Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 10/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
SSN Maria Szulc
w sprawie z powództwa K. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta K. i Wojewodzie Ś.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 11 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 lipca 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia
o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
K. S. domagał się zasądzenia solidarnie od Gminy K. oraz od Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Wojewodę Ś. 1 422 600 zł z
odsetkami ustawowymi tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną
wydaniem z rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia
19 sierpnia 1980 r. o oddaniu w użytkowanie Międzywojewódzkiej Usługowej
Spółdzielni Inwalidów (MUSI) nieruchomości stanowiącej działkę nr 1391/1 przy ul.
B. w K.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. zasądził 1 230 157
zł z odsetkami od dnia 22 kwietnia 2009 r. i kosztami procesu w kwocie 13 236,11 zł
w stosunku do Gminy K. i oddalił je w całości w stosunku do Skarbu Państwa –
Prezydenta Miasta K. i Wojewody Ś. Ustalił, że S. S., którego powód jest jedynym
spadkobiercą, dnia 29 maja 1968 r. sprzedał Skarbowi Państwa, na podstawie
art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), m.in. rzeczoną
nieruchomość z przeznaczeniem pod budownictwo. Skarb Państwa przekazał K.
Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste pozostałe grunty kupione od
poprzednika powoda, poza działką, której dotyczy spór. Spółdzielnia przeznaczyła
tę działkę na parking, którego wykonanie powierzyła MUSI umową z dnia 13
grudnia 1979 r. Decyzją z dnia 19 sierpnia 1980 r. Prezydent Miasta K. przekazał
działkę nr 1391/1 odpłatnie w użytkowanie na rzecz MUSI. Później nieruchomość
ta została skomunalizowana. Następnie – umową z dnia 28 grudnia 1995 r. –
Gmina K., na podstawie art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.
464 ze zm.), oddała ją w wieczyste użytkowanie MUSI oraz przeniosła na jej
rzecz nieodpłatnie własność znajdujących się na nieruchomości zabudowań. Na
działce jest urządzony parking z utwardzoną nawierzchnią, ogrodzony i
oświetlony. W dniu 13 czerwca 1996 r. pełnomocnik powoda wystąpił do Urzędu
Rejonowego w K. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w tym działki nr 1391/1.
Odzyskał dwie działki, natomiast co do działki nr 1391/1 postępowanie zostało
zawieszone do czasu zakończenia wszczętej przez powoda sprawy o rozwiązanie
umowy użytkowania wieczystego, zawartej przez Gminę K. z MUSI. Zarząd Miasta
3
K. odmówił przedterminowego rozwiązania umowy, a Samorządowe Kolegium
Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy. Powód wystąpił dnia 30 grudnia 1996 r.
o ustalenie nieważności lub bezskuteczności umowy użytkowania wieczystego z
dnia 28 grudnia 1995 r. Zgłosił także roszczenie ewentualne o zasądzenie na
jego rzecz odszkodowania w wysokości 175 301 zł. Obydwa powództwa zostały
prawomocnie oddalone wyrokiem częściowym z dnia 28 listopada 1997 r. i
wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. Wojewoda K. decyzją z dnia 9 grudnia 1998 r.
umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 1391/1, powołując się na art. 229
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115,
poz. 74 ze zm.; dalej „u.g.n.”). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
utrzymał tę decyzję w mocy. Powód wystąpił również do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r.
Decyzją z dnia 5 marca 2002 r. SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta K.
z dnia 19 sierpnia 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie
spełniała wymagań przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o
gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Kolegium nie stwierdziło natomiast
nieważności tej decyzji z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki
prawne w postaci oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste MUSI w K. W
lutym 2005 r. powód wystąpił do SKO w K. o przyznanie odszkodowania za szkodę
powstałą wskutek wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. SKO w K. odmówiło,
powołując się na brak związku przyczynowego między powstaniem szkody
polegającej na utracie uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości a wydaniem z naruszeniem prawa wskazanej decyzji. W tej
sytuacji powód wystąpił z powództwem w niniejszej sprawie.
