Pełny tekst orzeczenia

20
POSTANOWIENIE
z dnia 15 lutego 2000 r.
Sygn. T. 27/99



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia Zarządu Głównego Związku Zawodowego Anestezjologów na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 7 grudnia 1999 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi o stwierdzenie niezgodności:
§ 5 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 1998 r. w sprawie wymagań i kryteriów, jakim powinni odpowiadać świadczeniodawcy, oraz zasad i trybu zawierania umów ze świadczeniodawcami na pierwszy rok działalności Kas Chorych (Dz.U. Nr 134, poz. 873), z art. 7 pkt 23, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej



p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) nie uwzględnić zażalenia.


Uzasadnienie:

15 października 1999 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Zarządu Głównego Związku Zawodowego Anestezjologów o stwierdzenie niezgodności § 5 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 1998 r. w sprawie wymagań i kryteriów, jakim powinni odpowiadać świadczeniodawcy, oraz zasad i trybu zawierania umów ze świadczeniodawcami na pierwszy rok działalności Kas Chorych (Dz.U. Nr 134, poz. 873), z art. 7 pkt 23, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, iż wydane one zostały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w przepisach art. 7 pkt 23 oraz w art. 53 powołanej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu określone zostały kryteria, jakim powinni odpowiadać świadczeniodawcy, z którymi Kasy Chorych mogą zwierać umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, a zgodnie z art. 54 tej ustawy, zawarcie tych umów następuje po przeprowadzeniu konkursu ofert. W zaskarżonych przepisach § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 1998 r. kwestie te zostały unormowane w sposób odmienny niż w ustawie. W § 5 pkt 2 rozporządzenia przewidziano, iż świadczeniodawca musi spełniać kryterium “kompleksowości udzielania świadczeń zdrowotnych określonego rodzaju”, chociaż w ustawie nie przewidziano takiego wymogu. Natomiast w § 6 rozporządzenia przyjęto, że zawarcie umowy pomiędzy kasą chorych a świadczeniodawcą następuje w trybie rokowań. Z tego względu, zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone przepisy rozporządzenia zawierają regulacje sprzeczne z powołanymi we wniosku przepisami ustawowymi. Wnioskodawca stwierdził również, że § 5 ust. 2 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 1998 r. przekraczają granice delegacji ustawowej określone w art. 169b ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i z tego powodu są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Delegacja ustawowa ogranicza się do wskazania organu uprawnionego do wydania rozporządzenia oraz zakresu spraw przekazanych do uregulowania. Nie zawiera natomiast wytycznych dotyczących treści aktu. W ocenie wnioskodawcy, w takiej sytuacji, rozporządzenie nie może w swych postanowieniach wykraczać poza normy stanowione w ustawach.
Wnioskodawca stwierdził, że przepisy kwestionowane we wniosku odnoszą się do spraw objętych zakresem działania Związku Zawodowego Anestezjologów. Oświadczył, że na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) w związku z § 3 ust. 6 statutu Związku Zawodowego Anestezjologów, utworzył Specjalistyczny Anestezjologiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, który został zarejestrowany w prowadzonym przez Wojewodę Łódzkiego rejestrze zakładów opieki zdrowotnej. Utworzony przez wnioskodawcę S.A. ZOZ nie zawarł z kasami chorych umów o świadczenia zdrowotne ze względy na przewidziane w zaskarżonych przepisach kryteria doboru świadczeniodawców.
Postanowieniem z 7 grudnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. W postanowieniu stwierdzono, że do spraw objętych zakresem działania związku zawodowego, w znaczeniu w jakim pojęcie to zostało użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie należy prowadzenie przez związek zawodowy działalności gospodarczej. Z tego względu, związek zawodowy nie może inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie zgodności z aktami wyższego rzędu przepisów regulujących działalność utworzonego przez związek zawodowy zakładu opieki zdrowotnej. Trybunał stwierdził, że art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji należy interpretować ściśle, gdyż przyznanie ogólnokrajowym związkom zawodowym możliwości wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego ma na celu umożliwienie im realizowania ich zasadniczej funkcji, tj. reprezentowania i obrony godności, praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 ust. 1, art. 2 i 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych).W ramach tej funkcji nie mieści się prowadzenie działalności gospodarczej, które jest przejawem realizowania wolności o charakterze powszechnym. Działalność gospodarcza ma charakter uboczny i instrumentalny w stosunku do zasadniczego zakresu działań związku zawodowego. Potwierdza to art. 24 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez związek zawodowy służy realizacji jego zadań statutowych i nie może być przeznaczony do podziału pomiędzy członków związku. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że za koniecznością ścisłej interpretacji art. 191 ust. 2 Konstytucji przemawia także wprowadzenie w obecnie obowiązującej Konstytucji instytucji skargi konstytucyjnej, z której mogą korzystać również związki zawodowe w zakresie w jakim są podmiotami wolności lub praw konstytucyjnych.
W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawca wnosił o jego uchylenie i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienie oparte jest na wadliwej, zawężającej wykładni art. 191 ust. 2 Konstytucji. Skoro wnioskodawcy wymienieni w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji mogą wystąpić z wnioskiem “jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania”, a ustawa w żaden sposób zakresu tego nie ogranicza, to jednoznaczna treść przepisu nie wymaga w ogóle wykładni. Należy przyjąć wprost, że należą do niego wszystkie sprawy, którymi może zajmować się związek zawodowy z mocy ustawy lub statutu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie wnioskodawcy nie może być uwzględnione. Zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu wnioskodawca podnosi, że legitymacja związku Zawodowego Anestezjologów do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie zgodności z ustawą i Konstytucją zaskarżonych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 1998 r. wynika wprost z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem do zakresu działania wnioskodawcy należą wszystkie sprawy, którymi z mocy ustawy i statutu może zajmować się związek zawodowy.
