Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III KRS 34/12
POSTANOWIENIE
Dnia 23 maja 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z odwołania J. W. K.
od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 listopada 2012 r., w przedmiocie
przeniesienia na inne miejsce służbowe,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 23 maja 2013 r.,
na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawia
Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne:
czy art. 75 § 3 w związku z art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 27
lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (jednolity
tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 427) jest zgodny z art. 180 ust. 2 i 5 w
związku z art. 180 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 186 ust. 1
oraz w związku z art. 173 i art. 10 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej?
2
Uzasadnienie
I.
Minister Sprawiedliwości – decyzją z 12 listopada 2012 r., wydaną na
podstawie art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej powoływana jako
p.u.s.p.) w związku z § 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych (Dz.U.
poz. 1121; dalej powoływane jako rozporządzenie z dnia 5 października 2012 r.)
oraz § 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października
2012 r. w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych,
sądów okręgowych i sądów rejonowych (Dz.U. poz. 1223; dalej powoływane jako
rozporządzenie z dnia 25 października 2012 r.) – przeniósł J. W. K. sędziego Sądu
Rejonowego w […] od 1 stycznia 2013 r. na stanowisko sędziego Sądu
Rejonowego w […]. Z dniem 1 stycznia 2013 r. Sąd Rejonowy w […] został
zniesiony.
Od tej decyzji sędzia J. W. K. (dalej: skarżący) wniósł na podstawie art. 75 §
4 p.u.s.p. odwołanie – bezpośrednio do Sądu Najwyższego oraz równolegle za
pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniu domaga się uchylenia
decyzji Ministra Sprawiedliwości jako sprzecznej z prawem. Zaskarżonej decyzji
skarżący zarzucił:
1. naruszenie art. 75 § 2 pkt 1 oraz art. 20 pkt 1 w związku z art. 55 § 1 i 3,
art. 75 § 1, art. 83, art. 91 § 1, art. 95 § 1 i 2 oraz art. 33 § 8 pkt 3 i art. 35 § 8c pkt 3
p.u.s.p. – w wyniku przeniesienia sędziego na nowe miejsce służbowe bez jego
zgody, na podstawie rozporządzenia z dnia 5 października 2012 r., które zostało
wydane z przekroczeniem granic delegacji ustawowej wyznaczonej stosownie do
treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez normę prawną zawartą w przepisach:
a) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. w związku z art. 55 § 1 i 3 p.u.s.p. i art. 10 Konstytucji
przez powołanie sędziego decyzją Ministra na inne miejsce służbowe – obok, a
zarazem ponad to, na które powołał sędziego Prezydent RP;
3
b) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. w związku z art. 75 § 1 p.u.s.p. i art. 180 Konstytucji
przez wydanie decyzji z powołaniem przepisu stanowiącego wyjątek od
konstytucyjnej zasady nieprzenoszalności sędziego bez jego zgody (art. 180
Konstytucji) i przeniesienie sędziego na nowe miejsce służbowe w wyniku
równoczesnego zniesienia wielu sądów rejonowych, a nie indywidualnej analizy
potrzeby zniesienia albo istnienia „danego sądu” w ramach struktury niezbędnej do
zapewnienia obywatelom ochrony prawnej na całym terytorium kraju;
c) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. w związku z art. 83 p.u.s.p. przez zwiększenie
wymiaru zadań sędziego znoszonego sądu jako sposobu na poprawę sprawności
sądownictwa – zamiast racjonalnej polityki kadrowej stosownie do art. 56 § 1
p.u.s.p.;
d) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. w związku z art. 91 § 1 p.u.s.p. przez zwiększenie
zadań i utrudnień w pracy sędziów niektórych sądów z pozostawieniem
dotychczasowych zakresów zadań sędziom innych sądów bez możliwości
uzyskania ekwiwalentu z tytułu tego zróżnicowania;
e) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. w związku z art. 95 § 1 i 2 p.u.s.p. przez zmuszenie
sędziego do zmiany miejsca zamieszkania, ewentualnie do ubiegania się o zgodę
na zamieszkanie w innej miejscowości, która może być udzielona tylko w
uzasadnionych przypadkach;
f) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. w związku z art. 33 § 8 pkt 3 p.u.s.p. i art. 35 § 8c pkt
3 p.u.s.p. przez zakłócenie pracy samorządu sędziowskiego na skutek
uniemożliwienia wykonywania zadań sędziom znoszonych sądów wybranym
uprzednio do zgromadzeń ogólnych sędziów okręgu i apelacji;
g) art. 20 pkt 1 p.u.s.p. poprzez uchybienie wymogom zasięgnięcia opinii
Krajowej Rady Sądownictwa oraz zakłócenie realizacji prawa obywateli z obszaru
właściwości znoszonych sądów do rozpoznania ich spraw w rozsądnym terminie;
2. naruszenie art. 75 § 3 p.u.s.p. przez zaniechanie odebrania od sędziego
wniosku o przeniesienie na oznaczone miejsce służbowe przed wydaniem decyzji;
3. naruszenie art. 75 § 2 pkt 1 p.u.s.p. przez wydanie decyzji o przeniesieniu
sędziego bez jego zgody w oparciu o przepisy § 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia z dnia
5 października 2012 r. oraz § 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
4
z dnia 25 października 2012 r., tj. w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dacie
wydania zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu sędziego, Minister
Sprawiedliwości podniósł, że unormowanie przewidziane w art. 75 § 1 p.u.s.p.
