzające oraz poprzez błędną wykładnię - art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73
ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające, - art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 2
ustawy przepisy wprowadzające, - art. 361 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5
ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. u.g.n. W ramach drugiej podstawy zarzucił naruszenie przepisów
postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z art.
73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. Pozwany wniósł o uchylenie wyroków obu Sądów
i odrzucenie pozwu, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu drugiej instancji
w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Chybiony jest zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 2 § 3 k.p.c. w zw.
z art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające uzasadniony tym, że wyłącznie
właściwa do orzeczenia o odszkodowaniu stanowiącym przedmiot pozwu jest droga
administracyjna. Artykuł 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające określa jako
właściwy do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogi,
tryb określony w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości,
czyli przepisach działu III Oddziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które
w art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 przewidują właściwość starosty. Gdyby zatem powódka
dochodziła odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy przepisy
wprowadzające, to niewątpliwie jedynie właściwą byłaby droga administracyjna.
Powódka żąda jednakże, jak to prawidłowo ocenił Sąd drugiej instancji,
odszkodowania na zasadach ogólnych i wskazuje jako źródło szkody wydanie
wadliwej decyzji administracyjnej, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego
jako nieważnej. Skoro zatem powódka opiera swe roszczenie na zdarzeniach
prawnych, z których mogą wynikać skutki cywilnoprawne, brak jest podstaw do
odrzucenia pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.
Konsekwencją stanowiska pozwanego, że przedmiotem żądania powódki jest
odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi, są przedstawione
zagadnienia prawne oraz zarzuty prawa materialnego, w których kwestionuje
przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia art. 160 k.p.a. i zasad ogólnych określonych
5
w kodeksie cywilnym wobec faktu, że nieruchomości były w dniu 31 grudnia 1998 r.
zajęte pod drogi gminne, a powódka do dnia 31 grudnia 2005 r. nie złożyła na
drodze administracyjnej wniosku o odszkodowanie, wskutek czego jej roszczenie
wygasło.
Powyższe okoliczności były bezsporne, jednakże mają one znaczenie wyłącznie
dla oceny przesłanek odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa w kontekście
podstawy faktycznej roszczenia wskazanej przez powódkę i podstawy prawnej
odpowiedzialności przyjętej przez Sąd Apelacyjny. Podmiotem zobowiązanym do
zapłaty odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania nieważnej decyzji
jest jednostka organizacyjna Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, która
tę decyzję wydała, lub jednostka, która przejęła jej kompetencje na podstawie
ustawy. Pozwany nie kwestionuje oceny obu sądów, że jego legitymacja bierna
w procesie o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. wynika z art. 36 ust. 3 pkt
3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191)
oraz art. 53 ust. 1 ustawy o z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach
rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia
17 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Nie jest także sporne, że została
spełniona przesłanka zaistnienia bezprawnego zdarzenia wyrządzającego szkodę
w postaci wydania wadliwej decyzji, której nieważność została następnie
stwierdzona. Kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje zatem, czy powódka poniosła
szkodę pozostającą w adekwatnym związku przyczynowym z wydaniem nieważnej
decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, a zatem
upadają skutki prawne nią wywołane w zakresie prawa własności. Konsekwencją
jest, w sprawie niniejszej, powrót do stanu prawnego istniejącego przed wydaniem
decyzji i przysługiwanie prawa własności pierwotnemu właścicielowi oraz jego
następcom prawnym od roku 1956. Szkoda w postaci utraty prawa własności
części nieruchomości nie powstała zatem wskutek wydania nieważnej decyzji,
a wskutek wejścia w życie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające, zgodnie
z którym z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i pozostające
w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie oznaczało to jednak powstania
6
uszczerbku majątkowego, bowiem właścicielom takich nieruchomości zostało
przyznane roszczenie o odszkodowanie, które mogło być dochodzone do dnia
31 grudnia 2005 r. Roszczenie to służyło temu, kto był właścicielem nieruchomości
w dniu 31 grudnia 1998 r. W konsekwencji wadliwej decyzji wywłaszczeniowej
powódka w tej dacie i w okresie zakreślonym do dochodzenia roszczenia nie mogła
wylegitymować się tytułem własności, a zatem wobec wygaśnięcia roszczenia
z dniem 31 grudnia 2005 r. utraciła możliwość wyrównania uszczerbku
majątkowego spowodowanego utratą własności nieruchomości zajętych pod drogi.