Sąd Okręgowy rozpoznał roszczenie powoda wobec Skarbu Państwa na
podstawie art. 160 k.p.a., z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ocenił,
podobnie jak wcześniej SKO, że wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja
Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 1980 r. nie pozostaje w normalnym
związku przyczynowym ze szkodą, którą powód utożsamia z utratą roszczenia
o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek taki uzasadnił rezultatem
porównania skutków wadliwej decyzji i tych, jakie by wystąpiły, gdyby decyzja była
4
prawidłowa. Podkreślił, że jedyną przyczyną stwierdzenia, iż decyzja została
wydana z rażącym naruszeniem prawa, było pominięcie określenia czasu, na jaki
użytkowanie zostało ustanowione oraz warunków użytkowania. Te wady nie
zamknęły jednak powodowi drogi do odzyskania nieruchomości. Skutek ten
spowodowały dopiero czynności podjęte następnie przez pozwaną Gminę K., za
której działania Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności.
Sąd Okręgowy ocenił odpowiedzialność pozwanej Gminy na podstawie art.
4201
§ 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r. Zwrócił
uwagę, że art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
zm.; dalej „u.g.g.”) nakazywał zwrócić wywłaszczoną nieruchomość lub jej część
na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek,
jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu
i przyznawał byłemu właścicielowi prawo podmiotowe w tym zakresie.
Powodowi przysługiwało takie prawo w stosunku do spornej działki, która nie
została wykorzystana na cel, na jaki ją wywłaszczono. Na Gminie natomiast
ciążył obowiązek jej zwrotu powodowi. Ustanowienie umową z dnia 28 grudnia
1995 r. użytkowania wieczystego na rzecz MUSI z 28 grudnia 1995 r.
uniemożliwiło wykonanie tego obowiązku. Sąd Okręgowy stwierdził, że zawarcie
tej umowy było rezultatem niedbalstwa, ponieważ art. 2c ustawy o zmianie
u.g.g. przyznawał spółdzielniom ograniczone czasowo roszczenie o
ustanowienie użytkowania wieczystego, ale w wypadku spornej nieruchomości
roszczenie to pozostawało w kolizji z wcześniej powstałym roszczeniem powoda
wynikającym z art. 69 ust. 1 u.g.g., które nie zostało zaspokojone. Realizację tego
roszczenia uniemożliwia obecnie obowiązujący od dnia 1 stycznia 1998 r. art.
229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie
przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została
sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz
osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 47 ust.
4 u.g.g. nakładał na Gminę obowiązek powiadomienia powoda o możliwości
zwrotu nieruchomości, a jego niewykonanie Sąd uznał za działanie bezprawne,
będące samoistnym źródłem szkody powoda, polegającej na utracie uprawnienia
5
do żądania zwrotu nieruchomości. Wielkość tej szkody Sąd określił według
aktualnej wartości nieruchomości (1 422 600 zł) pomniejszonej o kwotę, jaką
powód byłby zobowiązany oddać w przypadku, gdyby zwrot nieruchomości
nastąpił (11 137 zł) oraz o wartość nakładów poczynionych na nieruchomość po
dniu 29 maja 1968 r. (181 306 zł). Tak obliczone odszkodowanie Sąd zasądził z
odsetkami od daty wydania wyroku.
Wyrok Sądu Okręgowego został zaskarżony apelacjami przez pozwaną
Gminę (w części uwzględniającej powództwo w stosunku do niej) oraz przez
powoda (w części oddalającej powództwo skierowane przeciwko Skarbowi
Państwa).
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. uchylił zaskarżony
wyrok w części uwzględniającej powództwo i odrzucił pozew co do roszczenia o
zasądzenie odszkodowania zgłoszonego przeciwko Gminie i dotyczącego umowy
ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 28 grudnia 1995 r. oraz oddalił
apelację i orzekł o kosztach postępowania. Sąd ten uzupełnił podstawę faktyczną
sporu, wskazując na fakt, że proces w sprawie I C … obejmował zarówno żądanie
ustalenia, iż umowa z dnia 28 grudnia 1995 r. o oddaniu działki nr 1391/1 w
użytkowanie wieczyste MUSI jest nieważna, jak też żądanie ewentualne
zasądzenia na rzecz powoda odszkodowania równego wartości nieruchomości,
której nie może odzyskać w związku z zawarciem tej umowy. Stroną pozwaną w
tym procesie były Gmina i MUSI. O pierwszym roszczeniu Sąd Okręgowy orzekł
niekorzystnie dla powoda wyrokiem częściowym z dnia 28 listopada 1997 r.
