Ts 396/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
344/5/B/2010
POSTANOWIENIE
z dnia 16 lipca 2009 r.
Sygn. akt Ts 396/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ewa Łętowska,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
1) art. 176 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 83 i art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 15 grudnia 2008 r., odnoszącej się do podstaw prawnych dwóch niezależnych od siebie postępowań, zakwestionowano zgodność art. 176 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 83 i art. 176 ust. 1 Konstytucji oraz art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącego art. 176 p.p.s.a., uniemożliwiając zaskarżenie samego uzasadnienia orzeczenia sądu, naraża obywatela na skutki wadliwej interpretacji treści przepisów prawa i pozbawia prawa do uzyskania orzeczenia interpretacyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, przepis uniemożliwia zaskarżenie orzeczenia o odrzuceniu skargi kasacyjnej przez NSA do innego równorzędnego składu orzekającego tego sądu.
Z kolei niezgodność art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. ma polegać na tym, że przepisy uniemożliwiają stronie, która nie mogła skorzystać ze zwykłego środka zaskarżenia, wniesienie skargi o wznowienie po upływie terminu do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia, a przed upływem trzech miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia.
Skarga konstytucyjna została sporządzona w oparciu o następujący stan faktyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 597/07) odrzucił skargę na postanowienie Sądu Okręgowego w Białymstoku z 3 lipca 2007 r. (sygn. akt IV Kzw 280/06). Skarżący wniósł skargę na samo uzasadnienie tego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną postanowieniem z 4 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 959/08) z uwagi na nieusuwalny brak formalny skargi.
Zaskarżenie drugiego z przepisów objętych skargą wiązało się z następującym stanem faktycznym sprawy.
Decyzją z 26 października 2005 r. (nr WOP.I.EM. 7144-20/03/04/05) Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, uwzględniając skargę Burmistrza Sokółki, uchylił własną decyzję z 9 września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi. Po uzyskaniu oświadczenia Burmistrza Sokółki o wycofaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 953/05) umorzył postępowanie ze skargi Burmistrza Sokółki. Dnia 21 lutego 2006 r. skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. II SA/Bk 953/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Bk 152/06) odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 511/08) oddalił skargę kasacyjną.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Dla możliwości jej merytorycznego rozpoznania niezbędne jest spełnienie przez skarżącego szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – jest związany granicami skargi, co oznacza, że to sam skarżący wyznacza nie tylko przedmiot zaskarżenia, ale również konstytucyjne wzorce niezbędne do badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Istniejące uchybienia formalne skargi nie mogą być przy tym usuwane przez Trybunał działający ex officio.
Wstępna kontrola złożonej skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że nie może być jej nadany dalszy bieg. Zgodnie z art. 46 ustawy o TK przedmiotem skargi można uczynić jedynie taki przepis ustawy, który stanowiąc podstawę ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, zawiera w treści wadę skutkującą naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Z kolei z art. 47 ustawy o TK wynika obowiązek wskazania ich naruszenia. Wymaga to od skarżącego nie tylko porównania zakresu treściowego obu regulacji – konstytucyjnej i ustawowej, ale także uprawdopodobnienia, że w jego sytuacji faktycznej wadliwa treść kwestionowanego unormowania spowodowała uszczuplenie konstytucyjnych praw podmiotowych.
Skarżący w pierwszej kolejności kwestionuje art. 176 w związku z art. 180 p.p.s.a. z art. 2, art. 7, art. 83 oraz art. 32 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze w tym zakresie nie może być nadany dalszy bieg także ze względu na niewłaściwie wskazanie przez skarżącego wzorców konstytucyjnych. Z utrwalonej już linii orzeczniczej wynika, że wskazana w skardze zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, ochrony których skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Może ona stanowić wzorzec kontroli, lecz tylko wówczas, gdy zasady z niej płynące zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Podstawową przesłanką dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie w niej konstytucyjnego prawa bądź wolności, przysługującego skarżącemu, a naruszonego ostatecznym orzeczeniem wydanym przez sąd bądź organ administracji publicznej na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu ustawy albo innego aktu normatywnego. Formalną konsekwencją takiej przesłanki jest obowiązek wskazania w skardze konstytucyjnej, jakie konstytucyjne prawa bądź wolności i w jaki sposób zostały – zdaniem skarżącego – naruszone przez zakwestionowane przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Jak wskazano w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2000 r. (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59), nie jest wykluczona możliwość „przyjęcia art. 2 Konstytucji i dekodowanych z jego treści zasad (demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej), za samodzielny konstytucyjny wzorzec dla kontroli przepisów kwestionowanych w drodze skargi konstytucyjnej. Może to jednak nastąpić w sytuacji, gdy skarżący podnosi zarzut naruszenia praw bądź wolności niewysłowionych w treści innych przepisów konstytucyjnych (por. np.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114)”.
