Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 696/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 czerwca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Iwona Koper (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Anna Kozłowska
w sprawie z powództwa E. P.
przeciwko Gminie Miejskiej G.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 20 czerwca 2013 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 31 lipca 2012 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. Sąd Okręgowy w O. oddalił powództwo E.
P. przeciwko Gminie Miejskiej G. o zapłatę kwoty 161 678 zł, której powódka
domagała się tytułem odszkodowania za niewłaściwe obliczenie i nie przekazanie
na jej rzecz części dotacji za 2010 r. związanej z prowadzeniem niepublicznego
przedszkola.
Sąd Okręgowy ustalił, że powódka prowadzi w G. niepubliczne przedszkole
K. zarejestrowane w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez
zarząd Miasta G. Na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o
systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 – dalej jako
ustawa oświatowa) powódka otrzymuje od pozwanej Gminy dotacje na
dofinansowanie bieżącej działalności oświatowej prowadzonej placówki. Tryb
udzielania i rozliczania dotacji został ustalony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr
XI/61/07 z dnia 6 września 2007 r. Uchwała przewidywała udzielanie dotacji
podmiotowej dla niepublicznych przedszkoli w minimalnej wysokości określonej w
przepisach ustawy oświatowej. Na podstawie § 1 ust. 3 uchwały podstawą
wyliczenia dotacji na pełnosprawnych uczniów przedszkoli niepublicznych są
bieżące wydatki ustalone w budżecie Miasta G. ponoszone na uczniów przedszkoli
publicznych, które do końca 2010 r. prowadzone były w formie zakładów
budżetowych. Uchwałą z dnia 17 grudnia 2009 r. Rada Miasta uchwaliła budżet na
2010 r. ustalając w jej § 2 ust. 1 łączne wydatki bieżące Miasta na kwotę
65 541 113 zł, z czego wydatki na przedszkola publiczne i niepubliczne zostały
określone na poziomie 4 425 670 zł. Na wydatki związane z prowadzeniem
przedszkoli publicznych składała się wyłącznie dotacja podmiotowa, na którą
zarezerwowano środki w wysokości 2 272 370 zł. Kwota ta stanowiła podstawę do
obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych działających na terenie G. Kwotę
dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne obliczano w ten sposób, że
kwotę dotacji na przedszkola publiczne dzielono przez liczbę dzieci w tych
przedszkolach i otrzymaną stawkę dofinasowania na jedno dziecko mnożono przez
liczbę dzieci w przedszkolu niepublicznym, obniżając ją o 25 %. Dotacja przyznana
3
powódce w 2010 r. wyniosła 679 196 zł (359,55 zł na dziecko w okresie styczeń -
sierpień i 372, 77 zł na dziecko w okresie wrzesień – grudzień).
Sąd Okręgowy określił istotę sporu jako dotyczącą prawidłowego określenia
podstawy wyliczenia dotacji. Powódka podnosiła, że powinna ją stanowić kwota
planowanych wydatków przedszkoli publicznych ujęta w załączniku nr 9 do uchwały
budżetowej w wysokości 2 854 620 zł. Według pozwanej, kwota ta nie jest
wydatkiem budżetu Gminy lecz wydatkiem zakładów budżetowych prowadzących
przedszkola publiczne, w związku z czym podstawą wyliczenia dotacji powinna być
wskazana w budżecie Gminy kwota 2 272 370 zł stanowiąca stricte wydatek
Gminy, a równocześnie część szacowanego przychodu zakładów budżetowych.
Sąd Okręgowy uznał w drodze wykładni art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej,
że kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych należy ustalać w oparciu
o wysokość środków przewidzianych dla prowadzenia przedszkoli publicznych
przewidzianych w budżecie danej jednostki samorządowej. Podstawę obliczenia
powinny więc stanowić wydatki ponoszone przez gminę na prowadzenie
przedszkoli publicznych, a nie wydatki ustalone w planach finansowych przedszkoli
prowadzonych w formie zakładów budżetowych. Wskazał przy tym, że skoro
przychody własne zakładów budżetowych nie zasilają budżetu miasta, a wydatki
finansowane nimi nie obciążają tego budżetu, to nie powinny mieć wpływu na
wysokość dotacji należnych podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne.
Na tej podstawie uznał, że wypłacona powódce dotacja nie była zaniżona.
