Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 22/12
POSTANOWIENIE
Dnia 26 listopada 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 26 listopada 2012 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 17 stycznia 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny, orzekając po uchyleniu wcześniejszego wyroku tegoż Sądu
przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10, wyrokiem z dnia
17 stycznia 2012 r., zmienił wyrok Sądu Okręgowego z dnia 8 czerwca 2009 r. w
ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes
Urzędu) z dnia 17 sierpnia 2007 r. i zasądził od Prezesa Urzędu kwotę 820 zł
tytułem zwrotu kosztów procesowych oraz kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego i postępowania apelacyjnego.
Sąd Apelacyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 201 ust. 1 i 3 oraz
209 ust. 1 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego, wskazując, że postępowanie
zakończone wydaniem decyzji Prezesa Urzędu z dnia 17 sierpnia 2007 r. wszczęto
w dniu 27 lutego 2007 r. Przedmiotem tej decyzji było nałożenie kary pieniężnej za
2
niewykonanie decyzji RUO I. Z protokołu kontroli wykonywania przez powoda
decyzji RUO I (karta 147 akt adm.) wynika, że kontrola dotyczyła wykonywania
przez powoda oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej
pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień w zakresie dostępu pełnego i
współdzielonego. W toku kontroli ustalono, że do dnia jej zakończenia powód nie
zawarł z żadnym z operatorów stosownej umowy oraz że żaden z operatorów nie
złożył wniosku o realizację wywiadu technicznego. Postępowanie w sprawie
nałożenia kary wszczęto bezpośrednio po zakończeniu kontroli przeprowadzonej w
dniach od 22 stycznia do 22 lutego 2007 r. Protokół z kontroli sporządzono dopiero
w dniu 22 marca 2007 r. (k. 148 akt adm.). Z akt postępowania administracyjnego
nie wynika, żeby sporządzone zostały zalecenia pokontrolne. Ponadto, w toku
postępowania za niewykonanie decyzji RUO I wydano decyzję RUO II. Zaskarżoną
decyzją z dnia 17 sierpnia 2007 r. nałożono zaś na powoda karę pieniężną za
niewykonanie decyzji RUO I i RUO II. Sąd Apelacyjny uznał, że Prezes Urzędu
przed nałożeniem kary pieniężnej powiadomił powoda o stwierdzonych
naruszeniach i zapewnił mu możliwość wypowiedzenia się, ale nie wyznaczył
terminu na usunięcie naruszeń, co stanowiło naruszenie art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym
brzmieniu.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy
temu sądowi do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem o kosztach
zastępstwa procesowego. Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
Prezes Urzędu powołał się na przesłanki z art. 3989
§ 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.c.
Jako istotne zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy i w
jakim zakresie sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego
rozpoznania jest na mocy art. 39820
k.p.c. związany wykładnią prawa unijnego
dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy.
Powołując się na przesłankę z art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. Prezes Urzędu
wskazał na potrzebę wyjaśnienia wykładni art. 209 i 210 Prawa
telekomunikacyjnego w zakresie dotyczącym problemu, czy w sytuacji gdy zostało
przeprowadzone przez Prezesa Urzędu postępowanie kontrolne, o którym mowa w
3
art. 199 Prawa telekomunikacyjnego, niedozwolone jest nałożenie na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego kary pieniężnej bez uprzedniego wezwania go
do usunięcia naruszenia, które zostało stwierdzone po zakończeniu tej kontroli.
Powołując się na przesłankę z art. 3989
§ 1 pkt 4 k.p.c. Prezes Urzędu
podniósł z kolei, że skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona, ponieważ Sąd
Apelacyjny uchylił się od rozpatrzenia zarzutów jego apelacji, mimo że Prezes
Urzędu nie cofnął apelacji. Ponadto Prezes Urzędu upatruje oczywistej zasadności
skargi kasacyjnej w zastosowaniu art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego,
pomimo tego, że naruszenie, za które na powoda została nałożona kara pieniężna,
nie zostało stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 199
Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
W świetle utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego tej
przesłanki przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, o której mowa w art. 3989
§
1 pkt 1 k.p.c., twierdzenie o występowaniu istotnego zagadnienia prawnego jest
uzasadnione tylko wtedy, kiedy przedstawiony problem prawny nie został jeszcze
rozstrzygnięty przez Sąd Najwyższy lub kiedy istnieją rozbieżne poglądy w tym
zakresie, wynikające z odmiennej wykładni przepisów konstruujących to
zagadnienie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2012 r.,
III SK 6/12 i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem sformułowane we wniosku o
przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu zagadnienie prawne
zostało już rozstrzygnięte zarówno w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości
(wyroki TS z 16 stycznia 1974 r. w sprawie 166/73 Rheinmühlen Düsseldorf p.
Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Rec. 1974, s. 33; z 12
lutego 1974 r. w sprawie 146/73 Rheinmühlen Düsseldorf p. Einfuhr- und
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Rec. 1974, s. 139, a ostatnio z 9 marca
2010 r. w sprawie C-378/08 ERG i in., Zb. Orz. 2010, s. I-1919, pkt 26) jak i Sądu
Najwyższego (postanowienie z dnia 28 kwietnia 2010 r., III CZP 3/10). Zagadnienie
4
prawne sformułowane przez Prezesa Urzędu nie jest zatem zagadnieniem nowym,
nie rozstrzygniętym w dotychczasowej judykaturze Sądu Najwyższego. Skarga
kasacyjna Prezesa Urzędu nie zawiera również argumentacji, według której
stanowisko Sądu Najwyższego w przedmiocie związania sądu drugiej instancji
wykładnią prawa unijnego dokonaną przez Sąd Najwyższy w postępowaniu
kasacyjnym byłoby wadliwe i wymagało zmiany celem zapewnienia zgodności z
prawem unijnym. Rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia jest także zbędne
do oceny zasadności skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu. Z powołanych powyżej
orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości wynika w sposób niebudzący najmniejszych
wątpliwości prawnych, że ze względu na wymogi wynikające z zasady skuteczności
prawa unijnego krajowa zasada związania sądu niższej instancji zapatrywaniami
prawnymi sądu wyższej instancji może być zawsze przełamana przez sąd niższej
instancji. Jeżeli sąd ten nie podziela wykładni prawa unijnego dokonanej przez sąd
wyższej instancji powinien wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału
Sprawiedliwości, celem rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych w tym
zakresie. Samo jednak obowiązywanie zasady związania sądu niższej instancji
wykładnią prawa dokonaną przez sąd wyższej instancji, w tym wykładnią prawa
unijnego, nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym standardem unijnym w
tym zakresie.
Nie zachodzi również potrzeba wykładni art. 209 i 210 Prawa
telekomunikacyjnego w zakresie wskazanym przez Prezesa Urzędu. Kwestię, czy
w przypadku przeprowadzenia postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa
telekomunikacyjnego, dozwolone jest nałożenie na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego kary pieniężnej bez uprzedniego wezwania go do usunięcia
naruszenia, które zostało stwierdzone po zakończeniu tej kontroli, można
rozstrzygnąć w oparciu o zapatrywania wyrażone przez Sąd Najwyższy w
wyrokach: z dnia 14 lutego 2012 r., III SK 24/11 oraz dnia 9 maja 2012 r., III SK
35/11. Ponadto, rzeczywistym problem w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest
podnoszone przez Prezesa Urzędu powyższe zagadnienie, ale kwestia czy w
wyniku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego dopuszczalne jest wymierzenie takiej kary za naruszenia,
które miały miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie ukarania
5
przedsiębiorcy. W państwie prawa negatywna odpowiedź na to pytanie jest
oczywista nawet bez sięgania do standardów wynikających z prawa Unii
Europejskiej lub Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Należy także zważyć, że problem, na który powołuje się Prezes Urzędu,
oderwany jest w ogóle od treści art. 209 i 210 Prawa telekomunikacyjnego i nie
dotyczy ich wykładni, ale ukształtowanej w praktyce działania Prezesa Urzędu
pragmatyki stosowania tych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z
dnia 11 kwietnia 2012 r., III SK 40/11). Nie mieści się zatem w zakresie tej
podstawy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, o której mowa w art. 3989
§ 1
pkt 2 k.p.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2012 r.,
III SK 8/12 i powołane tam orzecznictwo). Jak już wielokrotnie stwierdzano w
orzecznictwie Sądu Najwyższego, przepis art. 209 Prawa telekomunikacyjnego
typizuje zachowania podlegające sankcji w postaci kary pieniężnej. Z kolei art. 210
Prawa telekomunikacyjnego dotyczy wymiaru kary pieniężnej. W skardze
kasacyjnej Prezesa Urzędu brak wywodu, z którego wynikałoby, że postawiony
przez niego problem wykładni tego przepisu pozostaje w jakimkolwiek związku z
treścią, celem lub miejscem w systematyce ustawy art. 209 i 210 Prawa
telekomunikacyjnego.
