Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 168/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 listopada 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Barbara Myszka (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
w sprawie z powództwa J. P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m. st. Warszawy
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 8 listopada 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 28 października 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia
o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
J. P. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez
Prezydenta m.st. Warszawy kwoty 5 045 650 zł z tytułu szkody doznanej na skutek
wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego
Warszawa M. z dnia 31 marca 1982 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i
Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa – M. z dnia 25 czerwca
1986 r. orzekających o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy
Domów Jednorodzinnych „T.” w W. użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni
łącznej 5 191 m2
położonego przy ul. S. […] w W.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 października 2008 r. oddalił powództwo.
Ustalił, że Z. P., której następcą prawnym jest powód, była właścicielką
nieruchomości położonej w W. przy ulicach S. i T., obejmującej m.in. grunt o
powierzchni 5 191 m2
. Nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta
Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wniosek
właścicielki o ustanowienie prawa własności czasowej został rozpoznany przez
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy negatywnie decyzją z dnia 24
września 1954 r. Po uchyleniu tej decyzji i ponownym rozpoznaniu wniosku
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją Nr […] z dnia 24 lipca 2003 r.
odmówił ustanowienia na rzecz powoda prawa użytkowania wieczystego gruntu z
tego powodu, że obecnie stanowi on ulice oraz został rozdysponowany w sposób
trwały na rzecz osób trzecich. W dniu 31 marca 1982 r. Naczelnik Wydziału
Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa M. orzekł o oddaniu w użytkowanie
wieczyste gruntu o powierzchni 5191 m2
. Analogiczna decyzja została wydana
przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego
Warszawa M. w dniu 25 czerwca 1986 r. W wykonaniu tych decyzji w dniu 28 lipca
1986 r. została zawarta umowa o ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego
nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów
Jednorodzinnych „T.” w W. Następnie na wniosek powoda Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w W. decyzjami z dnia 8 sierpnia 2005 r. orzekło, że wskazane wyżej
decyzje z dnia 31 marca 1982 r. i z dnia 25 czerwca 1986 r. zostały wydane z
3
naruszeniem prawa, a postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r. zwróciło
wniosek o odszkodowanie.
Sąd Okręgowy wskazał, że powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie,
ponieważ powód nie był stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego
zapadły decyzje z 1982 r. i 1986 r. stanowiące źródło szkody. Ponadto przyjął, że
między wydaniem wadliwych decyzji a szkodą w postaci niemożności uzyskania
praw do gruntu nie zachodzi normalny związek przyczynowy. Ostateczne
rozdysponowanie gruntem nastąpiło bowiem na podstawie umowy cywilnoprawnej,
której skutków nie zniweczyło uchylenie tych decyzji. Wyeliminowanie spornych
decyzji z łańcucha przyczynowego nie prowadzi zatem do ustalenia, że szkoda i tak
by wystąpiła. Wykluczało to możliwość uwzględnienia powództwa również na
podstawie art. 417 k.c. w poprzednim brzmieniu oraz obecnie obowiązującego art.
4171
k.c.
Powód wniósł apelację od wyroku Sądu Okręgowego, zarzucając naruszenie
art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 § 1 k.c.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił apelację
powoda. Podzielając ustalenia faktyczne, stwierdził, że podstawę roszczenia
powoda stanowi, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze
zm.), art. 4171
§ 2 k.c., wobec czego była zbędna ocena zarzutu naruszenia art.
160 k.p.a. Sąd Apelacyjny nie podzielił też dokonanej przez Sąd Okręgowy oceny
związku przyczynowego i uznał, że istnieje związek przyczynowy między wydaniem
decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni
mieszkaniowej a niemożnością ustanowienia analogicznego prawa na rzecz
powoda. Jednakże apelacja nie mogła być uwzględniona z uwagi na podniesiony
przez pozwanego zarzut przedawnienia. Przewidziany w art. 442 k.c. dziesięcioletni
termin przedawnienia roszczenia biegł od dnia zdarzenia wyrządzającego szkodę,
upłynął zatem w 1996 r. Zgodnie z art. 6 k.c., na powodzie ciążył obowiązek
wykazania szczególnych okoliczności zastosowania art. 5 k.c., w tym zwłaszcza
okoliczności wyjaśniających przyczyny tak znacznego opóźnienia w dochodzeniu
roszczenia, zaś powód nie przedstawił stosownych argumentów w tym zakresie.
4
Powód wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, zarzucając
naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw, art. 160 k.p.a. oraz art. 4171
§ 2 i art. 442 k.c.
Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., I CSK 164/10 uchylił
zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że Sąd Najwyższy w uchwale pełnego
składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 przesądził m.in., iż do
roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przed dniem 1 września 2004 r.
wydaniem decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem
art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6
k.p.a. W konsekwencji uznał za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy
z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 4171
§ 2 oraz 442
k.c. zamiast art. 160 k.p.a.
Sąd Apelacyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 28
października 2011 r. oddalił apelację oraz zasądził od powoda na rzecz
pozwanego 5 400 zł tytułem kosztów postępowania apelacyjnego. Podkreślił, że
dokonana przez Sąd Okręgowy wykładnia art. 160 § 1 k.p.a. była prawidłowa.