W związku z tym Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w odróżnieniu od konkretnej kontroli norm, związanej z poszczególnymi przypadkami stosowania kwestionowanego aktu normatywnego, które to postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może inicjować każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, w kontroli abstrakcyjnej, oderwanej od tych przypadków, inicjatywa taka służy wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji. W odniesieniu do niektórych z nich Konstytucja przewiduje przedmiotowe ograniczenia zakresu legitymacji. Zgodnie z art. 191 ust. 2 podmioty, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, mogą występować z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Z powołanych przepisów wynika, iż uprawnienie do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało określone wąsko. Taka decyzja ustrojodawcy nie może być uznana za przypadkową i z tego względu przepisy Konstytucji, określające zakres legitymacji poszczególnych podmiotów należy wykładać ściśle.
Na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego 3 października 1995 r., na którym ustalono treść obowiązującego art. 191 ust. 2 Konstytucji (wówczas art. 172 ust. 2 projektu) wskazano na potrzebę ograniczenia legitymacji wymienionych w pkt. 3-5 podmiotów zakresem ich działania, która to przesłanka podlegałaby ocenie Trybunału Konstytucyjnego (Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nr XXVI, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996 r., s.10-12).
Zaskarżone postanowienie wyczerpująco wskazuje ograniczoną przedmiotowo legitymację wnioskodawcy. Zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 1996 r. (sygn. T. 35/96, OTK ZU Nr 5/1996, poz. 47, s. 389) znamienny dla tej grupy podmiotów interes prawny musi wynikać bezpośrednio z ustalonego w przepisach prawa zakresu działania. W niniejszej sprawie nie wskazują na to ani przepisy ustawy o związkach zawodowych, ani statutu. W statucie wnioskodawcy działalność gospodarcza nie została zaliczona do celów i zadań związku (rozdział II Cele i zadania Związku § 1 i 2 statutu), zgodnie z § 3 rozdziału II jest ona jedynie instrumentem ich realizacji. Prowadzenie działalności gospodarczej nie należy do zasadniczych zadań związków zawodowych, lecz jest realizacją prawa o charakterze powszechnym. Zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) prawo tworzenia zakładów opieki zdrowotnej służy każdemu (tj. krajowym i zagranicznym osobom fizycznym i prawnym, a także spółkom nie mającym osobowości prawnej). Z tego względu przewidziane w zaskarżonych przepisach kryteria, które spełniać ma świadczeniodawca i tryb zawierana umowy z kasą chorych mają charakter powszechny i odnoszą się do wszystkich zakładów opieki zdrowotnej, niezależnie od tego przez kogo zostały utworzone. Działanie zaskarżonych przepisów dotyczy zatem interesów prawnych, prowadzących zakłady opieki zdrowotnej, krajowych i zagranicznych osób fizycznych i prawnych oraz spółek nie mających osobowości prawnej.
W postanowieniu z 24 września 1996 r. (sygn. T. 35/96) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Tego rodzaju organizacje nie są natomiast legitymowane do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dana organizacja reprezentuje” (OTK ZU Nr 5/1996, poz. 45, s. 383). Po wejściu w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny potwierdził aktualność przytoczonego stanowiska. W postanowieniu z 3 września 1998 r. (sygn. U. 1/98) stwierdzono, że “legitymacja związków zawodowych i innych podmiotów, wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym jest wyraźnie ograniczona do spraw objętych ich zakresem działania. Biorąc pod uwagę, że nie wszystkie organizacje mają taką legitymację, przesłankę określającą dopuszczalność zaskarżenia należy interpretować ściśle, zgodnie z powołanym już postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 24 września 1996 r.” (OTK ZU Nr 5/1998, poz. 66, s. 423 i 424). Trybunał Konstytucyjny podtrzymał to stanowisko w postanowieniu z 18 listopada 1998 r. (sygn. K. 20/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 5, s. 70) oraz w wyroku z 5 października 1999 r. (sygn. U. 4/99). Powołany wyrok zapadł w sprawie z połączonych wniosków trzech związków zawodowych o zbadanie zgodności § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań i kryteriów, jakim powinni odpowiadać świadczeniodawcy, oraz zasad i trybu zawierania umów ze świadczeniodawcami na pierwszy rok działalności Kas Chorych (Dz.U. Nr 160, poz. 1069) z art. 169b w związku z art. 128 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz.1080 ze zm.), a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163 ze zm.). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podtrzymał dotychczasową linię orzecznictwa, stwierdzając, że “uprawnienia ogólnokrajowych organów związków zawodowych dotyczące występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie mogą wykraczać poza zakres tych zadań, które zastrzeżone zostały przez obowiązujące prawo dla związków zawodowych”. Trybunał stwierdził jednak, że kwestionowany przepis dotyczy wynagrodzeń, co wiąże go bezpośrednio z zakresem działania związków zawodowych i z tego względu wnioskodawcom służy legitymacja do wystąpienia w sprawie (OTK ZU Nr 6/1999, poz. 118, s. 658).
Należy ponadto zaznaczyć, że zgodnie z § 9 kwestionowanego przez wnioskodawcę rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 1998 r., ma ono zastosowanie do umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. Obecnie, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, umowy o zamawianie świadczeń zdrowotnych zawierane są po przeprowadzeniu konkursu ofert, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie konkursu ofert na zawieranie przez Kasy Chorych umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych (Dz.U. Nr 148, poz. 978; zm.: z 1999 r. Nr 63, poz. 726), wydanym na podstawie art. 54 ust. 2 powołanej ustawy.

Z tych przyczyn zażalenie wnioskodawcy nie mogło być uwzględnione.