Skarżący czyni z art. 2 Konstytucji „główny wzorzec kontroli konstytucyjnej”, odwołując się do wywodzonej z niego zasady zaufania obywatela do państwa. Naruszenie tej reguły ma polegać na „pozbawieniu możności obywatela wpływania na ujednolicanie interpretacji prawnych”. Z takiego sformułowania uzasadnienia nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.
Także w odniesieniu do wskazanego jako wzorzec kontroli art. 32 ust. 1 Konstytucji należy podkreślić, że nie statuuje on żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, których naruszenie – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – decydowałoby o dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa musi zostać każdorazowo odniesiona do konkretnego prawa podmiotowego. Powołanie art. 32 ust. 1 Konstytucji w skardze konstytucyjnej powinno więc towarzyszyć innemu przepisowi, będącemu źródłem prawa lub wolności; zarzut polega wtedy na twierdzeniu, że to prawo lub wolność nie dotyczą wszystkich na równych zasadach (wyrok TK z 14 grudnia 2005 r., SK 22/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 135).
Niewłaściwe jest również powołanie się na naruszenie art. 7 Konstytucji. Wzorcem kontroli konstytucyjnej w postępowaniu skargowym – co do zasady – nie może być także powołany przepis, gdyż nie stanowi on źródła wolności ani praw obywateli. Zgodnie z tym przepisem „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Ta podstawowa zasada funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, tj. zasada praworządności, adresowana jest do wszystkich organów władzy publicznej i nakłada określone rygory na ich działanie. Z treści przepisu nie wynikają natomiast prawa dla obywateli (wyrok TK z 16 grudnia 2003 r., SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102).
Nie można również uznać za prawidłowe kwestionowanie przepisów p.p.s.a. z punktu widzenia ich zgodności z art. 83 Konstytucji. W opinii Trybunału wyrażonej w wyroku z 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34), a pogląd ten Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, „wątpliwości może budzić problem, czy przepis ten może stanowić samoistną podstawę kontroli konstytucyjności norm prawnych. Nakłada on bowiem na »każdego« obowiązek przestrzegania prawa RP i stanowi w istocie odzwierciedlenie (powtórzenie) teoretycznoprawnego założenia o normatywnym, wiążącym charakterze prawa. Przepis ten sam nie nakłada żadnych nowych obowiązków, podnosi tylko i tak istniejącą powszechną powinność przestrzegania prawa do rangi obowiązku konstytucyjnego. Przepis ten nie może w żadnym razie stanowić samoistnej podstawy do formułowania obowiązków jednostki”.
Skarżący domaga się również kontroli art. 176 w związku z art. 180 p.p.s.a. z punktu widzenia ich zgodności z art. 176 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić jednak należy przede wszystkim, że przepis ten, zgodnie z którym postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, jest przepisem o charakterze ustrojowym, zawartym w rozdziale VIII Konstytucji – Sądy i Trybunały. Określa on przede wszystkim sposób organizacji sądów i nie może, zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 Konstytucji, stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące braku instancji odwoławczej wiążą się zaś w istocie z art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym „każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym orzecznictwie wskazywał, że „konstytucyjne prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi bardzo istotny czynnik urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości proceduralnej” (wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158); „ustawy regulujące postępowanie sądowe muszą w szczególności w sposób precyzyjny normować prawa stron oraz zaskarżanie orzeczeń sądowych” (wyrok TK z 19 lutego 2003 r., P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczący – jak w sprawie skarżącego – braku środka odwoławczego, może być skutecznie podnoszony jedynie w kontekście art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14).
Niezależnie od powyższych uwag, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty skargi w zakresie, w jakim kwestionują brak możliwości odwołania się od postanowienia NSA w przedmiocie oceny strony formalnej skargi kasacyjnej, są oczywiście bezzasadne. Ocena tych przepisów nie może bowiem abstrahować od stanu faktycznego, będącego podstawą skargi konstytucyjnej, wynikającego z art. 177, art. 178 i art. 180 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Sąd ten odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Z unormowań tych wprost wynika, że wstępna kontrola skargi kasacyjnej jest dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Następnie trafia ona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten – tak jak oczekuje tego skarżący – ponownie ocenia stronę formalną skargi i w razie uznania, że nie spełnia ona wymogów formalnych odrzuca skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwraca ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. W konsekwencji należy więc uznać, że kwestia dopuszczalności skargi kasacyjnej była dwukrotnie przedmiotem analizy sądów, co czyni zarzuty skargi oczywiście bezzasadnymi.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 176 w związku z art. 180 p.p.s.a. nie może zostać nadany dalszy bieg.