ustanawia jako zasadę możliwość przeniesienia sędziego za jego zgodą na inne
miejsce służbowe na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości. Wyjątkowo
przeniesienie sędziego możliwe jest również bez jego zgody i może nastąpić w
sytuacjach określonych w art. 75 § 2 pkt 1-3 p.u.s.p., tj. w przypadkach: 1)
zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji sądownictwa lub
zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo przeniesienia siedziby
sądu; 2) niedopuszczalności zajmowania stanowiska sędziego w danym sądzie
wskutek zawarcia między sędziami związku małżeńskiego albo powstania
odpowiedniego stopnia powinowactwa; 3) gdy wymaga tego wzgląd na powagę
stanowiska, na podstawie orzeczenia sądu dyscyplinarnego, wydanego na wniosek
kolegium właściwego sądu lub Krajowej Rady Sądownictwa; 4) orzeczenia wobec
sędziego kary dyscyplinarnej. Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę, że
unormowanie art. 75 § 2 p.u.s.p. jest przepisem szczególnym i nie stanowi
naruszenia przepisów Konstytucji, w tym art. 180, zgodnie z którym sędziowie są
nieusuwalni, a złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu,
przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może
nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w
ustawie. W razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno
sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu
pełnego uposażenia. Konstytucyjna zasada nieusuwalności sędziów przewiduje, że
przeniesienie sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko, wbrew jego woli,
może nastąpić tylko w dwóch wypadkach – na mocy orzeczenia sądu bądź w
przypadku określonym w ustawie, w tym przypadku w ustawie – Prawo o ustroju
sądów powszechnych, a w szczególności w art. 75 tej ustawy. Jedną z tych
przyczyn jest zmiana w organizacji sądownictwa albo zniesienie danego sądu lub
wydziału zamiejscowego (art. 75 § 2 pkt 1 p.u.s.p.). Zniesienie sądu lub wydziału
zamiejscowego dokonywane jest zgodnie z art. 20 pkt 1 p.u.s.p. na mocy
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Dodatkowo Minister Sprawiedliwości
5
przypomniał, że instytucja przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe bez
jego zgody, o której mowa zarówno w art. 180 Konstytucji, jak i w art. 75 § 2
p.u.s.p., nie została wprowadzona do porządku prawnego z uwagi na interes
osobisty sędziego, lecz ze względu na potrzebę zagwarantowania prawidłowego
funkcjonowania systemu wymiaru sprawiedliwości, stworzenia w sądownictwie ładu
organizacyjnego oraz zapewnienia Ministrowi Sprawiedliwości możliwości reakcji na
potrzeby kadrowe poszczególnych jednostek, przy poszanowaniu konstytucyjnych
zasad nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziów. W wypadkach przeniesienia
na inne miejsce służbowe na skutek zmian organizacyjnych sędziemu, zgodnie z
art. 75 § 4 p.u.s.p., przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego.
W rezultacie należy stwierdzić, że art. 75 p.u.s.p. daje niezbędne gwarancje
materialne i proceduralne stabilizacji urzędu sędziego. Minister Sprawiedliwości
zauważył też, że art. 75 § 3 p.u.s.p. nie nakłada na niego obowiązku odebrania od
sędziów wniosków lub oświadczeń co do przeniesienia sędziego na inne miejsce
służbowe; Minister jest jedynie zobowiązany do rozpoznania stosownych wniosków
złożonych przez sędziów samodzielnie z własnej inicjatywy. Sędzia J. W. K. nie
złożył wniosku o przeniesienie na inne, wskazane przez siebie miejsce służbowe, w
związku z czym został przeniesiony z dniem 1 stycznia 2013 r. na stanowisko
sędziego Sądu Rejonowego w […], który stosownie do treści rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2012 r. przejął właściwość
zniesionego Sądu Rejonowego w […]. Natomiast na podstawie zarządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie zniesienia i
utworzenia niektórych wydziałów w sądach rejonowych oraz zmiany zarządzenia w
sprawie utworzenia wydziałów w sądach rejonowych (Dz.Urz. Ministerstwa
Sprawiedliwości z 2012 r. poz. 168) w miejsce dotychczasowego Sądu Rejonowego
w […] zostały utworzone w Sądzie Rejonowym w […] cztery Wydziały Zamiejscowe
z siedzibą w […].
II.
Niniejsza sprawa jest z jedną z ponad 320 spraw zawisłych przed Sądem
Najwyższym w wyniku wniesienia, przez sędziów zniesionych 79 sądów
6
rejonowych, odwołań od decyzji Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu ich, bez
ich zgody, na inne miejsca służbowe, co nastąpiło w związku z rozporządzeniem z
dnia 5 października 2012 r. Na podstawie tego rozporządzenia, poczynając od dnia
1 stycznia 2013 r. zniesiono 79 sądów rejonowych z obszaru całego kraju. Decyzje
o przeniesieniu na inne miejsca służbowe zostały podjęte wobec około 500
sędziów. W większości spraw wszczętych w wyniku wniesienia przez sędziów
odwołań od decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd Najwyższy podjął decyzję o
odroczeniu ich rozpoznania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny
sprawy K 27/12, dotyczącej zgodności z Konstytucją RP art. 20 pkt 1 ustawy z dnia
27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, który stanowił podstawę
do wydania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., K 27/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł między
innymi, że art. 20 pkt 1 p.u.s.p. jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust.
1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 180 ust. 5 oraz z art. 92 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/12, choć niewątpliwie
istotny dla oceny zasadności niektórych zarzutów stanowiących podstawę
odwołania skarżącego, nie przesądza jednak, że decyzja Ministra Sprawiedliwości
przenoszącą sędziego na inne miejsce służbowe w związku ze zniesieniem sądu
była zgodna z prawem, a w szczególności, że podstawa prawna jej wydania
pozostaje w zgodzie z porządkiem konstytucyjnym. Bezpośrednią podstawę tej
decyzji stanowił bowiem art. 75 § 3 w związku z art. 75 § 2 pkt 1 p.u.s.p., który nie
został dotychczas poddany ocenie co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał
Konstytucyjny, również w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 27/12. Od
rozstrzygnięcia co do zgodności wskazanego przepisu z Konstytucją w sposób
oczywisty zależy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przez Sądem Najwyższym (art.
193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym, Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Dotyczy to nie tylko odwołania
będącego przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, lecz także wszystkich
pozostałych ponad 320 odwołań wniesionych przez sędziów zniesionych sądów,
ponieważ we wszystkich tych odwołaniach pojawia się wątek kwestionowania
podstawy prawnej wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o przeniesieniu
7
sędziego na inne miejsce służbowe, w tym jej zgodności z Konstytucją. Z tej
przyczyny Sąd Najwyższy uznał za konieczne przedstawić Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 73 § 3 w związku z art. 75 §
2 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych z Konstytucją, ponieważ od
odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed
Sądem Najwyższym (art. 193 Konstytucji).
