Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 22/13
POSTANOWIENIE
Dnia 5 grudnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa T. W. Spółki Akcyjnej w K.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 grudnia 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 17 kwietnia 2013 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od powoda na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., oddalił apelację T.
W. S.A. w K. (powód) od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 23 stycznia 2012
r., w sprawie przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu).
Decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Prezes Urzędu odmówił wszczęcia
postępowania w sprawie z wniosku powoda o stwierdzenia nieważności decyzji
Prezesa Urzędu z dnia 6 czerwca 2005 r. zatwierdzającej taryfę dla energii
elektrycznej ustaloną przez Przedsiębiorstwo Energetyczne w S. Sp. z o.o. na
okres do dnia 2006 r. (decyzja taryfowa).
Oddalając apelację powoda Sąd Apelacyjny wskazał, że okoliczności
faktyczne sprawy nie były miedzy stronami sporne. Spór dotyczył kwestii
2
przysługiwania powodowi legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o
wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu z
dnia 6 czerwca 2004 r. Sąd Apelacyjny nie podzielił argumentacji powoda, zgodnie
z którą przysługuje mu legitymacja do wszczęcia postępowania w sprawie
nieważności decyzji taryfowej, ponieważ źródłem interesu prawnego koniecznego
dla skutecznego wszczęcia takiego postępowania jest art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego. Powód podnosił, że w innym postępowaniu administracyjnym
toczącym się przed Prezesem Urzędu został ukarany karą pieniężną za naruszenie
obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego, zaś przyczyną
stwierdzonego przez Prezesa Urzędu uchybienia była skierowana do niego oferta
nabycia energii za cenę ustaloną przez Prezesa Urzędu w decyzji taryfowej w
sposób sprzeczny z obowiązującym w tym zakresie prawem.
Sąd Apelacyjny uznał, że brak normy prawa materialnego mogącej stanowić
podstawę dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego powoda w uczestniczeniu w
postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia wysokości taryf
innego przedsiębiorstwa energetycznego. Nie jest taką normą art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego dotyczący obowiązku przedstawiania świadectw pochodzenia
energii z kogeneracji lub uiszczenia opłaty zastępczej. Powód nie jest
bezpośrednim adresatem decyzji Prezesa Urzędu z dnia 6 czerwca 2005 r. Nie
sposób uznać, by postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii
dotyczyło bezpośrednio sfery prawnej odbiorcy energii. Można jedynie mówić o
pośrednim oddziaływaniu na sferę prawną odbiorcy energii. Ten zaś pośredni
wpływ nie pozwala na przyznanie skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28
k.p.a. w niniejszej sprawie.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W procesowej podstawie
skargi powód zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z
art. 156 k.p.a. a także art. 158 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie poprzez uznanie, że w sytuacji, w której wnioskodawcy żądającemu
wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej
przysługuje w sprawie interes prawny, wówczas strona taka nie dysponuje
przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W materialnoprawnej podstawie
3
skargi kasacyjnej powód zarzucił wyrokowi Sądu Apelacyjnego naruszenie art. 9a
ust. 8 Prawa energetycznego oraz art. 56 ust. 1a Prawa energetycznego w związku
z art. 45 i 47 Prawa energetycznego poprzez przyjęcie, że brak przepisu prawa
materialnego uzasadniającego udział powoda w postępowaniu o stwierdzenie
nieważności decyzji taryfowej dla energii elektrycznej wytwarzanej przez PEC S.
Sp. z o.o. w sytuacji, gdy energia pochodząca od PEC S. Sp. z o.o. była objęta
nałożonym na powoda w drodze art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego prawnym
obowiązkiem zakupu oferowanej energii elektrycznej, która to energia została
faktycznie powodowi zaoferowana, a oferta zawierała zawyżoną cenę ustaloną
decyzją administracyjną sprzeczną z prawem, zaś niezakupienie tak zaoferowanej
energii spowodowało nałożenie na powoda administracyjnej kary pieniężnej na
podstawie art. 56 ust. 1a Prawa energetycznego.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
występowanie w sprawie dwóch przesłanek tzw. przedsądu.