Brak również podstaw do uznania skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu za
oczywiście zasadną. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że
powołanie się na przesłankę przedsądu wymienioną w art. 3989
§ 1 pkt 4 k.p.c.
wymaga od skarżącego sformułowania w uzasadnieniu wniosku odpowiednich
wywodów potwierdzających tę okoliczność, gdyż skarga jest oczywiście
uzasadniona wówczas, jeżeli zaskarżone tą skargą orzeczenie zapadło wskutek
oczywistego naruszenia prawa, zaś oczywiste naruszenie prawa powinno być
rozumiane jako widoczna, bez potrzeby dokonywania pogłębionej analizy
jurydycznej, sprzeczność wykładni lub stosowania prawa z jego brzmieniem albo
powszechnie przyjętymi regułami interpretacji (por. postanowienia Sądu
Najwyższego: z dnia 14 lutego 2012 r., III SK 34/11 i z dnia 4 kwietnia 2012 r.,
III SK 39/11 oraz powołane tam orzecznictwo). Oczywista zasadność skargi
kasacyjnej ma miejsce tylko wówczas, gdy naruszenie przepisu prawa
materialnego lub procesowego jest z góry widoczne dla każdego prawnika, bez
6
potrzeby głębszej analizy prawniczej, gdy jest zupełnie pewne i nie może ulegać
żadnej wątpliwości, gdy podniesione zarzuty naruszenia wskazanych przepisów są
zasadne prima facie, bez dokonywania głębszej analizy tekstu tych przepisów i bez
doszukiwania się ich znaczenia, bądź gdy orzeczenie jest niewątpliwie sprzeczne z
zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami prawa (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 2012 r., III SK 39/11 i powołane
tam orzecznictwo). Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na oczywistą
zasadność tej skargi zobowiązuje go do przedstawienia wywodu prawnego
zmierzającego do wykazania takiej kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów
prawa materialnego lub procesowego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z
dnia 4 kwietnia 2012 r., III SK 39/11 i powołane tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uzasadnienie wniosku Prezesa
Urzędu o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania sprowadza się do wyjaśnienia
Sądowi Najwyższemu, co w jego orzecznictwie rozumiane jest pod pojęciem
„oczywistej zasadności skargi”, a następnie do wyrażenia przekonania Prezesa
Urzędu, że powołane przez niego przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone
przez Sąd Apelacyjny w taki sposób, że przesłanka przedsądu z art. 3989
§ 1 pkt 4
k.p.c. jest spełniona. Brak natomiast, kluczowego dla uznania za spełnione
wymogów wynikających z art. 3989
§ 1 pkt 4 k.p.c., wywodu wykazującego, na
czym polega „oczywista zasadność” skargi oraz towarzyszącej mu argumentacji
wykazującej, że rzeczywiście skarga jest oczywiście uzasadniona (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2012 r., III SK 46/11).