Zgodność art. 75 § 3 p.u.s.p. z Konstytucją od dawna kwestionowana jest w
wypowiedziach piśmiennictwa. Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w zakresie
przenoszenia sędziów na inne miejsce służbowe za zbyt daleko idące uznaje
St.Dąbrowski (por. Niezależność sędziowska a podział władz (w:) Niezależność
sądownictwa i zawodów prawniczych jako fundamenty prawa. Wyzwania
współczesności, Warszawa 2009, s. 120). Jego zdaniem w procesie tym powinna
uczestniczyć Krajowa Rada Sądownictwa jako organ stojący na straży
niezależności sądów. Takie samo stanowisko, jeszcze na gruncie poprzednio
obowiązującej ustawy o ustroju sądów powszechnych, zajmował J.Gudowski (por.
Urząd sędziego w prawie o ustroju sądów powszechnych, PS 1994, nr 11-12, s.
32). Tak również przyjmują komentatorzy do aktualnie obowiązującej ustawy o
ustroju sądów (por. T.Ereciński, J.Gudowski, J.Iwulski, Prawo o ustroju sądów
powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa
2012, s. 256) podnosząc, że oddanie decyzji co do określenia miejsca służbowego
sędziego organowi władzy wykonawczej narusza zasadę podziału władz i prowadzi
do ingerencji czynnika administracyjnego w zakres władzy sądowniczej.
Analogicznie w tej sprawie wypowiadają się także przedstawiciele nauki prawa
konstytucyjnego (por. B.Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Warszawa 2012, s. 902 oraz L.Garlicki, pkt 11 Komentarza do art. 180
Konstytucji oraz pkt 5 Komentarza do art. 186 Konstytucji [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2005). Por. także E.Mazurczak, Status sędziego, PS 2006, nr 9, s. 41.
Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją podstawy prawnej decyzji
Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu sędziego, bez jego zgody, na inne miejsce
służbowe w związku ze zniesieniem sądu, w którym dotychczas sędzia pełnił
służbę, powziął także Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym odwołanie
8
sędziego wniesione w niniejszej sprawie. Wątpliwości te dotyczą zgodności art. 75
§ 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p. z art. 180 ust. 2 i 5 w związku z art. 180 ust. 1, art. 178 ust. 1,
art. 179, art. 186 ust. 1 oraz w związku z art. 173 i art. 10 ust. 1 Konstytucji.
III.
1. Podstawowym wzorcem oceny konstytucyjności uregulowania
wynikającego z art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p. jest art. 180 Konstytucji, który wyraża
zasadę nieprzenoszalności sędziów, stanowiąc, że: Sędziowie są nieusuwalni
(ust. 1). Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do
innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na
mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). W
razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego
przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego
uposażenia (ust. 5). Nieprzenoszalność sędziów stanowi jedną z gwarancji
niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji).
Przepisy art. 180 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji jako wzorce
kontroli konstytucyjności kwestionowanych regulacji ustawowych należy
rozpatrywać w ich wzajemnym powiązaniu, ponieważ treścią art. 180 ust. 1, 2 i 5
jest sformułowanie podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej (art. 178
ust. 1) w zakresie odnoszącym się do statusu sędziego. Regulacje art. 180
Konstytucji muszą być rozpatrywane na tle ogólnych zasad funkcjonowania władzy
sądowniczej (por. np. art. 173 Konstytucji). Zamieszczone w tym przepisie
ograniczenia możliwości przeniesienia sędziego do innej siedziby, stanowiące
gwarancję niezawisłości sędziowskiej, nie mają charakteru autonomicznego, a
traktować je należy jako jeden z instrumentów służących zabezpieczeniu
niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania
sprawiedliwości (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24
czerwca 1998 r., K 3/98, OTK 1998 nr 4, poz. 52).
Konstytucyjną zasadą wynikającą z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji jest nie
tylko to, że sędziowie są nieusuwalni z urzędu, lecz także to, że sędzia orzeka w
siedzibie sądu określonego w akcie powołania (art. 179 Konstytucji) i nie może być
9
dowolnie przeniesiony do innej siedziby. Jak przyjmuje Sąd Najwyższy (por.
uchwałę z 17 lipca 2007 r., III CZP 81/07, OSNC 2007 nr 10, poz. 154) siedziba
sędziego to konkretny sąd (obszar jurysdykcyjny), w którym sędzia sprawuje
wymiar sprawiedliwości. Siedziba ta jest jednym z czynników kształtujących status
sędziego. Sędzia otrzymuje od Prezydenta RP akt powołania do konkretnego
sądu, a nie akt powołania na stanowisko sędziego bez określenia obszaru jego
jurysdykcji. Konstytucja nie absolutyzuje tych ogólnych reguł, dopuszczając w art.
180 ust. 5 przeniesienie sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku z
pozostawieniem mu pełnego uposażenia w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany
granic okręgów sądowych. Ze sformułowania użytego w tym przepisie wynika, że
można to uczynić nawet wbrew woli sędziego. Z przepisu tego nie można jednak
wywieść, że Konstytucja przyzwala na przeniesienie sędziego na inne miejsce
służbowe, wbrew jego woli, na podstawie decyzji podejmowanej samodzielnie
przez organ władzy wykonawczej, jakim jest Minister Sprawiedliwości, bez udziału
organów władzy sądowniczej, Krajowej Rady Sądownictwa i Prezydenta RP.