Wyrok Sądu Okręgowego powódka zaskarżyła apelacją w oparciu o zarzuty
błędnej wykładni art. 90 ust. 2 b ustawy oświatowej i art. 214 pkt 3 w zw. z art. 211
ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.
Nr 157, poz. 1240 – dalej jako u.f.p.) oraz naruszenia art. 233 § 1 k.p.c.
Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację.
Sąd Apelacyjny dokonał oceny roszczenia powódki, opartego na podstawie z
art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej i stwierdził, że brew jego określeniu jako
odszkodowawcze jest to roszczenie o zapłatę części niezasadnie pomniejszonej
dotacji, którego rozpoznanie, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, należy do drogi
sądowej.
4
Odnosząc się do kwestii wykładni art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej wskazał,
że przewiduje on dla niepublicznych przedszkoli dotacje na każdego ucznia
w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków
bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego
ucznia. Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego uprawnione są –
zgodnie z art. 90 ust. 4 tej ustawy - do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji
oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Przepis ten nie przyznaje
uprawienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji
niepublicznemu przedszkolu lub modyfikacji kryteriów ustawowych. Uchwała Rady
Miejskiej w G. z dnia 6 września 2007 r. respektuje tą zasadę, ustalając – zgodnie z
zapisem ustawowym - że dotacja podmiotowa dla niepublicznych przedszkoli
udzielana jest w minimalnej wysokość 75% wydatków na przedszkola publiczne.
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma więc ustalenie co oznacza pojęcie wydatków
bieżących na przedszkola publiczne. W tym zakresie Sąd Apelacyjny stwierdził, że
art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej odwołuje się do wydatków bieżących ustalonych
w „budżecie danej gminy”, a nie w uchwale budżetowej, co skarżąca błędnie
utożsamia. Zgodnie z art. 211 ust. 5 u.f.p. uchwała budżetowa składa się z budżetu
jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników, do których zalicza się między
innymi plan przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Wynika
z tego, że budżet jednostki samorządu terytorialnego i plan finansowy
samorządowych jednostek budżetowych stanowią odrębne elementy uchwały
budżetowej, a plan finansowy tych jednostek nie jest częścią budżetu jednostki
samorządu, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i
rozchodów wyłącznie tej jednostki. Stanowi to konsekwencję przyjętych przez
ustawodawcę szczególnych zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez
samorządowe zakłady budżetowe, które są odrębnymi od gminy jednostkami
sektora finansów publicznych finansującymi swoje zadania z własnych przychodów.
Jednostki te działają w oparciu o własny roczny plan finansowy obejmujący
przychody w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego
(przedmiotowe, podmiotowe, celowe), koszty i inne obciążenia, stan środków
obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz
rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 2 u.f.p.). W
5
ocenie Sądu Apelacyjnego powoływana przez powódkę zasada spójności budżetu
gminy i zakładów budżetowych nie przekreśla ich odrębności, o której świadczy
prowadzenie odrębnej gospodarki finansowej oraz działanie w oparciu o własne
budżety, między którymi są dokonywane przesunięcia finansowe, przede wszystkim
w postaci przekazywanych przez jednostki samorządowe dotacji oraz corocznego
rozliczenia nadwyżek wypracowywanych ze środków obrotowych w trybie
określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie
prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych
zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Przejawem samodzielności jest
także prowadzenie przez zakłady budżetowe własnego rachunku bankowego (art.