W pierwszej kolejności powód podnosi, że zachodzi potrzeba wykładni
przepisów prawnych wywołujących rozbieżności w orzecznictwie, to jest art. 28
k.p.a. który to przepis jest odmiennie interpretowany i wykładany w orzecznictwie
sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych. Powód podnosi, że Naczelny
Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 oraz w
wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 503/08 postawił tezę, że art. 28 k.p.a.
nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu
prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Naczelny Sąd Administracyjny
przewiduje możliwość wywiedzenie interesu prawnego z prawa refleksowego, to
jest takiej sytuacji prawnej, w której interes osoby trzeciej wynika z innych norm niż
te normy prawa materialnego, które stanowią podstawę przyznania uprawnień
innemu podmiotowi. W tym zakresie powód podnosi, że między orzecznictwem
sądów administracyjnych a wyrokiem Sądu Najwyższego powołanym w
uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego zachodzi rozbieżność, ponieważ wyrok
ten akcentuje konieczność bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu, co
jest warunkiem sine qua non pozwalającym na bycie stroną postępowania
administracyjnego.
4
Powód podnosi także, iż w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, a
mianowicie, czy istnieje możliwość wywiedzenia interesu prawnego z tzw. prawa
refleksowego, czy zawsze interes prawny podmiotu musi dotykać jego sfery
prawnej bezpośrednio, czy też alternatywnie art. 28 k.p.a. stwarza możliwość bycia
stroną postępowania administracyjnego pomimo ingerencji w pośredni sposób w
sferę prawną podmiotu?
Prezes Urzędu wniósł o wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia skargi
kasacyjnej do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej
merytorycznego rozpoznania.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest
szczególnym środkiem zaskarżenia. Służy realizacji interesu publicznego między
innymi poprzez usuwanie rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych oraz
wspomaganie rozwoju prawa za sprawą rozstrzygania nowych problemów
prawnych o doniosłym znaczeniu dla praktyki. Rozpoznanie skargi kasacyjnej
następuje tylko z przyczyn kwalifikowanych, wymienionych w art. 3989
§ 1 k.p.c.
Dlatego w art. 3984
§ 2 k.p.c. wśród istotnych wymagań skargi kasacyjnej
ustawodawca wymienił obowiązek złożenia wniosku o przyjęcie skargi do
rozpoznania i jego uzasadnienie. Spełnienie tego wymogu powinno przybrać postać
wyodrębnionego wywodu prawnego, w którym skarżący wykaże, jakie – powołane
przez niego okoliczności występujące w sprawie - pozwalają na uwzględnienie
wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. Jednocześnie skarżący ma
uzasadnić, dlaczego odpowiadają one ustawowemu katalogowi przesłanek. Na
etapie „przedsądu” analizie podlega jedynie wniosek o przyjęcie skargi do
rozpoznania i jego uzasadnienie. Zatem uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi
do rozpoznania powinno koncentrować się na wykazaniu, iż zachodzą w sprawie
konkretne okoliczności uzasadniające przyjęcie skargi do rozpoznania (zob.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2013 r., III SK 55/12 i
powołane tam orzeczenia).
5
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
dwie przesłanki tzw. przedsądu: potrzebę wykładni przepisów prawa wywołujących
rozbieżności w orzecznictwie (art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c.) oraz potrzebę
rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia prawnego (art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c.).
Powołując się na art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. skarżący winien określić, które
przepisy wymagają wykładni Sądu Najwyższego oraz wskazać, na czym polegają
poważne wątpliwości związane ze stosowaniem tych przepisów lub przedstawić
rozbieżności w orzecznictwie sądów (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11
stycznia 2002 r., III CKN 570/01, Biuletyn SN 2002 nr 7, s. 10). Konieczne jest
opisanie tych wątpliwości lub rozbieżności, wskazanie argumentów, które prowadzą
do rozbieżnych ocen prawnych, a także przedstawienie własnej propozycji
interpretacyjnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2003 r., II UK
184/03, niepubl.; z dnia 22 czerwca 2004 r., III UK 103/04, niepubl.; z dnia 17
grudnia 2007 r., I PK 233/07, OSNP z 2009 r. nr 3-4, poz. 43). Pamiętać przy tym
należy, że w art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. chodzi o rozbieżności w wykładni, a nie
rozbieżności w stosowaniu.