Powstanie i rozmiar szkody oceniane jest na zasadach ogólnych, do których
odsyła art. 160 § 2 k.p.a., a zatem zgodnie z art. 361 § 2 k.c. dającym podstawy do
wskazania szkody prawnie relewantnej z zakresu wszystkich uszczerbków
doznanych przez poszkodowanego. W świetle dominującej teorii różnicowej szkody
nie może być wątpliwości, że w majątku powódki wystąpił uszczerbek wyrażający
się wartością nieruchomości zajętych pod drogi. Utrata prawa własności części
nieruchomości nie nastąpiła jednak wskutek wydania wadliwej decyzji, a pozostaje
w związku z innym zdarzeniem, które ją spowodowało niezależnie od bezprawnego
wywłaszczenia. Zachodzi zatem przypadek tzw. przyczyny rezerwowej (causa
superveniens ), czyli takiego stanu rzeczy, w którym szkoda powstałaby niezależnie
od zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność, bowiem wywołało ją inne
zdarzenie lub stan rzeczy. Zdarzenie to nie wpływa jednak bezpośrednio na sferę
dóbr poszkodowanego, bo zostało pozbawione tej możliwości wskutek uprzedniego
zadziałania zdarzenia powodującego powstanie odpowiedzialności. Causa
superveniens kształtuje zatem hipotetyczny stan dóbr poszkodowanego i wpływa
na rozmiar szkody ustalanej w związku przyczynowym ze zdarzeniem
powodującym powstanie odpowiedzialności. W konsekwencji szkoda, polegająca
na utracie uprawnienia do żądania w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające
odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wskutek
funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnej decyzji wywłaszczeniowej, pozostaje
w adekwatnym związku przyczynowym z tą decyzją jako zdarzeniem powodującym
powstanie szkody. Aczkolwiek uszczerbek majątkowy powódki wyraża się
w wartości nieruchomości zajętych pod drogę, to mając na uwadze
wynikającą z art. 361 § 2 k.c. konieczność uwzględnienia funkcji kompensacyjnej
7
odszkodowania w kontekście zasady restytucji, szkoda będzie równa górnej granicy
świadczenia odszkodowawczego, które powódka uzyskałaby w postępowaniu
administracyjnym w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające. Skoro powódka
wskutek funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwej decyzji wywłaszczeniowej nie
mogła zrealizować roszczenia odszkodowawczego w tym trybie w terminie
zakreślonym przez ustawę, związek przyczynowy pomiędzy wydaniem tej decyzji ,
a tak ustaloną szkodą nie budzi wątpliwości.
Nie zasługuje na aprobatę argument skarżącego, iż wobec tego, że droga
administracyjna do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy
przepisy wprowadzające przysługiwała niezależnie od podstawy przejęcia przez
Państwo nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, to dotyczy to również
nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa wadliwymi decyzjami
nacjonalizacyjnymi. Uregulowanie stanu nieruchomości zajętych pod drogi
publiczne dotyczyło tych nieruchomości, które nie stanowiły własności Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dopóki w obrocie prawnym
funkcjonowała wadliwa ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, dopóty wiązała ona
zarówno wszystkie organy administracyjne, jak i właściciela nieruchomości (art. 16
k.p.a.). Nie było zatem podstaw do stosowania art. 73 ustawy przepisy
wprowadzające w stosunku do takich nieruchomości, skoro do daty stwierdzenia
ich nieważności wywierały skutek prawny i stwierdzały utratę prawa własności
przez właściciela oraz nabycie jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu
terytorialnego. Na takim też stanowisku stały wówczas organy administracyjne,
skoro w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie została wydana, przed
stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ostateczna decyzja
wojewody w trybie art. 73 ust. 3 stanowiąca podstawę do ujawnienia w księdze
wieczystej przejścia prawa ich własności na Skarb Państwa lub jednostkę
samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie oznacza to
umożliwienia właścicielowi obejścia przepisów ustawy przepisy wprowadzające
poprzez przyznanie mu prawa żądanie odszkodowania na zasadach
ogólnych, mimo wygaśnięcia terminu do dochodzenia roszczenia określonego
w art. 73 ust. 4 ustawy. Przyczyną nie wystąpienia przez właściciela w terminie
ustawowym o przyznanie odszkodowania nie jest bowiem, jak twierdzi skarżący,
8
niedołożenie przez niego należytej staranności, a bezprawne działanie organów
administracyjnych. Z powyższych przyczyn za niezasadne należy uznać
wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego poza zarzutem naruszenia art.
361 § 2 k.c. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art.
130 ust. 1 – 2 u.g.n.
Powódce służy roszczenie o zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1
k.p.a., wobec czego zarówno samą szkodę, jak i jej rozmiar należy oceniać według
zasad ogólnych określonych w art. 361 § 2 k.c. z tym, że z mocy przepisu
szczególnego jakim jest art. 160 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed
17 października 1997 r., jej naprawienie jest ograniczone do szkody rzeczywistej.
Jak wskazano wyżej, szkoda powódki nie jest równa wartości nieruchomości,
zajętych pod drogi publiczne, a odszkodowaniu, które mogłaby
uzyskać w postępowaniu administracyjnym. Stąd wysokość świadczenia
odszkodowawczego musi być ustalona z uwzględnieniem przepisów
regulujących zasady określania wysokości odszkodowania. Artykuł 73 ust. 4
i 5 ustawy przepisy wprowadzające odsyła, w zakresie ustalania i wypłacania
odszkodowania, do zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach
za wywłaszczone nieruchomości z tym, że podstawę ustalenia wysokości
odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia
w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości
spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę
uprawnioną prawa do władania gruntem. Do ustalenia wysokości odszkodowania
będą zatem miały zastosowanie przepisy art. 128 i n. ustawy o gospodarce
nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania
odszkodowania, czyli najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. z modyfikacją
wynikającą z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy przepisy wprowadzające i z wyłączeniem
art. 129 u.g.n. dotyczącego trybu przyznania odszkodowania. Oznacza to,
że wartość tych nieruchomości powinna być ustalona według stanu z dnia wejścia
ustawy w życie tj. 29 października 1998 r. Ustalone przez Sądy obu instancji
odszkodowanie nie uwzględnia powołanych wyżej zasad, bowiem zostało obliczone
jako wartość nieruchomości według stanu w 1956 r. Ich pominięcie czyni zasadnym
9
zarzut naruszenia art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy przepisy
wprowadzające w zw. z art. 130 ust. 1 - 2 u.g.n.
Zważywszy na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39815
k.p.c.