223 u.f.p. i § 35 pkt 1 rozporządzenia). Wynika z tego, że pojęcie wydatków
bieżących ustalanych w budżecie gminy, do którego odwołuje się art. 90 ust. 2b
ustawy oświatowej dotyczy wyłącznie wydatków bieżących zaplanowanych w
budżecie gminy na dofinansowanie przedszkoli publicznych prowadzonych w
formie zakładów budżetowych. Tak rozumiane wydatki uwzględnia się przy
wyliczeniu dotacji należnej podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne. Nie
uwzględnia się więc wydatków ponoszonych przez same zakłady budżetowe –
przedszkola publiczne, do których (w kwocie 2 854 620 zł) odwołuje się powódka,
jako podstawy wyliczenia dotacji. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska powódki,
że taka wykładnia jest sprzeczna z intencją ustawodawcy nieróżnicowania dotacji
w zależności od formy organizacyjno – prawnej w jakiej prowadzone jest
przedszkole jako jednostka budżetowa lub zakład budżetowy. Przepis art. 79 ust. 1
ustawy oświatowej w dotychczasowym brzmieniu dawał gminom swobodę wyboru
form organizacyjno – prawnych prowadzenia przedszkoli publicznych jako
jednostek lub zakładów budżetowych. Konsekwencją takiego wyboru jest przyjęcie
rozwiązań determinowanych zasadami ich budżetowania określonymi w ustawie o
finansach publicznych. Dodatkowo Sąd Apelacyjny wskazał, że pojęcie wydatków
bieżących, zgodnie z ustawą o finansach publicznych obejmuje wyłącznie wydatki
związane z bieżącym funkcjonowaniem danej jednostki tj. wydatki na
wynagrodzenia i uposażenia zatrudnionych osób, składek od nich naliczanych,
zakupu towarów i usług, kosztów i innych wydatków związanych z
funkcjonowaniem i realizacją statutowych zadań placówki oświatowej, do których
6
nie zalicza się wydatków majątkowych, inwestycyjnych. Powódka nie podała
struktury wydatków zakładów budżetowych składających się na kwotę 2 854 620 zł
(jako postulowanej podstawy dotacji), w szczególności nie określiła, jaki udział w
nich mają wydatki bieżące. Podzielając ustalenia faktyczne, na których oparty
został zaskarżony apelacją wyrok, Sąd Apelacyjny ze względów wyżej
przytoczonych oddalił podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego skarżąca
zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2b w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy oświatowej przez
błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy wyliczeniu dotacji należnej
podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne uwzględnia się wyłącznie
wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy na dofinansowanie (dotacje)
przedszkoli publicznych, prowadzonych w postaci samorządowych zakładów
budżetowych.
Wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafne jest stanowisko Sądu Apelacyjnego odnośnie do przynależności do
drogi sądowej roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego
obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na
postawie art. 90 2b ustawy oświatowej. Pogląd taki, ukształtowany w nowszym
orzecznictwie Sądu Najwyższego zapoczątkowany został wyrokiem z dnia
3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06 r. (nie publ.) i znalazł kontynuację w dalszych
orzeczeniach Sądu Najwyższego, a to postanowieniu z dnia 23 października
2007 r. III CZP 88/07, (nie publ). i wyroku dnia 4 września 2008 r., IV CSK 204/08
(nie publ.). Jest on zbieżny z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego poglądem, że czynność obliczenia należnej na tej podstawie
dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej stanowi stricte techniczną czynność
księgowo-rachunkową i nie należy do żadnej formy działania administracji
publicznej, nie kwalifikuje się tym samym jako czynność podlegająca kontroli sądów
administracyjnych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
3 kwietnia 2012 r., II GSK 5121/12 i 522/12, nie publ.).
7
Obowiązkowym oświatowym zadaniem gminy jest zakładanie i prowadzenie
przedszkoli publicznych i niepublicznych (art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej) i na ich
prowadzenie gminy przeznaczają własne środki. W stanie prawnym właściwym dla
niniejszej sprawy przedszkola publiczne były prowadzone w formie jednostek lub
zakładów budżetowych; wybór formy ich prowadzenia należał do gminy (art. 79 ust.
1 ustawy oświatowej). Publiczna placówka oświatowa prowadzona przez jednostkę
samorządu terytorialnego pokrywa koszty swojej działalności z przychodów
własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie tej jednostki na cele oświatowe
(art. 79 ust. 1a ustawy oświatowej.) Zasady finansowania tych placówek określają
przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu
prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych
zakładów budżetowych. Jednostki samorządu terytorialnego mogą być
finansowane metodą brutto albo netto. Metodą brutto finansowane są jednostki
budżetowe, których wydatki i dochody objęte są planem budżetowym w całości. Nie
posiadają one samodzielności budżetowej, wykonują budżet jednostki
samorządowej. Całość ich dochodów jest odprowadzana do budżetu jednostki
samorządu terytorialnego, a całości ich wydatków jest finansowana z tego budżetu.
Natomiast dochody samorządowych zakładów budżetowych, finansowanych
według metody netto, nie są odprowadzana do budżetu ale przeznaczone na
sfinansowanie kosztów ich funkcjonowania. (art. 15 ust. 1 u.f.p.). Podstawą ich
gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy obejmujący między innymi
przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz koszty
i inne obciążenia (art. 15 ust. 2 u.f.p.). Koszty zakładu obejmują wydatki bieżące
i inwestycyjne.