Należy przy tym wziąć pod uwagę ujawnioną na tle przedmiotowej sprawy (oraz
ponad 320 innych podobnych spraw zawisłych w Sądzie Najwyższym) praktykę
korzystania z tego instrumentu przez Ministra. Praktyka stosowania przepisu
poddanego ocenie jego zgodności z Konstytucją jest bowiem jednym z istotnych
czynników, które bierze pod uwagę Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie
(por. uzasadnienie wyroku TK z 24 czerwca 1998 r., K 3/98). Przypomnieć zatem
należy, że Minister Sprawiedliwości nie skorzystał z uprawnienia przyznanego mu
przez art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p. w sytuacji wyjątkowej i jednostkowej, lecz
uczynił z niego instrument sui generis reformy strukturalnej sądownictwa, w ramach
której na skutek jego decyzji przeniesionych zostało na inne miejsce służbowe
kilkuset sędziów, co było poprzedzone zniesieniem przez Ministra Sprawiedliwości
w drodze rozporządzenia 79 sądów rejonowych z obszaru całego kraju wraz z
odpowiednią zmianą (znaczącym poszerzeniem) właściwości miejscowej tych
sądów rejonowych, które „przejęły” zadania zniesionych sądów oraz ich
pracowników (por. art. 231
Kodeksu pracy w odniesieniu do pracowników sądów).
Należy podzielić stanowisko L.Garlickiego, który uważa, że „dzisiejsze
pojmowanie zasad niezależności i niezawisłości wyklucza pozostawienie
10
egzekutywie swobody decyzji w sprawach powoływania, awansowania czy
przenoszenia sędziów” i akcentuje, że powierzenie rozstrzygnięcia o przeniesieniu
sędziego Ministrowi Sprawiedliwości, którego decyzje podlegają zaskarżeniu do
Sądu Najwyższego, jest rozwiązaniem ustrojowo wadliwym (pkt 11 Komentarza do
art. 180 Konstytucji i pkt 5 Komentarza do art. 186 Konstytucji [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2005). Stanowisko to pozostaje w zgodzie z wypowiedzią Trybunału
Konstytucyjnego zawartą w wyroku z 15 stycznia 2009 r., K 45/07 (OTK-A 2009 nr
1, poz. 3), w którym Trybunał stwierdził, że zasada nieusuwalności sędziów ma
zapewnić stabilizację urzędu sędziego. Wyklucza ona powierzenie samodzielnym
decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego. Jest to
instrument, który służy zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej
zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Odstępstwo od zasady
nieusuwalności może nastąpić wyjątkowo, z uwzględnieniem zasad i wartości
konstytucyjnych. Stanowisko, że zasada nieusuwalności sędziów wyklucza
powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej jakichkolwiek
rozstrzygnięć dotyczących sytuacji prawnej sędziego zostało expressis verbis
wyrażone również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r.,
K 3/98 (OTK 1998 nr 4, poz. 52).
Trybunał Konstytucyjny zajmował się już wcześniej zagadnieniem
przenoszenia sędziów na inne miejsce służbowe – dotyczyło to sędziów sądów
administracyjnych. W wyroku z 7 listopada 2005 r., P 20/04 (OTK-A 2005 nr 10,
poz. 111) Trybunał uznał za zgodny między innymi z art. 178 ust. 1 i art. 180
Konstytucji art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Przepis ten pozwalał Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego na
przeniesienie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Regulacja ta miała charakter
przejściowy, związany ściśle z reformą sądownictwa administracyjnego, która
weszła w życie 1 stycznia 2004 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
mógł korzystać ze swojego uprawnienia jedynie przez trzy miesiące od dnia wejścia
11
w życie Prawa o ustroju sądów administracyjnych, czyli w okresie od 1 stycznia
2004 r. do 31 marca 2004 r. Oprócz tego warunku czasowego, skorzystanie przez
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z uprawnienia do przeniesienia
sędziego na inne stanowisko wymagało spełnienia pewnych warunków
proceduralnych, mianowicie zasięgnięcia opinii Kolegium Naczelnego Sądu
Administracyjnego, a bez zgody sędziego dopuszczalne było jedynie przeniesienie
sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego sądu
administracyjnego mającego siedzibę w tej miejscowości, w której sędzia pełnił
dotychczas służbę (a więc w której znajdował się ośrodek zamiejscowy Naczelnego
Sądu Administracyjnego istniejący do 31 grudnia 2003 r.). W razie przeniesienia
sędziego na inne stanowisko połączonego ze zmianą miejscowości, w której pełni
on służbę, przepis wymagał zgody zainteresowanego. Stwierdzając zgodność art.
94 § 1 wspomnianej ustawy z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny położył
szczególny nacisk na uwzględnienie sytuacji, która legła u jego podstaw i stanowiła
równocześnie jego ratio legis. Podłożem tej regulacji była reforma sądownictwa
administracyjnego, wynikająca z obowiązku jego dostosowania do zasady
dwuinstancyjnego postępowania sądowego w okresie pięciu lat od dnia wejścia w
życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (art. 236 ust. 2 Konstytucji). Oznaczało to
konieczność powołania sądów administracyjnych pierwszej instancji (wojewódzkich
sądów administracyjnych), a cała reforma sądownictwa administracyjnego została
dokonana aktami prawnymi rangi ustawy. Należy dodać, że sytuacja sądownictwa
administracyjnego w istotny sposób różni się od sytuacji sądownictwa
powszechnego, zarówno jeśli chodzi o tworzenie i znoszenie sądów, jak i o
przenoszenie sędziów. Zgodnie z art. 16 § 2 Prawa o ustroju sądów
administracyjnych, to Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (a nie Minister
Sprawiedliwości), na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w
drodze rozporządzenia, tworzy i znosi wojewódzkie sądy administracyjne oraz
ustala ich siedziby i obszar właściwości, a także może tworzyć, poza siedzibą sądu,
i znosić wydziały zamiejscowe tych sądów. To Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego (a nie Minister Sprawiedliwości) mógł przenieść, w ściśle
oznaczonym okresie przejściowym, sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego
na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego powołany
12
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 listopada 2005 r., P 20/04, nie pozwala na
jednoznaczny wniosek, że skoro art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i
ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się
zgodny z art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji, to takiej samej oceny należy dokonać
w odniesieniu do art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p.