W drugiej części skargi zakwestionowane zostały 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. Skarżący wyraził pogląd, że konieczność oczekiwania na uzyskanie przez orzeczenie prawomocności wymaga stwierdzenia, że żaden z uczestników postępowania nie wystąpił ze środkiem odwoławczym. Niewykluczona jest więc sytuacja, w której czas oczekiwania na decyzję co do wniesienia środka odwoławczego przez drugą stronę (niezbędny do uzyskania przez orzeczenie waloru prawomocności) może skutkować przekroczeniem terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Zarzuty skierowane pod adresem regulacji abstrahują od sytuacji prawnej skarżącego, a przez to nie uwzględniają specyfiki modelu skargi konstytucyjnej obowiązującego w polskim prawie ustrojowym.
Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze przypomina, że skarga konstytucyjna jest zindywidualizowanym środkiem ochrony praw i z tego względu musi pozostawać w ścisłym związku z sytuacją prawną skarżącego. Niewłaściwe jest zatem kierowanie zarzutów pod adresem przepisów, jeśli ich zastosowanie w postępowaniu, które stało się podstawą skierowania skargi konstytucyjnej, nie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu skargowym nie może analizować kwestionowanych unormowań, które w opinii skarżącego potencjalnie mogły doprowadzić do naruszenia jego praw, gdyż skarga nie ma cech actio popularis.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym skarżący był stroną, sekwencja zdarzeń nie pozwala na uznanie, że doszło do uszczuplenia (bądź nawet zagrożenia) konstytucyjnego prawa do sądu. W dniu 15 grudnia 2005 r. skarżący otrzymał postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 953/05). W przewidzianym terminie skarżący nie wystąpił ze skargą kasacyjną. Natomiast w dniu 8 marca 2006 r. wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 953/05, opierając ją na zarzucie pozbawienia możności działania w przedmiotowym postępowaniu wskutek naruszenia przepisów prawa. Skoro skarżący otrzymał postanowienie WSA w Białymstoku 15 grudnia 2006 r., trudno jednoznacznie przyjąć, że jako uczestnik postępowania został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu. Zresztą nawet gdyby tak było, to okoliczność ta uzasadniała wystąpienie ze skargą kasacyjną do NSA. Skarżący zaniechał skorzystania z tego środka odwoławczego, po to tylko, by zarzut ten sformułować w postępowaniu wznowieniowym. Nie można więc uznać, że skarżący choćby uprawdopodobnił, że doszło do naruszenia jego konstytucyjnych wolności lub praw, skoro sam zrezygnował z możliwości realizacji swych praw w postępowaniu. Tym samym skarga w zakresie, w jakim dotyczy art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a., nie spełnia przesłanki jej dopuszczalności, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze nie może zostać nadany dalszy bieg.
POSTANOWIENIE
z dnia 16 lipca 2009 r.
Sygn. akt Ts 396/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ewa Łętowska,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
1) art. 176 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 83 i art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 15 grudnia 2008 r., odnoszącej się do podstaw prawnych dwóch niezależnych od siebie postępowań, zakwestionowano zgodność art. 176 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 83 i art. 176 ust. 1 Konstytucji oraz art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącego art. 176 p.p.s.a., uniemożliwiając zaskarżenie samego uzasadnienia orzeczenia sądu, naraża obywatela na skutki wadliwej interpretacji treści przepisów prawa i pozbawia prawa do uzyskania orzeczenia interpretacyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, przepis uniemożliwia zaskarżenie orzeczenia o odrzuceniu skargi kasacyjnej przez NSA do innego równorzędnego składu orzekającego tego sądu.
Z kolei niezgodność art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. ma polegać na tym, że przepisy uniemożliwiają stronie, która nie mogła skorzystać ze zwykłego środka zaskarżenia, wniesienie skargi o wznowienie po upływie terminu do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia, a przed upływem trzech miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia.
Skarga konstytucyjna została sporządzona w oparciu o następujący stan faktyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 597/07) odrzucił skargę na postanowienie Sądu Okręgowego w Białymstoku z 3 lipca 2007 r. (sygn. akt IV Kzw 280/06). Skarżący wniósł skargę na samo uzasadnienie tego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną postanowieniem z 4 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 959/08) z uwagi na nieusuwalny brak formalny skargi.
Zaskarżenie drugiego z przepisów objętych skargą wiązało się z następującym stanem faktycznym sprawy.