W uzasadnieniu wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania ze względu na
przesłankę, o której mowa w art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. powód ograniczył się do
przywołania dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odwołania
do orzecznictwa Sądu Najwyższego powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku, co w oczywisty sposób nie spełnia wymogów, jakim powinny odpowiadać
środki zaskarżenia kierowane do Sądu Najwyższego. Za nieuzasadniony należy
zaś uznać kreowanie tezy o występowaniu rozbieżności w orzecznictwie na
podstawie wybiórczego zestawienia fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu drugiej
instancji z korzystnymi dla skarżącego, także wybiórczymi, tezami orzeczeń
wydanych w innych sprawach. Nawet gdyby przyjąć, że stanowisko wyrażone przez
Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku w przedmiocie ogólnie zarysowanych cech
interesu prawnego było wadliwe z racji tego, że w orzecznictwie sądów
administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby
postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób
bezpośredni, to i tak ewentualne rozstrzygnięcie wynikającej z tego zapatrywania
rozbieżności w wykładni art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy
6
oraz realizacji publicznoprawnych celów postępowania kasacyjnego. Problemem
prawnym w niniejszej sprawie nie jest bowiem wykładnia art. 28 k.p.a., lecz
rozstrzygnięcie kwestii, czy z powołanych przez niego przepisów Prawa
energetycznego, w szczególności zaś art. 9a ust. 8, wynika dla powoda interes
prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
taryfowej.
Problematyka interesu prawnego doczekała się obszernej literatury
przedmiotu oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyrok Sądu Apelacyjnego
wydany w niniejszej sprawie jest zaś zbieżny z poglądami wyrażonymi już przez
Sąd Najwyższy w kwestii stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących
zatwierdzania taryf (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r., I CKN
1217/99). Koncepcja wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, w
której powód upatruje podstaw dla zrekonstruowania dla niego na podstawie art. 9a
ust. 8 Prawa energetycznego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności
decyzji taryfowej, ma swoje granice. Przede wszystkim, interes prawny musi mieć
podstawy w normie materialnego prawa administracyjnego, która daje podstawy do
władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki. Decyzja taryfowa
Prezesa Urzędu nie rozstrzyga w pośredni sposób o prawach i obowiązkach
powoda z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego. Obowiązki te ukształtował bowiem
sam ustawodawca, nakładając na powoda publicznoprawny obowiązek zakupu –
na określonym poziomie - energii wytworzonej w skojarzeniu.
Z kolei w przypadku wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi
kasacyjnej do rozpoznania art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie
tylko sformułować samo zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku –
przedstawić odpowiednią jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność
i celowość rozwiązania problemu prawnego w sposób preferowany przez
skarżącego, a odmienny od sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy
wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten
powinien być zbliżony do tego, jaki jest przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia
prawnego przez sąd odwoławczy na podstawie art. 390 k.p.c. Samo zaś
zagadnienie prawne, w formie pytania sformułowanego w taki sposób, by możliwe
było rozstrzygnięcie stawianych przez skarżącego wątpliwości, musi w swej treści
7
zawierać odwołanie do przepisu lub przepisów prawa, na tle których takie
zagadnienie powstaje.
Uzasadnienie wniosku powoda o przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej
ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie spełnia tych
wymogów choćby w minimalnym stopniu.
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy wskazuje, że w postępowaniu
kasacyjnym rolą Sądu Najwyższego jest dokonanie w interesie publicznym kontroli
prawidłowości wykładni i stosowania przepisów postępowania przez Sąd drugiej
instancji. W sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie jest możliwe
dokonanie przez Sąd Najwyższy, rozpoznający merytorycznie skargę kasacyjną,
bezpośredniej oceny prawidłowości zastosowania przepisów postępowania przez
Prezesa Urzędu. Ponadto, zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 398³ § 1
pkt 2 k.p.c. uwzględnieniu przez Sąd Najwyższy mogą podlegać jedynie takie
zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd drugiej instancji, które miały
istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 28 k.p.a. powołany w podstawie skargi
kasacyjnej przez powoda wraz z art. 156 i 158 k.p.a. nie jest zaś przepisem
postępowania w rozumieniu art. 398³ § 1 pkt 2 k.p.c., ponieważ nie dotyczy
sposobu procedowania przez Sąd drugiej instancji. Z kolei podstawa
materialnoprawna skargi kasacyjnej powoda, na którą składają się przepisy art. 9a
ust. 8, art. 56 ust. 1a oraz art. 45 i 47 Prawa energetycznego oraz różne przepisy
wykonawcze nie mogły zostać naruszone przez Sąd drugiej instancji poprzez
przyjęcie, że brak przepisu prawa materialnego uzasadniającego udział powoda w
postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji taryfowej, ponieważ kwestia ta
jest poza zakresem ich normowania.
Mając powyższe na względzie oraz opierając się na treści art. 3989
§ 2 k.p.c.
Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji postanowienia.
W odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł
na podstawie art. 99 k.p.c. w związku z art. 98 § 3 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w
związku z § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28
września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia
przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę
prawnego ustanowionego z urzędu.
8