Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UZP 5/13
POSTANOWIENIE
Dnia 4 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)
SSN Roman Kuczyński
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Wolna
w sprawie z wniosku R. C.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o wszczęcie postępowania o
stwierdzenie nieważności decyzji,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 4 lipca 2013 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 18 marca 2013 r.,
"Czy Sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania odwołania od
decyzji administracyjnej odmawiającej wszczęcia z urzędu
postępowania (na podstawie art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn.:
z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w sprawie unieważnienia decyzji
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczących stwierdzenia
podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne, od których nie zostało złożone odwołanie
od właściwego Sądu powszechnego?"
odmawia podjęcia uchwały.
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r. Sąd Apelacyjny w sprawie R. C.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przedstawił do rozstrzygnięcia
Sądowi Najwyższemu następujące zagadnienie prawne: „czy sąd powszechny jest
2
właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej odmawiającej
wszczęcia z urzędu postępowania (na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn.:Dz.U. z 2009
r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w sprawie unieważnienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, dotyczących stwierdzenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu i
wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, od których nie zostało złożone
odwołanie do właściwego sądu powszechnego?”
Przedstawione Sądowi Najwyższemu pytanie prawne powstało w
następującym stanie faktycznym.
Sąd Okręgowy - Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T. postanowieniem z
dnia 8 stycznia 2013 r. stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę z odwołania R. C.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. z dnia 9 listopada
2012 r. i z dnia 9 listopada 2012 r. przekazał Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T.,
wskazując że w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej i stąd, na mocy
art. 464 § 1 k.p.c., zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na
drodze postępowania administracyjnoprawnego.
W sprawie ustalono, że w dniu 4 października 2012 r. R. C. wystąpił z
wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji wydanych przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., tj. decyzji z dnia 14 grudnia 2011 r.
dotyczącej stwierdzenia podlegania ubezpieczeniom społecznym oraz decyzji
wymiarowej z dnia 13 marca 2012 r. określającej wysokość należności z tytułu
składek na ubezpieczenie społeczne. Organ rentowy, rozpoznając ten wniosek,
wydał w dniu 9 listopada 2012 r. dwa rozstrzygnięcia w formie decyzji
odmawiających wszczęcia postępowania. Nadto ZUS stwierdził, że R. C. nie wniósł
odwołania od decyzji z dnia 14 grudnia 2011 r., wniósł zaś odwołanie od decyzji z
dnia 13 marca 2012 r., rozpoznane nieprawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego
w T. wydanym w sprawie o sygn. akt IV U …/12. Jako podstawę rozstrzygnięcia
wniosku Zakład powołał przepisy art. 83a ust. 2, art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U.
z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej jako ustawa systemowa).
3
W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżone w niniejszym postępowaniu
decyzje, powołał się na treść przepisu art. 83b ust. 1 ustawy systemowej jako na
regulację dotyczącą formy zaskarżonych rozstrzygnięć, podczas gdy powołany
przepis nie ma zastosowania we wstępnym stadium mającym na celu zbadanie
dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej sprawie. Przepis art. 83b
ustawy systemowej odnosi się do rozstrzygnięć „kończących postępowanie” oraz
do wydanych „w trakcie postępowania”, podczas gdy odmowa wszczęcia
postępowania administracyjnego nie może być utożsamiana z rozstrzygnięciem
kończącym to postępowanie, ani też uznana za rozstrzygnięcie wydane w toku
postępowania, odnosi się bowiem do wstępnej fazy wszczęcia postępowania, a
postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie
nadzwyczajne nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem
decyzji. Do wydania decyzji w przedmiocie nieważności decyzji niezbędne jest
bowiem stwierdzenie jej wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Postępowanie w
przedmiocie nieważności decyzji jest zatem samodzielnym odrębnym
postępowaniem, a we wstępnym jego stadium Zakład nie może dokonywać oceny
kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Dodatkowo Sąd Okręgowy zważył, że skoro przepisy ustawy systemowej
jako uregulowania odrębne nie określają formy rozstrzygnięcia wydawanego we
wstępnym stadium, to zgodnie z regułą określoną w art. 180 k.p.a., w sprawie
powinien mieć zastosowanie art. 61a k.p.a., wprowadzający po raz pierwszy do
systemu prawnego instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego
oraz określający przyczyny, z jakich postępowanie administracyjne nie może być
wszczęte. W obecnym stanie prawnym w przypadku niedopuszczalności wszczęcia
postępowania Zakład powinien wydać rozstrzygnięcie w formie zaskarżalnego
zażaleniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji
Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesione przez R. C. odwołania pozwany
powinien potraktować jako zażalenia, do rozpoznania których właściwym jest organ
nadrzędny – Prezes ZUS (art. 66 ust. 5 w związku z art. 123 ustawy systemowej).
Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy poczynił
rozważania w zakresie zasadności (dopuszczalności) zaskarżenia decyzji
4
administracyjnej wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej w
przedmiocie nieważności decyzji, do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń
społecznych, powołując się na bogate w tej mierze orzecznictwo Sądu
Najwyższego oraz sądów administracyjnych, tj. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
23 marca 2011 r., I UZP 3/10; postanowienia z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK
1334/11, II GSK 1436/11 i II GSK 1438/11 oraz postanowienie z dnia 9 lutego
2012 r., II GSK 1464/11. Sąd podkreślił, że w jego ocenie nie jest prawidłowym
prezentowane w judykaturze stanowisko zrównujące rozstrzygnięcia proceduralne i
merytoryczne w zakresie możliwości ich zaskarżenia do sądu powszechnego.
Zdaniem Sądu, tylko drugie z nich winny być kierowane na drogę sądowego
postępowania odwoławczego w trybie przepisów procedury cywilnej. Za
naruszającą istotę kontroli sądownictwa powszechnego nad decyzjami
administracyjnymi należy bowiem, zdaniem tego Sądu, uznać objęcie nią również
aspektów proceduralnych ich wydawania, tym bardziej, że oparte są one na
odmiennych zasadach postępowania administracyjnego wprowadzonych nowelą z
dnia 3 grudnia 2010 r. i jako takie powinny być kontrolowane w postępowaniu do
tego przeznaczonym, na ścieżce sądownictwa administracyjnego. Sąd
Ubezpieczeń Społecznych powołany jest do czuwania nad merytoryczną kontrolą
decyzji organów rentowych wydawanych w zakresie wymienionym w art. 83 ust. 1
ustawy systemowej, tj. decyzji w zakresie praw i obowiązków członków systemu
ubezpieczeń społecznych, względnie interwencji w przypadku niewydania takich
decyzji (art. 83 ust. 3 ustawy).
Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł organ rentowy, zaskarżając
je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego przez
błędne zastosowanie art. 464 § 1 k.p.c., co polegało na stwierdzeniu
niedopuszczalności drogi sądowej i przekazaniu sprawy do rozpoznania Prezesowi
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych Oddziału w T.
Sąd Apelacyjny uznał, że w sprawie pojawiło się zacytowane na wstępie
zagadnienie prawne w rozumieniu art. 390 k.p.c., budzące poważne wątpliwości.
W swej argumentacji Sąd odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do
uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10. Zdaniem Sądu, w
5
jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy nie dał jednoznacznej odpowiedzi w zakresie tego,
czy decyzja w przedmiocie nieważności decyzji, o której mowa w sentencji, to
każda decyzja wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, czy
tylko decyzja merytoryczna - co mogłyby sugerować zawarte w uzasadnieniu
uchwały argumenty – rozstrzygająca w przedmiocie nieważności (stwierdzająca
nieważność decyzji lub odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji). Sąd
Najwyższy podkreślił bowiem – na gruncie zakresu spraw dotyczących
ubezpieczeń społecznych – że „w rozpatrywanym zagadnieniu chodzi o
„unieważnienie” poprzednio wydanej decyzji w sprawie ubezpieczeń społecznych.