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że oczywistej
zasadności swojej skargi Prezes Urzędu upatruje w pierwszym rzędzie w
zastosowaniu przez Sąd Apelacyjny art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego,
pomimo tego, że naruszenie, za które na powoda została nałożona kara pieniężna,
nie zostało stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 199
Prawa telekomunikacyjnego. Na uzasadnienie tego zarzutu Prezes Urzędu cytuje
dwa fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku: 1) „w toku kontroli ustalono, że
do dnia jej zakończenia powód nie zawarł z żadnym z operatorów stosownej
umowy oraz ze żaden z operatorów nie złożył wniosku o realizację wywiadu
technicznego”; 2) „zaskarżoną decyzję [....] Prezes Urzędu nałożył karę pieniężną
7
za niewykonywanie decyzji RUO I i RUO II, poprzez zawarcie z operatorami umów
na warunkach gorszych niż określone w decyzjach RUO I i RUO II”. Z zestawienia
tych dwóch fragmentów uzasadnienia, wyrwanych z kontekstu niniejszej sprawy,
ustalonych okoliczności oraz wadliwości działania Prezesa Urzędu wytkniętych w
uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10, Prezes
Urzędu wywodzi, że skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona – co oznacza,
że w przypadku jej przyjęcia przez Sąd Najwyższy zostanie uwzględniona –
ponieważ wbrew oczywistym i nie budzącym wątpliwości hipotezom norm
zawartych w art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd Apelacyjny
zastosował te przepisy do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu, mimo tego, że odnosi
się ona do naruszeń, które nie zostały stwierdzone w wyniku kontroli
przeprowadzonej na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Prezes
Urzędu zdaje się nawiązywać w ten sposób do stanowiska przyjętego przez Sąd
Najwyższy w wyrokach: z dnia 14 lutego 2012 r., III SK 24/11 oraz dnia 9 maja
2012 r., III SK 35/11, zgodnie z którym postępowanie w sprawie nałożenia kary
pieniężnej może mieć autonomiczny charakter względem postępowania
kontrolnego. Jednakże stanowisko to, jak wynika wprost z uzasadnień obu
orzeczeń, dotyczy sytuacji, w których kara pieniężna nakładana jest na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego bez wyczerpania trybu działania, o którym
mowa w art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego za naruszenie takich
obowiązków, które nie są objęte zawartym w art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w
pierwotnym brzmieniu odesłaniem do załącznika do tej dyrektywy. Lakoniczna
argumentacja Prezesa Urzędu ignorująca wymogi stawiane w orzecznictwie Sądu
Najwyższego tej przesłance tzw. przedsądu, o której mowa w art. 3989
§ 1 pkt 4
k.p.c., nie przedstawia jakiegokolwiek wywodu wskazującego jednoznacznie, że
uchyloną decyzją Prezes Urzędu ukarał powoda za naruszenie obowiązków
niewymienionych w przedmiotowym załączniku. Nie może być także mowy o
wykazaniu przez Prezesa Urzędu kwalifikowanej postaci naruszenia prawa
polegającej na jego oczywistości widocznej prima facie, przy wykorzystaniu
podstawowej wiedzy prawniczej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9
czerwca 2008 r., II UK 38/08, LEX nr 494134; z dnia 9 maja 2008 r., II PK 11/08,
LEX nr 490364).
8
Ponadto, zgodnie z art. 39820
k.p.c. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od
orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach
sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy.
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi
Apelacyjnemu naruszenie art. 201 Prawa telekomunikacyjnego, zmierza zaś
do zakwestionowania wykładni tych przepisów dokonanej w wyroku z dnia 7 lipca
2011 r., III SK 52/10.
Nie zachodzi także oczywista zasadność skargi kasacyjnej w zakresie, w
jakim Prezes Urzędu upatruje jej w uchyleniu się przez Sąd Apelacyjny w
Warszawie od rozpatrzenia zarzutów apelacji Prezesa Urzędu. W tym zakresie w
uzasadnieniu wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania brak
jakiejkolwiek argumentacji, z której wynikałoby, że uwzględnienie zarzutów
apelacyjnych Prezesa Urzędu wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia sprawy przez
Sąd Apelacyjny. Brak również argumentacji, która wskazywałaby, że w wyniku
podnoszonego przez Prezesa Urzędu naruszenia przepisów procesowych jego
skarga kasacyjna jest na pierwszy rzut oka zasadna, to znaczy że powinna zostać
przez Sąd Najwyższy uwzględniona w przypadku jej merytorycznego rozpoznania.
Prezes Urzędu ograniczył się do powołania przepisów art. 378 § 1 k.p.c. w związku
z art. 367 § 2 k.p.c. oraz art. 4 dyrektywy 2002/21 i sformułowania tezy o
oczywistym ich naruszeniu. Nie zawarł natomiast argumentacji wykazującej, że
naruszenie tych przepisów jest rzeczywiście ewidentne, skoro rozpoznanie
zarzutów apelacji Prezesa Urzędu sformułowanych w odniesieniu do wyroku Sądu
Okręgowego stało się zbędne z uwagi na uwzględnienie dalej idącej apelacji
powoda, skutkiem czego należało uchylić wyrok Sądu pierwszej instancji oraz samą
decyzję Prezesa Urzędu.
Stwierdzając, że nie zachodzą przyczyny przyjęcia skargi, określone w
art. 3989
§ 1 k.p.c., Sąd Najwyższy postanowił zgodnie z art. 3989
§ 2 k.p.c.