Zgodnie z definicja zawartą w art. 211 u.f.p. budżet jednostki samorządu
terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów
i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany przez organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego na rok budżetowy i składa się z budżetu tej jednostki
i załączników, do których odsyła cześć ogólna, normatywna uchwały budżetowej.
Budżet jest planem finansowym stanowiącym podstawę gospodarki finansowej
jednostki samorządu terytorialnego. Obligatoryjne elementy uchwały budżetowej
8
stanowią kwoty planowanych dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów
jednostki samorządu terytorialnego (art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 u.f.p.).
W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się (art. 214) zestawienie
planowanych kwot dotacji udzielonych z budżetu, plan dochodów rachunku
dochodów określonych w art. 223 ust. 1 u.f.p. samorządowych oświatowych
jednostek samorządowe, które gromadzą na wydzielonym rachunku dochody
określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego
(pochodzące ze spadków i darowizn na ich rzecz oraz odszkodowań) oraz
wydatków nimi finansowanych i plany przychodów i kosztów samorządowych
zakładów budżetowych.
Sporna w związku zarzutami wniesionej skargi kwestia wykładni art. 90 ust.
2b ustawy oświatowej dotyczy rozumienia użytego w nim sformułowania „ustalone
w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach
publicznych”. Wskazuje ono, że chodzi o te wydatki bieżące przedszkoli
publicznych, które ponosi gmina i które przewidziane są na ten cel w jej budżecie,
a nie wydatki bieżące przedszkoli publicznych w ogólności. Na tle wcześniejszych
rozważań odróżnić trzeba tu wydatki ponoszone przez gminę w przedszkolach
publicznych prowadzonych w formie jednostek budżetowych, które nie mają
samodzielności budżetowej i finansowane są z jej budżetu, a ich dochody wpływają
do budżetu gminy. Będą to wydatki bieżące (nieinwestycyjne) ustalone w budżecie
gminy jako jej wydatki. W budżecie gminy nie są natomiast ustalane jako wydatki
gminy wydatki bieżące ponoszone przedszkolach publicznych prowadzonych
w formie zakładu budżetowego, są to bowiem wydatki tego zakładu, tak jak
dochody są dochodami tego zakładu. W planie finansowym zakładu budżetowego
wydatki odpowiadają w zasadzie przychodom i nie odzwierciedlają wydatków
ustalonych w planie gminy na przedszkola publiczne. Przedszkola prowadzone
w formie zakładów budżetowych są finansowane przez gminę w postaci i do
wysokości dotacji udzielanych z jej budżetu. Przepis art. 90 w ust. 2b ustawy
oświatowej odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do „ustalonych",
a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych
w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Jeżeli zatem w
gminie przedszkola publiczne prowadzone są w formie zakładów budżetowych, to
9
podstawą obliczenia kwoty dotacji dla prowadzonych na jej terenie niepublicznych
przedszkoli stanowią wydatki gminy w postaci dotacji, przewidziane w budżecie
gminy na pokrycie kosztów bieżących działalności przedszkoli publicznych.
W tym stanie rzeczy oraz przy uwzględnieniu wskazanych w zaskarżonym
wyroku argumentów na rzecz przyjętego w nim kierunku wykładni art. 90 ust. 2b
ustawy oświatowej, zasadnie Sąd Apelacyjny odmówił racji skarżącej, która
wywodziła, że zaliczenie do szeroko pojętego budżetu gminy, jako jego części
składowej planu finansowego przedszkoli publicznych, w których podano globalne
kwoty przychodów i wydatków przewyższające kwoty przewidziane w budżecie
gminy na dotacje na przedszkola publiczne uzasadnia przyjęcia, że wydatki te
powinny być podstawą naliczania dotacji na przedszkola niepubliczne.
Przyjęcia odmiennej, postulowanej przez skarżącą wykładni art. 90 ust. 2b
w zw. z art. 79 ust.1 ustawy oświatowej, nie uzasadnia też użycie w nim
sformułowania o kosztach ponoszonych „w przedszkolach publicznych” a nie
„na przedszkola publiczne”, co skarżąca - niesłusznie w świetle wcześniejszych
wywodów – uważa za argument decydujący o właściwym rozumieniu tego przepisu.
Mając to na uwadze Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną (art. 39814
k.p.c.).