Jeżeli prawo lub obowiązek stwierdzone było decyzją, to jej „unieważnienie”,
chociaż odnosi się do decyzji „unieważnionej”, to przecież odnosi się także, a nawet
przede wszystkim, do prawa lub obowiązku poprzednio stwierdzonego”. Sąd drugiej
instancji zauważył jednak, że istnieją co do tego wątpliwości, wyrażone w zdaniu
odrębnym do tej uchwały, w którym wyjaśniono, że sprawa o stwierdzenie
nieważności decyzji swoją podstawę materialnoprawną bierze z ustawy procesowej
– Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej istota w ogóle nie dotyka zakresu
ubezpieczeń społecznych; nie można więc jej uznać za dotyczącą ubezpieczeń
społecznych. W takiej sprawie nie dochodzi bowiem do merytorycznego
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ubezpieczeniowej materialnej. Postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc
samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia,
czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.
A zatem decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji nie odnosi się do prawa lub
obowiązku stwierdzonego poprzednią decyzją, tj. nie dotyczy przedmiotu, o którym
mowa tak w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, jak i w art. 476 § 2 k.p.c.
Sąd Apelacyjny, mając na uwadze uchwałę w sprawie I UZP 3/10 zdaje
sobie sprawę, że polemika byłaby niedopuszczalna. Podkreślił jednak, że jego
wątpliwości dotyczą jedynie sytuacji, gdy przedmiotem analizy stają się wyłącznie
kwestie formalne związane z wydanym przez organ administracyjny
rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy wszczęcia z. urzędu postępowania w
przedmiocie unieważnienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
dotyczących stwierdzenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru
6
składek na ubezpieczenie społeczne, od których nie zostało złożone odwołanie do
właściwego sądu powszechnego.
W dalszej kolejności Sąd drugiej instancji dokonał przeglądu stanowisk
wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu
Administracyjnego, w którym co do zasady przyjmuje się, że od każdej decyzji
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego.
Dostrzegł jednak, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11 –
wydanym już po uchwale Sądu Najwyższego w sprawie I UZP 3/10 – NSA uznał,
że w sprawie administracyjnej, zakończonej decyzją odmawiającą wszczęcia
postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu
podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w
art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji.
Po przeanalizowaniu prezentowanych w judykaturze poglądów Sąd
Apelacyjny wskazał, że skłonny jest ostatecznie przychylić się do stanowiska
zaprezentowanego przez Sąd Okręgowy, zgodnie z którym nie jest możliwe
zrównanie w zakresie ustalenia organu właściwego do rozpoznania środka
zaskarżenia – wydawanych przez organ administracyjny – jakim jest ZUS -
rozstrzygnięć proceduralnych oraz merytorycznych. W ocenie tego Sądu, na drogę
postępowania odwoławczego powinny być kierowane wyłącznie orzeczenia
merytoryczne. Ponieważ jednak kwestia ta budzi wątpliwości, zasadne jest
przedstawienie tego problemu prawnego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Pytanie prawne, przedstawione przez Sąd Apelacyjny co do treści nie
pokrywa się z tezą mającej moc zasady prawnej uchwały składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011, nr 17 – 18,
poz. 233). W ocenie Sądu Najwyższego, problem przedstawiony przez ten Sąd da
się jednak rozstrzygnąć dzięki argumentacji przedstawionej w tej uchwale. Nie
przekonuje założenie Sądu Apelacyjnego, że w uchwale Sąd Najwyższy nie dał
jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy decyzja wydana w przedmiocie
nieważności decyzji to tylko decyzja merytoryczna, czy każda decyzja wydana w
7
postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd Najwyższy podkreślił
bowiem w uzasadnieniu uchwały, że „zasada trybu odwoławczego ustanowionego
w systemie ubezpieczeń społecznych polega na tym, że od decyzji Zakładu
przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych
w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma tu administracyjnego
postępowania w jego - według Kodeksu postępowania administracyjnego
koniecznych - stadiach instancyjnych, nie ma też nadzwyczajnych weryfikacji
decyzji wadliwych, w specjalnych - również dwuinstancyjnych - trybach. Wszystko
na etapie postępowania administracyjnego należy do Zakładu, a jedynym środkiem
odwoławczym jest odwołanie do sądu (por. art. 83 ust. 2), które przenosi
rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których ZUS wydał decyzje, na drogę
postępowania sądowego. Tak samo jednolicie jest skonstruowana zasada działania
Zakładu (Zakład wydaje decyzje) jak i zasada drogi sądowej jako sposobu
zaskarżenia decyzji do sądu”.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały zaakcentował, że te podstawowe
zasady trybu odwoławczego dotyczą wszystkich decyzji Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkami wymienionymi
enumeratywnie w ustawie systemowej. Wskazał też, że w sprawach ubezpieczeń
społecznych „unieważnienie decyzji ostatecznej nie zostało poddane trybowi
przewidzianemu w Kodeksie postępowania administracyjnego dla nadzwyczajnego
postępowania organu wyższego stopnia (od którego przysługiwałoby odwołanie do
organu stopnia jeszcze bardziej wyższego). W sprawach ubezpieczeń społecznych
nie ma takiego dystansu (rozerwania związku) między decyzją ostateczną a
decyzją w przedmiocie jej unieważnienia. Ta druga zostaje podjęta nie w
nadzwyczajnym postępowaniu, ale przez ten sam organ (Zakład), który wydał
decyzję ostateczną i - jeżeli nie była ona przedmiotem postępowania sądowego -
może ją unieważnić, jeżeli jest sprzeczna z prawem według powodów sprzeczności
określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego”. Stosownie bowiem do
art. 83a ustawy systemowej, Zakład wydaje decyzje o ponownym ustaleniu prawa
lub zobowiązania stwierdzonego poprzednio decyzją ostateczną (ust. 1) oraz
dotyczące uchylenia zmiany lub unieważnienia na zasadach określonych w
Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2). W tej regulacji, jak wskazał Sąd
8
Najwyższy w motywach uchwały, „uzupełniona została egzemplifikacja zasady
wydawania przez Zakład decyzji w sprawach indywidualnych o określone decyzje,
które także mieszczą się w zakresie indywidualnych spraw dotyczących
przedmiotów przykładowo wymienionych w pięciu punktach art. 83 ust. 1 ustawy,
ale ponadto mają określoną kwalifikację procesową”.
W konsekwencji, zdaniem Sądu Najwyższego w składzie powiększonym,
wyrażonym również w sentencji uchwały, odwołanie do właściwego sądu pracy i
ubezpieczeń społecznych przysługuje także od decyzji Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy
systemowej w przedmiocie nieważności decyzji. Pojęcie „decyzji w przedmiocie
nieważności decyzji” jest szersze od pojęcia „stwierdzenie nieważności decyzji”,
czy też „odmowa stwierdzenia nieważności decyzji”, a zatem może być bez
wątpienia odniesione do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji, bo jest to rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji.
Stosownie do art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, Zakład wydaje decyzje
także w takich przypadkach, które według Kodeksu postępowania
administracyjnego załatwiane są postanowieniami kończącymi postępowanie w
sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji w postępowaniu administracyjnym następuje w formie postanowienia (art.
61a § 1 k.p.a.). Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest
postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, wobec czego, stosownie do
przytoczonego wyżej art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, Zakład Ubezpieczeń
Społecznych wydaje w tym zakresie decyzję, która jest decyzją w przedmiocie
stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej
argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały powiększonego składu Sądu
Najwyższego, można zatem stwierdzić, że przysługuje od niej odwołanie do sądu
pracy i ubezpieczeń społecznych, skoro, jak wynika z motywów uchwały, taka jest
droga odwoławcza od wszystkich decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (z
wyjątkami wymienionymi w ustawie systemowej), a więc również od decyzji w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 390 § 1 k.p.c., sąd drugiej instancji może przedstawić Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne
9
wątpliwości. W takiej sytuacji, gdy przedstawione przez Sąd drugiej instancji
wątpliwości zostały już rozstrzygnięte we wcześniejszej uchwale Sądu
Najwyższego uznać zaś należy, że wątpliwości takich nie ma, co uzasadnia
odmowę podjęcia uchwały (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 8
kwietnia 1998 r., III CZP 6/98, LEX nr 50674, z dnia 25 listopada 2005 r., I UZP
3/05, OSNP 2006, nr 15-16, poz. 253, czy z dnia 13 czerwca 2006 r., II UZP 6/06,
LEX nr 189258).
Z tych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.