Powództwo w zakresie żądania ewentualnego (o zapłatę odszkodowania) zostało
oddalone wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. Sąd Okręgowy wykluczył
odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanych, skoro wyrok częściowy przesądził,
że umowa z dnia 28 grudnia 1995 r. nie została zawarta bezprawnie. Sąd ten uznał,
że podstawa faktyczna powództwa nie została zmieniona. Pełnomocnik powoda
podniósł wprawdzie, że decyzja z 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem
prawa, ale dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem wymagało
przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wobec czego Sąd Okręgowy
uznał za przedwczesne roszczenie odszkodowawcze wywodzone z faktu wydania
przez Prezydenta Miasta decyzji z 19 sierpnia 1980 r. Uzupełniające ustalenia
6
doprowadziły Sąd Apelacyjny do stwierdzenia, że roszczenie powoda
o naprawienie szkody, której źródłem miałaby być umowa z 28 grudnia 1995 r.,
zostało osądzone. W tym więc zakresie zaskarżony wyrok został uchylony,
a pozew odrzucony na podstawie art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c.
Sąd Apelacyjny uznał, że pozwany Skarb Państwa jest legitymowany biernie
w sprawie o odszkodowanie za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji z dnia
19 sierpnia 1980 r., jednak między szkodą, której naprawienia domaga się powód,
a wydaniem decyzji z 19 sierpnia 1980 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie
MUSI nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Do stwierdzenia
nieważności decyzji doszło z powodu nieoznaczenia w niej okresu oraz warunków
oddania gruntu w użytkowanie. Wydanie tej decyzji spowodowało powstanie na
rzecz MUSI prawa, które w związku z wejściem w życie art. 2c ustawy o zmianie
u.g.g. tworzyło po stronie tego podmiotu roszczenie o ustanowienie użytkowania
wieczystego, nie powodowało jednak utraty możliwości realizacji roszczenia
powoda o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powód mógł odzyskać sporny
grunt do daty jego oddania w użytkowanie wieczyste, a nawet do daty wejścia w
życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powód zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Sądu Apelacyjnego w części
dotyczącej punktów 1, 2 i 4, zarzucając naruszenie przepisów postępowania,
mianowicie art. 199 § 1 pkt 2 w związku z art. 366 k.p.c. oraz art. 328 § 2
w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także naruszenie prawa materialnego,
mianowicie art. 361 § 1 k.c., art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art.
160 § 1 k.p.a. oraz art. 4201
§ 1 k.c.
Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., III CSK 136/10 oddalił
skargę kasacyjną w części skierowanej przeciwko orzeczeniu dotyczącemu
roszczeń powoda wobec Gminy i zasądził od powoda na rzecz tej Gminy kwotę
3 600 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego oraz uchylił zaskarżony wyrok
w pozostałym zakresie i sprawę w tej części przekazał Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Podkreślił, że w sprawie nie występują zarzucane przez skarżącego uchybienia
7
procesowe. Przyjął natomiast, że odpowiedzialność pozwanego Skarbu Państwa
za rzeczywistą szkodę spowodowaną wydaniem z rażącym naruszeniem prawa
decyzji o oddaniu spornej działki w użytkowanie MUSI nie budziła wątpliwości Sądu
Apelacyjnego i w świetle uregulowań zawartych w art. 160 § 1 k.p.a. jest oczywista.
Uznał przy tym, że dokonana przez Sąd Apelacyjny wykładnia art. 361 k.c. jest
nieprawidłowa, opiera się bowiem na założeniu, iż w normalnym związku
przyczynowym z określonym działaniem pozostają jedynie te skutki, które
bezprawna decyzja pociągała za sobą niejako bezpośrednio, automatycznie, bez
powiązania z innymi czynnikami, choćby nawet stwarzała możliwość ich
wystąpienia, a to z kolei rzutowało na dalsze skutki prawne. Tymczasem normalny
związek przyczynowy trzeba odnieść do „normalnych” następstw zdarzenia
szkodzącego, zbadanych w drodze przeprowadzenia testu conditio sine qua non.