Według art. 180 ust. 2 Konstytucji, przeniesienie sędziego do innej siedziby
lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia
sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przepis ten wyraźnie i
jednoznacznie przewiduje dopuszczalność przeniesienia sędziego (jako wyjątek od
zasady jego nieprzenoszalności wynikającej z art. 180 ust. 1 Konstytucji) w razie
jednoczesnego spełnienia dwóch warunków – przeniesienie może nastąpić tylko w
przypadkach określonych w ustawie i jedynie na mocy orzeczenia sądu. Warunki te
zostały ujęte w koniunkcji, powinny być zatem spełnione łącznie – przypadki
dopuszczalnego przeniesienia sędziego wbrew jego woli (bez jego zgody) muszą
mieć oparcie w przepisach rangi ustawowej a samo przeniesienie powinno być
orzeczone przez sąd (np. sąd dyscyplinarny). Warunków tych nie spełnia
przeniesienie sędziego mocą decyzji Ministra Sprawiedliwości, choćby do wydania
takiej decyzji istniały podstawy ustawowe. Z tego punktu widzenia art. 75 § 2 pkt 1 i
§ 3 p.u.s.p. są niezgodne z art. 180 ust. 2 Konstytucji.
Według art. 180 ust. 5 Konstytucji, w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany
granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan
spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia. Zniesienie przez Ministra
Sprawiedliwości nawet kilkudziesięciu sądów rejonowych nie jest zmianą ustroju
sądów, a jeżeli polegało to na włączeniu obszaru właściwości miejscowej
zniesionych sądów rejonowych do obszaru właściwości miejscowej innych sądów
rejonowych, nie można również mówić o zmianie granic okręgów sądowych.
Zmiana ustroju sądów powszechnych musiałaby polegać np. na likwidacji (w
drodze ustawy – art. 176 ust. 2 Konstytucji) jednego szczebla sądownictwa (art. 1 §
1 p.u.s.p.), czyli wszystkich sądów rejonowych, wszystkich sądów okręgowych albo
wszystkich sądów apelacyjnych, ewentualnie na utworzeniu nowego, czwartego
szczebla sądownictwa powszechnego (taką zmianą ustroju sądów
13
administracyjnych było utworzenie z dniem 1 stycznia 2004 r. wojewódzkich sądów
administracyjnych, co pozwoliło na przeniesienie niektórych sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego do nowo utworzonych wojewódzkich sądów
administracyjnych). Z kolei zmiana granic okręgów sądowych musiałaby się wiązać
z istotną zmianą zasad wyznaczania obszarów właściwości sądów, np. przez
przyjęcie zasady, że sąd rejonowy tworzy się dla jednego powiatu, sąd okręgowy
(podobnie jak wojewódzki sąd administracyjny) dla jednego województwa, a sąd
apelacyjny dla kilku województw. Musiałoby się to odbyć również w drodze ustawy
(art. 176 ust. 2 Konstytucji). Obydwie przesłanki przeniesienia sędziego do innego
sądu przewidziane w art. 180 ust. 5 Konstytucji (zmiana ustroju sądów lub zmiana
granic okręgów sądowych) nawiązują wprost do konstytucyjnej zasady określania
ustroju i właściwości sądów w drodze ustawy (art. 176 ust. 2 Konstytucji). Z kolei
art. 75 § 2 pkt 1 p.u.s.p. przewiduje możliwość przeniesienia sędziego, wbrew jego
woli i bez jego zgody, w przypadku zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w
organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego
albo przeniesienia siedziby sądu. Ustawowe przesłanki przeniesienia sędziego
wbrew jego woli nie pokrywają się w żadnym stopniu z konstytucyjnie określonymi
wyjątkami (art. 180 ust. 5) od zasady nieprzenoszalności sędziów (art. 180 ust. 1).
Dokonana w wyniku rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października
2012 r. i z dnia 25 października 2012 r. zmiana obszarów właściwości niektórych
sądów rejonowych po zniesieniu części sądów rejonowych nie miała takiego
ustrojowego wymiaru, o jakim stanowi art. 180 ust. 5 Konstytucji. Budzi to poważne
wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p.
Należy przy tym wziąć pod uwagę także kolejny aspekt praktycznego
skorzystania przez Ministra Sprawiedliwości z kompetencji, którą przyznaje mu art.
75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p. Zgodnie z tą regulacją, o przeniesieniu sędziego bez jego
zgody w przypadku zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji
sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo
przeniesienia siedziby sądu decyduje Minister Sprawiedliwości, z tym że
przeniesienie sędziego może nastąpić, jeżeli uwzględnienie wniosku sędziego co
do nowego miejsca służbowego nie jest możliwe. Z analizy spraw wszczętych w
wyniku wniesienia odwołań sędziów od decyzji Ministra Sprawiedliwości o
14
przeniesieniu sędziów na inne miejsce służbowe w związku z likwidacją 79 sądów
rejonowych (dokonaną na mocy rozporządzenia z dnia 5 października 2012 r.)
wynika, że Minister Sprawiedliwości nie odebrał od wszystkich przenoszonych
sędziów wniosków, o których mowa w tym przepisie, a w przypadkach, gdy
sędziowie złożyli taki wniosek z własnej inicjatywy, nie ustosunkował się do nich w
zaskarżonych decyzjach (co oczywiście nie oznacza, że nie miały miejsca
przypadki, gdy takie wnioski sędziów zostały uwzględnione, ponieważ nie wszyscy
sędziowie wnieśli odwołania od decyzji o ich przeniesieniu). Kwestia ta będzie
stanowiła przedmiot oceny Sądu Najwyższego podczas rozpoznawania
indywidualnych spraw (w tym przedmiotowej sprawy). Nie przesądzając o jej
wyniku, trudno jednak nie dostrzec wysokiego stopnia arbitralności decyzji Ministra
Sprawiedliwości o przeniesieniu sędziów na inne miejsca służbowe. Nie może to
być pominięte przy ocenie praktycznego sposobu zastosowania art. 75 § 2 pkt 1 i 3
p.u.s.p. Praktyka wykorzystania omawianej regulacji może mieć znaczenie przy
dokonywaniu oceny jej zgodności z Konstytucją.