Podmiotem uprawnionym na podstawie tego przepisu do żądania odszkodowania
jest strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wadliwej
decyzji administracyjnej, która w związku z wydaniem decyzji administracyjnej
poniosła szkodę. Przymiotu strony nie uzyskuje natomiast osoba uczestnicząca
jako wnioskodawca w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest
samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie
ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że powód nie był stroną
postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 31 marca 1982 r. oraz z dnia
28 lipca 1986 r., a brał jedynie udział w postępowaniu nadzorczym zakończonym
wydaniem decyzji administracyjnych stwierdzających, że wskazane wyżej decyzje
zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd Apelacyjny podzielił pogląd, że krąg
stron w postępowaniu nadzorczym nie jest tożsamy z kręgiem stron
5
w postępowaniu zwykłym. Pojęcie strony według kodeksu postępowania
administracyjnego ma charakter nie tylko materialny, ale i procesowy. Przyznanie
danemu podmiotowi statusu strony w znaczeniu materialnym uwarunkowane jest
istnieniem interesu prawnego dotyczącego sfery prawnej danego podmiotu. Status
strony w znaczeniu procesowym nabywa się przez udział w postępowaniu.
Wprawdzie, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego
lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu
na swój interes prawny lub obowiązek, jednak przepis ten stanowi wyłącznie
podstawę do rozważenia przez organy administracji legitymacji proceduralnej
strony, tj. uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub
uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona, nie uprawnia jednak do przyjęcia,
że osoby posiadające ową legitymację proceduralną powinny być traktowane jako
strona postępowania bez względu na to, czy faktycznie brały udział
w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła wadliwa decyzja
administracyjna, czy też w postępowaniu tym nie brały udziału.
Powód wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu
Apelacyjnego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mianowicie
art. 160 w związku z art. 28 k.p.a.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafny jest zarzut naruszenia art. 160 w związku z art. 28 k.p.a. Sąd
Apelacyjny przyjął, że art. 160 ust. 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej
sprawie, gdyż ani powód, ani jego poprzedniczka prawna, nie byli uczestnikami
postępowania administracyjnego, w którym doszło do ustanowienia na rzecz
Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „T.” w W.
użytkowania wieczystego na podstawie decyzji z dnia 31 marca 1982 r. oraz z dnia
28 lipca 1986 r. Takiej zaś oceny nie zmienia okoliczność, że powód brał udział w
postępowaniu nadzorczym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnych
stwierdzających, że wskazane wyżej decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.
Rozważenia wymaga w związku z tym zagadnienie, czy okoliczność, że powód
(jego poprzednik prawny) nie był stroną postępowania administracyjnego
zakończonego decyzją wydaną z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1
k.p.a., pozbawia go uprawnienia do dochodzenia odszkodowania na podstawie art.
6
160 § 1 k.p.a. Zagadnienie to było dotychczas rozbieżnie oceniane w orzecznictwie
Sądu Najwyższego. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN
581/99 (OSNC 2002, nr 10, poz. 128) stanął na stanowisku, że skoro powód
dochodzący roszczenia odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu
administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje
do niego zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie
odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. Podobne stanowisko
zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04 (niepubl.) i
w wyroku z dnia 13 października 2010 r., I CSK 25/10 (niepubl.). Natomiast w
wyroku z dnia 11 maja 2011 r., I CSK 164/10 (niepubl.) Sąd Najwyższy przyjął, że
brak formalnego statusu strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania
decyzji z naruszeniem prawa, nie wyklucza później dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego na podstawie art. 160 k.p.a. Pogląd ten został potwierdzony w
wyroku z dnia 11 maja 2011 r., I CSK 289/10 (niepubl.) i w wyroku z dnia 3 kwietnia
2012 r., I CSK 402/11 (niepubl.).
Rozważane zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte przez Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12 (niepubl.), według
której osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji
z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do
dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy
przychylił się do argumentów powołanych w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., I CSK
402/11, które wyczerpują w pełni wchodzącą w rachubę analizę prawnoprocesową
i prawnomaterialną. Podkreślił, że z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia
roszczenia odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która
ujawnia bezprawność organu władzy publicznej wyrządzającego szkodę, w ramach
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej
ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji administracyjnej,
zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem konkretyzującej
treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy orzekającym
organem administracji a osobą mającą status strony postępowania w rozumieniu
art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa materialnego
7
(administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu interesu
prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu
rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu,
albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do wszczęcia tego
postępowania przysługuje także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony
w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która
bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej osoby
możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę
postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale –
w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie – postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania
o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych
decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bez
podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności zmierzających
do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy, i w jaki sposób
sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia. Ocena, czy wniosek
o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy
w tym przypadku (ale i w każdym innym) do organu administracji publicznej
właściwego do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania
administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia
nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony
w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek - art. 157 § 3
k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie
w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli istnieje podejrzenie
występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ
ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji,
zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Pojęcia „strona”, użyte
w art. 160 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat posiadania interesu prawnego
do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji
administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Stwierdzenie
8
w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji bądź wydania decyzji
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu m.in. ustalenia
organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego jej wydaniem.
Zatem sąd w postępowaniu o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. przy
ocenie, czy powodowi, jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał status strony
w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła taka decyzja, nie jest
w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji. Przy tej ocenie jest
uprawniony do brania pod uwagę okoliczności, które były podstawą wydania decyzji
nadzorczej. To oznacza, że osoby niebiorące udziału w postępowaniu
zakończonym wydaniem wadliwej decyzji są również uprawnione do dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w niniejszym
składzie w pełni podziela to stanowisko.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c. orzekł, jak w sentencji.