Test ten polega na przypisaniu roli przyczyny temu zdarzeniu (zdarzeniom), bez
których szkodliwy skutek by nie wystąpił. Tak wyselekcjonowane przyczyny są
poddawane kolejnemu badaniu pod kątem odpowiedniego stopnia ich wpływu na
wystąpienie skutku. Wpływ ten, według art. 361 § 1 k.c., ma być „normalny” i jest
rozumiany jako odpowiedni stopień prawdopodobieństwa wystąpienia danego
skutku w razie powstania ocenianej przyczyny. Związek przyczynowy może mieć
charakter bezpośredni lub pośredni, wieloczłonowy, a jego badanie przebiega przy
wykorzystaniu zasad doświadczenia życiowego oraz – jeżeli to potrzebne –
wyników badań naukowych. W wypadku związku złożonego konieczne jest
ustalenie, czy między poszczególnymi ogniwami łańcucha zdarzeń zachodzi
powiązanie, które można potraktować jako normalne. Pozytywna odpowiedź na to
pytanie uprawnia do uznania, że normalny jest związek między przyczyną
wyjściową a jej skutkiem w postaci naruszenia dóbr poszkodowanego. Nie jest przy
tym konieczne, aby dany skutek mieścił się w granicach przewidywania sprawcy w
chwili zajścia zdarzenia stanowiącego przyczynę, gdyż chodzi o powiązanie natury
obiektywnej, a nie subiektywnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada
2002 r., I CKN 1215/00, niepubl.). Rozpatrując z tego punktu widzenia okoliczności
ustalone w toku postępowania, trudno zgodzić się z poglądem, że wydana z
rażącym naruszeniem prawa decyzja o ustanowieniu użytkowania na rzecz MUSI,
której dalszym (choć nie do przewidzenia w 1980 r.) skutkiem było powstanie
8
roszczenia MUSI o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego, a następnie
uzyskanie tego prawa, które w wyniku kolejnych zmian przepisów ostatecznie
pozbawiło powoda możliwości odzyskania spornej działki, nie pozostawała w
związku przyczynowym ze skutkiem w postaci bezpowrotnej utraty przez powoda
prawa majątkowego. Do utraty tej nie doszłoby, gdyby wadliwa decyzja nie
funkcjonowała w obiegu. Skutkiem jej respektowania było uznanie istnienia
roszczenia MUSI i jego realizacja, a każdy z tych skutków decyzji stwarzał stan,
który był źródłem kolejnego zdarzenia, a ostatecznie uniemożliwił powodowi
odzyskanie działki. Inne przyczyny, które wskazuje Sąd Apelacyjny, to znaczy
zawarcie umowy użytkowania wieczystego oraz wprowadzenie regulacji
przewidzianej w art. 229 u.g.n., nie były działaniami bezprawnymi (co do umowy
wynika to z orzeczenia zapadłego w sprawie I C …). Nie można im zatem przypisać
roli przyczyny sprawczej szkody. Natomiast należy je uwzględnić w ciągu zdarzeń
jako powiązane skutkowo z wydaniem wadliwej decyzji elementy prowadzące do
normalnego skutku w postaci utraty roszczenia o zwrot działki, które bez tej
przyczyny by nie nastąpiło, gdyż nie byłoby podstaw do zawarcia umowy
użytkowania wieczystego z MUSI, ani też nie byłaby spełniona przesłanka
określona w art. 229 u.g.n.