2. Z zasadą niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także
zasadą odrębności i niezależności sądów od innych władz (art. 173 Konstytucji)
skorelowany jest sposób powoływania sędziów. Zgodnie z art. 179 Konstytucji,
sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej
Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Jak podkreśla w swym orzecznictwie
Trybunał Konstytucyjny, sposób powoływania sędziów ma zasadnicze znaczenie
ustrojowe. Kwestia ta może być bowiem rozpatrywana nie tylko w kontekście
stworzenia instytucjonalnych gwarancji prawidłowego funkcjonowania organów
władzy sądowniczej, lecz także realizacji prawa do sądu, legitymizacji władzy
sądowniczej, urzeczywistniania zasady podziału i równoważenia władz czy
chociażby dostępu do służby publicznej (por. uzasadnienie wyroku TK z 8 maja
2012 r., K 7/10, OTK-A 2012 nr 5, poz. 48). Jak wywodzi Trybunał, z analizy
rozwiązania zawartego w art. 179 Konstytucji wynika, że w zakresie powoływania
sędziów Konstytucja przyjmuje tzw. system nominacji ograniczonej – procedura
nominacyjna opiera się na współpracy organu posiadającego bezpośredni mandat
społeczny (Prezydent RP jest wybierany w wyborach powszechnych) z organem,
który w zamyśle ustrojodawcy ma strzec niezależności sądów i niezawisłości
15
sędziów (art. 186 ust.1 Konstytucji). Model ten stanowi o legitymizacji trzeciej
władzy, a zarazem umożliwia urzeczywistnienie podstawowych zasad sprawowania
wymiaru sprawiedliwości. Opisana kompetencja do powoływania sędziów, w tym
określenia miejsca służbowego sędziego, stanowi przy tym wyłączną prerogatywę
Prezydenta, dla swej ważności nie wymaga podpisu Prezesa Rady Ministrów. Jak
podkreśla Trybunał Konstytucyjny, taka kwalifikacja omawianej kompetencji
Prezydenta jest nie tyle wzmocnieniem samodzielnej pozycji ustrojowej Prezydenta,
ile zaakcentowaniem niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów
(por. uzasadnienie wyroku TK z 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK-A 2012 nr 6, poz.
63, a także L.Garlicki, pkt 7 Komentarza do art. 179 Konstytucji [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2005). Niezależność sądownictwa od egzekutywy w procesie powoływania sędziów
– co należy jeszcze raz powtórzyć – wzmocniona jest także tym, że Prezydent nie
może w tym zakresie postępować całkowicie dowolnie, ale działa wyłącznie na
wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, która jest niezależnym pozajudykacyjnym
konstytucyjnym organem władzy sądowniczej i której zadaniem, na mocy art.
186 ust. 1 Konstytucji, jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości
sędziów (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 czerwca 2012 r., K 18/09 oraz
uzasadnienie wyroków TK z 16 kwietnia 2008 r., K 40/07, OTK-A 2008 nr 3, poz. 44
i z 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK-A 2007 nr 10, poz. 129). Bez udziału
Krajowej Rady Sądownictwa niedopuszczalne jest podejmowanie najważniejszych
decyzji personalnych dotyczących sędziego (por. L.Garlicki, pkt 17 Komentarza do
art. 178 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz IV,
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005).
Należy przy tym zważyć, że istota powołania sędziego sprowadza się do
nadania sędziemu inwestytury. Stanowi ono zatem nie tylko tytuł do sprawowania
władzy sądowniczej, lecz także określa zakres sprawowania tej władzy – istnieje
bowiem ścisły związek między przyznaniem sędziemu prawa do wymierzania
sprawiedliwości a koniecznością wskazania zakresu wykonywania przez niego
jurysdykcji. Tym samym nie sposób mówić o powołaniu do wymierzania
sprawiedliwości in abstracto – wręcz przeciwnie, skutkiem aktu wydanego przez
Prezydenta na podstawie art. 179 Konstytucji jest powołanie do rozstrzygania
16
konkretnych spraw. W związku z tym przyjmuje się, że akt powołania sędziego
musi charakteryzować się stopniem precyzji adekwatnym do treści obu
przywołanych norm konstytucyjnych. Na tle Prawa o ustroju sądów powszechnych,
urzeczywistniającego omawiane rozwiązanie ustrojowe, jak również w świetle
utrwalonej już praktyki, oznacza to obowiązek każdorazowego określania w akcie
powołania rodzaju, szczebla i miejsca siedziby sądu, do którego sędzia został
powołany. Przyjęta konstrukcja powołania sędziego, prowadząca do nadania prawa
jurysdykcji, rodzi konieczność przypisania sędziemu w akcie powołania
określonego stanowiska i miejsca służbowego. Bez wskazania tych elementów
sprawowanie urzędu sędziowskiego jest niemożliwe. Trybunał Konstytucyjny
zauważa wobec tego, że powołanie danej osoby przez Prezydenta na stanowisko
sędziego stanowi nie tylko mianowanie jej sędzią w ogóle, ale też powołanie na
sędziego jedynie określonego sądu, a nie wszystkich sądów polskich. Przez akt
powołania osoba ta staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Może
jednak orzekać tylko w sądzie, do którego została powołana. Sędzia może i
powinien wykonywać władzę sądowniczą w sądzie, w którym ma miejsce służbowe.
W akcie powołania Prezydent wyznacza miejsce służbowe (siedzibę) sędziego (art.
55 § 3 p.u.s.p.). Miejsce służbowe to konkretny sąd, obejmujący określony obszar
jurysdykcyjny (art. 10 p.u.s.p.), w którym sędzia może sprawować wymiar
sprawiedliwości (por. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., K 45/07, OTK-A 2009 nr 1,
poz. 3). Innymi słowy, akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego –
osoba powołana przez Prezydenta jest bowiem co do zasady uprawniona do
orzekania wyłącznie w sądzie określonym w akcie powołania. Tym samym
równocześnie z nadaniem sędziemu inwestytury dochodzi do określenia zarówno
obszaru wykonywania jurysdykcji, jak i zakresu rzeczowego rozpoznawanych
spraw. W konsekwencji akt powołania determinuje zakres obowiązków sędziego
(por. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., K 45/07).