Sąd Apelacyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 15 lipca
2011 r. oddalił apelację powoda oraz odstąpił od obciążania powoda kosztami
postępowania apelacyjnego i kasacyjnego. Uznał, że apelacja powoda nie może
odnieść skutku, gdyż zaskarżony wyrok jest prawidłowy z przyczyn, które jak dotąd
nie były przedmiotem zainteresowania Sądów w tej sprawie. Przyjął, że na
obecnym etapie postępowania w niniejszej sprawie rzeczą Sądu jest orzeczenie
o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K.
oraz Wojewody Ś. za wydanie decyzji z 1980 r. z rażącym naruszeniem prawa,
przy przesądzeniu przez Sąd Najwyższy, iż między tą decyzją a szkodą powoda
istnieje związek przyczynowy. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowym
konsekwentnie zwraca się uwagę na to, że osoba, która nie była stroną
w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem
prawa, nie może ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Jest
zaś poza sporem, że ani powód, ani jego poprzednik prawny, nie byli uczestnikami
9
postępowania administracyjnego, w którym doszło do ustanowienia na rzecz MUSI
odpłatnego użytkowania decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Takiej
oceny nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie to powód złożył do SKO
wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. Wniesienie
takiego wniosku nie oznacza, że powód stał się stroną postępowania
administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zajęcie
przezeń takiego stanowiska nie prowadzi do naruszenia art. 39820
k.p.c. Sąd
Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. odwoływał się
co prawda do przepisu art. 160 k.p.a., jednakże nie sposób przyjąć, iż podstawa
prawna odpowiedzialności Skarbu Państwa była objęta zakresem wykładni prawa,
którą związany jest Sąd Apelacyjny. Nie była ona w ogóle przedmiotem oceny Sądu
Najwyższego, który rozważał jedynie zagadnienie związku przyczynowego
w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. będące podstawą skargi kasacyjnej powoda.
Sąd Apelacyjny rozważył ponadto, czy zachodzą podstawy do przyjęcia
odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadach ogólnych określonych
w przepisach kodeksu cywilnego, tj. na podstawie art. 417 § 1 k.c. w pierwotnym
brzmieniu. Uznał jednak, że przy przyjęciu, iż zdarzeniem szkodzącym była wydana
z rażącym naruszeniem prawa decyzja z dnia 19 sierpnia 1980 r., roszczenie
odszkodowawcze powoda przedawniło się najpóźniej w dniu 19 sierpnia 1990 r.,
zgodnie z art. 442 § 1 k.c. w pierwotnym brzmieniu. Pozew w niniejszej sprawie
wpłynął w dniu 26 sierpnia 2005 r., a Skarb Państwa został wezwany do udziału
w sprawie dopiero postanowieniem z dnia 21 listopada 2008 r. Również wniosek
o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji został złożony już po upływie terminu
przedawnienia roszczeń powoda, to jest w dniu 15 lutego 2000 r. Sąd Apelacyjny
podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło
do zawieszenia biegu przedawnienia na zasadach określonych w art. 121 pkt 4 k.c.
Brak jest też jakichkolwiek podstaw, by podniesienie przez stronę pozwaną zarzutu
przedawnienia roszczenia powoda uznać jako nadużycie prawa podmiotowego.
Takiej ocenie sprzeciwia się już sam okres opóźnienia w dochodzeniu roszczenia.
Powód wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu
Apelacyjnego w części oddalającej apelację powoda od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 22 kwietnia 2009 r., zarzucając naruszenie przepisu postępowania,
10
mianowicie art. 39820
k.p.c. przez wadliwe przyjęcie, że do roszczeń powoda nie
ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego,
mianowicie art. 160 § 1 i 6 k.p.a., art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu w brzmieniu
obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2007 r., a także, ewentualnie, art. 442 § 1
k.c., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2007 r., w związku z art.
120 § 1 i art. 123 § 1 pkt 1 k.c., oraz, „z daleko posuniętej ostrożności procesowej”,
art. 5 w związku z art. 442 § 1 k.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafny jest przede wszystkim podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut
naruszenia art. 39820
k.p.c. przez wadliwe przyjęcie, że do roszczeń powoda nie
ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 39820
zdanie pierwsze k.p.c.,
sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną
w tej sprawie przez Sąd Najwyższy. Tymczasem Sąd Najwyższy przyjął w wyroku
z dnia 17 lutego 2011 r., III CSK 136/10, że odpowiedzialność pozwanego Skarbu
Państwa za rzeczywistą szkodę spowodowaną wydaniem z rażącym naruszeniem
prawa decyzji o oddaniu spornej działki w użytkowanie MUSI w świetle uregulowań
zawartych w art. 160 § 1 k.p.a. jest oczywista. Sąd Apelacyjny, uznając, że powód
nie może ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., naruszył
zatem art. 39820
k.p.c. i to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Trafny jest również zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Apelacyjny
przyjął, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ani
powód, ani jego poprzednik prawny, nie byli uczestnikami postępowania
administracyjnego, w którym doszło do ustanowienia na rzecz MUSI odpłatnego
użytkowania decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, takiej zaś oceny nie
zmienia okoliczność, iż w niniejszej sprawie to powód złożył do SKO wniosek
o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. Rozważenia wymaga
w związku z tym zagadnienie, czy okoliczność, że powód (jego poprzednik prawny)
nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną
z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a., pozbawia go uprawnienia
do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Zagadnienie to
było dotychczas rozbieżnie oceniane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. I tak Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99 (OSNC 2002, nr 10,
11
poz. 128) stanął na stanowisku, że skoro powód dochodzący roszczenia
odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym
wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje do niego zastosowania art.
160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie odszkodowawcze podlega
ocenie na podstawie art. 417 k.c. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04 (niepubl.) i w wyroku z dnia
13 października 2010 r., I CSK 25/10 (niepubl.). Natomiast w wyroku z dnia 11 maja
2011 r., I CSK 164/10 (niepubl.) Sąd Najwyższy przyjął, że brak formalnego statusu
strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa,
nie wyklucza później dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie
art. 160 k.p.a. Pogląd ten został potwierdzony w wyroku z dnia 11 maja 2011 r.,
I CSK 289/10 (niepubl.) i w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11
(niepubl.).
Rozważane zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte przez Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12 (niepubl.), według
której osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji
z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione
do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy
przychylił się do argumentów powołanych w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., I CSK
402/11, które wyczerpują w pełni wchodzącą w rachubę analizę prawnoprocesową i
prawnomaterialną. Podkreślił, że z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia
roszczenia odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która
ujawnia bezprawność organu władzy publicznej wyrządzającego szkodę, w ramach
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej
ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji administracyjnej,
zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem konkretyzującej
treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy orzekającym
organem administracji a osobą mającą status strony postępowania w rozumieniu
art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa materialnego
(administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu interesu
prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu
12
rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu,
albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do wszczęcia tego
postępowania przysługuje także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony
w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która
bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej osoby
możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę
postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale –
w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie – postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania
o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych
decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego,
bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności
zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy,
i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia.
Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi
od legitymowanego podmiotu, należy w tym przypadku (ale i w każdym innym)
do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego
nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji
do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot
niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ
powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji
na jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a.
i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli
istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156
§ 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie
nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.
Pojęcia „strona”, użyte w art. 160 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat
posiadania interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym
wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania
nadzorczego. Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji bądź
wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu
13
m.in. ustalenia organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego
jej wydaniem. Zatem sąd w postępowaniu o odszkodowanie na podstawie art. 160
k.p.a. przy ocenie, czy powodowi, jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał
status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła
taka decyzja, nie jest w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji.
Przy tej ocenie jest uprawniony do brania pod uwagę okoliczności, które były
podstawą wydania decyzji nadzorczej. To oznacza, że osoby niebiorące udziału
w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwej decyzji są również uprawnione
do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy
w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko.
Powód w skardze kasacyjnej zgłosił też zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a.,
stosownie do którego roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem
trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność
decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ
stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Zarzut ten jest jednak bezprzedmiotowy,
zważywszy, że Sąd Apelacyjny wykluczył art. 160 k.p.a. jako podstawę
dochodzonego roszczenia, konsekwentnie więc nie odniósł się do kwestii jego
przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a. Bezprzedmiotowe, choć
niepozbawione racji są również zarzuty naruszenia art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu
obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2007 r., a także ewentualnie zgłoszone
zarzuty naruszenia tego przepisu w związku z art. 120 § 1 k.c. i art. 123 § 1 pkt 1
k.c. oraz art. 5 w związku z art. 442 § 1 k.c.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c. orzekł, jak w sentencji.
jw