W świetle powyższych wywodów, regulacja ustawowa zawarta w art. 75 § 2
pkt 1 i § 3 p.u.s.p. w zakresie, w jakim pomija w procesie przeniesienia sędziego na
inne miejsce służbowe udział Prezydenta, a co najmniej Krajowej Rady
Sądownictwa, jest sprzeczna z art. 179 i art. 186 ust. 1 Konstytucji. Skoro bowiem
miejsce służbowe sędziego jest immanentnym elementem aktu powołania na urząd
17
sędziego, ze wszystkimi wskazanymi wyżej konsekwencjami, a Konstytucja
powierza tę kompetencję Prezydentowi, działającemu w tym zakresie wyłącznie na
wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, to pominięcie tych organów w procesie
przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe i pozostawienie decyzji w tym
przedmiocie w samodzielnej gestii Ministra Sprawiedliwości należy uznać za
rozwiązanie ustrojowo wadliwe. Wskazuje na to wprost także L.Garlicki (pkt 11
Komentarza do art. 180 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005). Autor ten aprobuje w tym
względzie stanowisko T.Erecińskiego, J.Gudowskiego i J.Iwulskiego, zgodnie z
którym decyzje w tym przedmiocie powinna podejmować Krajowa Rada
Sądownictwa, a Ministrowi Sprawiedliwości pozostawałoby wówczas jedynie
wykonanie uchwały Rady (por. T.Ereciński, J.Gudowski, J.Iwulski, Prawo o ustroju
sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz,
Warszawa 2012, .s 256) .
3. Konstytucyjność kwestionowanej regulacji prawnej powinna być poddana
ocenie także (a może przede wszystkim) z punktu widzenia ustrojowej pozycji
władzy sądowniczej (ar. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji).
Ustanowiona w art. 10 ust. 1 Konstytucji zasada podziału i równowagi władzy
ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej stanowi podstawową zasadę, na której
opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej. Doprecyzowanie tej zasady następuje
przez opisanie poszczególnych jej elementów w dalszych postanowieniach
Konstytucji, określających kompetencje, sposób powoływania i organizację oraz
funkcjonowanie poszczególnych organów państwa. W szczególności, w innym
ujęciu, powtarza ją art. 173 Konstytucji, który stanowi, że Sądy i Trybunały są
władzą odrębną i niezależną od innych władz. Należy stanąć na stanowisku, że
istnieją poważne podstawy do uznania, iż przepisu tego nie można jednak
traktować jako swoistego superfluum konstytucyjnego, ponieważ wynika z niego
konieczność odmiennej oceny sytuacji władzy sądowniczej w relacji do pozostałych
władz w porównaniu ze stosunkiem między władzą wykonawczą i ustawodawczą.
Innymi słowy, art. 10 ust. 1 w związku z art. 173 Konstytucji nakazuje ściślejszą
separację władzy sądowniczej od władzy wykonawczej niż separacja między
władzą ustawodawczą i władzą wykonawczą. Oczywiście nie przekreśla to
18
założenia, że odrębność i niezależność sądów nie może prowadzić do zniesienia
mechanizmu koniecznej równowagi pomiędzy władzami, gdyż wymóg taki wynika
bezpośrednio z art. 10 Konstytucji (por. wyroki TK: z 14 kwietnia 1999 r., K 8/99,
OTK 1999 nr 3, poz. 41, z 18 lutego 2004 r., K 12/03, OTK-A 2004 nr 2, poz. 8 oraz
z 15 stycznia 2009 r., K 45/07, OTK-A 2009 nr 1, poz. 3) oraz przynajmniej
pośrednio z wymogu „współdziałania władz”, o czym stanowi wstęp do Konstytucji.
Oznacza to jedynie, że mechanizm hamowania i równowagi, zakładający
możliwość ingerencji w zakres władzy sądowniczej, nie może dotykać niezawisłości
sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu sędziego, a jakiekolwiek wkraczanie
w działanie i organizację władzy sądowniczej, w sferze nieobjętej bezwzględną
zasadą niezawisłości, może być dokonywane jedynie wyjątkowo i posiadać
dostateczne uzasadnienie merytoryczne (por. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., K
12/03 oraz orzeczenie TK z 9 listopada 1993 r., K 11/9, OTK 1993 nr 2, poz. 37).
Wymagania tego nie spełnia unormowanie zawarte w ustawie, które dopuszcza
możliwość przeniesienia sędziego, bez jego zgody, na inne miejsce służbowe przez
Ministra Sprawiedliwości, nawet jeżeli decyzja ta podlega następczej kontroli Sądu
Najwyższego. Możliwość odwołania się przez sędziego od tej decyzji nie stanowi
bowiem na tyle silnej gwarancji dochowania niezależności władzy sądowniczej od
władzy wykonawczej, aby usprawiedliwiała taki wyjątek. Wynika to z następujących
przyczyn: po pierwsze, ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania
sędziego może być w praktyce znacznie odłożone w czasie, co jest szczególnie
istotne wobec stanowiska Krajowej Rady Sądownictwa, że decyzja Ministra
Sprawiedliwości w sprawie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe jest
skuteczna z chwilą wskazaną w tej decyzji (stanowisko KRS z 14 listopada 2012 r.,
nr WP 0242-19,20/12, dostępne na stronie internetowej www.krs.gov.pl); po drugie,
ustawodawca nie doprecyzował, według jakich przepisów Sąd Najwyższy ma
rozpoznawać odwołanie sędziego – czy kontroli tego Sądu podlega jedynie
formalna zgodność z prawem tej decyzji, na co wskazywałaby analogia do regulacji
odwołań do Sądu Najwyższego od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa (art. 44
ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, Dz.U. Nr 126, poz.
714 ze zm.), czy też Sąd Najwyższy ma prawo ocenić tę decyzję merytorycznie.
Sąd Najwyższy stosuje bowiem, przy rozpoznawaniu odwołań sędziów od decyzji
19
Ministra Sprawiedliwości, odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym (art.
3981
i nast. k.p.c.), ponieważ nic innego nie wynika z art. 75 § 3 p.u.s.p.
Zrekonstruowanie właściwego reżimu prawnego decyzji Ministra Sprawiedliwości
wydanej na podstawie art. 75 § 3 p.u.s.p. rodzi problemy, ponieważ regulacja
normatywna w tym zakresie jest bardzo skromna, ustawodawca ogranicza się do
wskazania, że decyzja Ministra może być kwestionowana w drodze odwołania do
Sądu Najwyższego (art. 75 § 3 p.u.s.p.), występująca luka ma charakter
konstrukcyjny, dlatego jest wypełniana w drodze analogii legis (uchwała SN z 12
października 2004 r., III PZP 2/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 121).
Należy przy tym wziąć pod uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
zawarte w wyroku z 24 czerwca 1998 r., K 3/98 (OTK 1998 nr 4, poz. 52), w którym
przyjęto, że choć istota konstytucyjnych przepisów o statusie sędziego nie polega
na zapewnieniu sędziemu nietykalności, to ustawodawca powinien jednak
precyzyjnie określić w ustawie sytuacje, w których może dojść do naruszenia
stabilizacji zawodowej sędziego, i powierzyć podejmowanie odpowiednich decyzji
organom władzy sądowniczej oraz przewidzieć właściwe gwarancje proceduralne, a
także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2009 r., K 45/07 (OTK-A
2009 nr 1, poz. 3), w którym stwierdzono, między innymi, że art. 77 § 7a i 7b
p.u.s.p., który przewidywał, że Minister Sprawiedliwości może samodzielnie
delegować sędziego bez jego zgody do pełnienia obowiązków w innym sądzie na
okres sześciu miesięcy, jeżeli wymagał tego interes wymiaru sprawiedliwości oraz
możliwość delegowania sędziego bez jego zgody do pełnienia czynności
administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości i jednostkach mu podległych na
okres do trzech miesięcy w ciągu roku, jest niezgodny z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i
art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 2 Konstytucji. Jeżeli
możliwość czasowego delegowania sędziego bez jego zgody do pełnienia
obowiązków w innym sądzie albo w Ministerstwie Sprawiedliwości została uznana
za niezgodną z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, to tym bardziej możliwość
trwałego przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe (do innego sądu) przez
Ministra Sprawiedliwości (bez udziału innych organów, w szczególności organów
władzy sądowniczej) może być uznana za niegodną z Konstytucją. Przeniesienie
na inne miejsce służbowe stanowi bowiem realizowaną bez zgody sędziego
20
władczą ingerencję organu władzy wykonawczej w zakres jurysdykcji przyznanej
konkretnemu sędziemu w akcie powołania, nawet jeżeli ingerencja ta jest związana
z obiektywnie występującymi przesłankami organizacyjnymi. Istotna w tym zakresie
jest także wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w orzeczeniu z 9
listopada 1993 r., K 11/93 (OTK 1993 nr 2, poz. 37), w którym Trybunał stwierdził,
że celem zagwarantowania niezależności sądów konieczne jest zabezpieczenie w
ustawie odpowiedniego udziału samorządu sędziowskiego przy powoływaniu
prezesów sądów. Trybunał podkreślił, że niewątpliwie Minister Sprawiedliwości,
jako administrator wszystkich sądów, musi mieć w tym procesie także istotny
udział. Jego głos nie może być jednak dominujący. Naruszałoby to bowiem zasadę
niezależności sądów, wyprowadzaną z ustanowionej w art. 1 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. zasady podziału władz.
Merytorycznym uzasadnieniem dopuszczenia możliwości przeniesienia
sędziego bez jego zgody na inne miejsce służbowe na podstawie decyzji Ministra
Sprawiedliwości, podjętej jednoosobowo, bez udziału innych podmiotów, nie może
być potrzeba szybkiego reagowania na bieżące potrzeby kadrowe sądownictwa.
Skoro prawodawca przewidział w Konstytucji (art. 179), że obsadzanie stanowisk
sędziowskich należy do prerogatyw Prezydenta RP, który działa w tym zakresie na
wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, także w odniesieniu do określenia miejsca
służbowego sędziego, to tym samym nie można uznać, że potrzeba szybkiego
reagowania na potrzeby sądownictwa jednoosobowo przez Ministra
Sprawiedliwości może stanowić wyjątek uzasadniający odstępstwo od zasady
niewkraczania przez władzę wykonawczą w działanie i organizację władzy
sądowniczej. Oceniając regulację zawartą w art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p., która
pozwala organowi władzy wykonawczej na samodzielne wkraczanie w sferę władzy
sądowniczej rzekomo w kategoriach uzasadnionego wyjątku, należy podzielić
stanowisko P.Sarneckiego, że jako konstytucyjne i ustawowe wyjątki od
rozdzielenia trzech funkcji pomiędzy trzy grupy organów państwowych mogą być
tworzone jedynie kompetencje drugorzędne, marginalne, poboczne, wprowadzane
„na obrzeżach” poszczególnych władz (por. P.Sarnecki, pkt 14 Komentarza do art.
10 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz V,
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007). Kompetencja do zmiany miejsca
21
służbowego sędziego wbrew treści aktu powołania do tej kategorii nie należy.
Istotne wątpliwości konstytucyjne dotyczą całej konstrukcji prawnej, w ramach
której Minister Sprawiedliwości najpierw tworzy i znosi (w drodze rozporządzenia)
kilkadziesiąt sądów, a następnie wydaje na tej podstawie jednoosobowo
indywidualne decyzje o przeniesieniu kilkuset sędziów do innych sądów, ingerując
w ten sposób bardzo głęboko w wykonywanie władzy sądowniczej.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy powziął poważne wątpliwości
co do zgodności art. 75 § 2 pkt 1 i § 3 p.u.s.p. z art. 180 ust. 1, 2 i 5 w związku z
art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 186 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 173
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.