Decyzją z 26 października 2005 r. (nr WOP.I.EM. 7144-20/03/04/05) Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, uwzględniając skargę Burmistrza Sokółki, uchylił własną decyzję z 9 września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi. Po uzyskaniu oświadczenia Burmistrza Sokółki o wycofaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 953/05) umorzył postępowanie ze skargi Burmistrza Sokółki. Dnia 21 lutego 2006 r. skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. II SA/Bk 953/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Bk 152/06) odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 511/08) oddalił skargę kasacyjną.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Dla możliwości jej merytorycznego rozpoznania niezbędne jest spełnienie przez skarżącego szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – jest związany granicami skargi, co oznacza, że to sam skarżący wyznacza nie tylko przedmiot zaskarżenia, ale również konstytucyjne wzorce niezbędne do badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Istniejące uchybienia formalne skargi nie mogą być przy tym usuwane przez Trybunał działający ex officio.
Wstępna kontrola złożonej skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że nie może być jej nadany dalszy bieg. Zgodnie z art. 46 ustawy o TK przedmiotem skargi można uczynić jedynie taki przepis ustawy, który stanowiąc podstawę ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, zawiera w treści wadę skutkującą naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Z kolei z art. 47 ustawy o TK wynika obowiązek wskazania ich naruszenia. Wymaga to od skarżącego nie tylko porównania zakresu treściowego obu regulacji – konstytucyjnej i ustawowej, ale także uprawdopodobnienia, że w jego sytuacji faktycznej wadliwa treść kwestionowanego unormowania spowodowała uszczuplenie konstytucyjnych praw podmiotowych.
Skarżący w pierwszej kolejności kwestionuje art. 176 w związku z art. 180 p.p.s.a. z art. 2, art. 7, art. 83 oraz art. 32 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze w tym zakresie nie może być nadany dalszy bieg także ze względu na niewłaściwie wskazanie przez skarżącego wzorców konstytucyjnych. Z utrwalonej już linii orzeczniczej wynika, że wskazana w skardze zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, ochrony których skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Może ona stanowić wzorzec kontroli, lecz tylko wówczas, gdy zasady z niej płynące zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Podstawową przesłanką dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie w niej konstytucyjnego prawa bądź wolności, przysługującego skarżącemu, a naruszonego ostatecznym orzeczeniem wydanym przez sąd bądź organ administracji publicznej na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu ustawy albo innego aktu normatywnego. Formalną konsekwencją takiej przesłanki jest obowiązek wskazania w skardze konstytucyjnej, jakie konstytucyjne prawa bądź wolności i w jaki sposób zostały – zdaniem skarżącego – naruszone przez zakwestionowane przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Jak wskazano w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2000 r. (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59), nie jest wykluczona możliwość „przyjęcia art. 2 Konstytucji i dekodowanych z jego treści zasad (demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej), za samodzielny konstytucyjny wzorzec dla kontroli przepisów kwestionowanych w drodze skargi konstytucyjnej. Może to jednak nastąpić w sytuacji, gdy skarżący podnosi zarzut naruszenia praw bądź wolności niewysłowionych w treści innych przepisów konstytucyjnych (por. np.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114)”.
Skarżący czyni z art. 2 Konstytucji „główny wzorzec kontroli konstytucyjnej”, odwołując się do wywodzonej z niego zasady zaufania obywatela do państwa. Naruszenie tej reguły ma polegać na „pozbawieniu możności obywatela wpływania na ujednolicanie interpretacji prawnych”. Z takiego sformułowania uzasadnienia nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.
Także w odniesieniu do wskazanego jako wzorzec kontroli art. 32 ust. 1 Konstytucji należy podkreślić, że nie statuuje on żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, których naruszenie – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – decydowałoby o dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa musi zostać każdorazowo odniesiona do konkretnego prawa podmiotowego. Powołanie art. 32 ust. 1 Konstytucji w skardze konstytucyjnej powinno więc towarzyszyć innemu przepisowi, będącemu źródłem prawa lub wolności; zarzut polega wtedy na twierdzeniu, że to prawo lub wolność nie dotyczą wszystkich na równych zasadach (wyrok TK z 14 grudnia 2005 r., SK 22/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 135).
Niewłaściwe jest również powołanie się na naruszenie art. 7 Konstytucji. Wzorcem kontroli konstytucyjnej w postępowaniu skargowym – co do zasady – nie może być także powołany przepis, gdyż nie stanowi on źródła wolności ani praw obywateli. Zgodnie z tym przepisem „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Ta podstawowa zasada funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, tj. zasada praworządności, adresowana jest do wszystkich organów władzy publicznej i nakłada określone rygory na ich działanie. Z treści przepisu nie wynikają natomiast prawa dla obywateli (wyrok TK z 16 grudnia 2003 r., SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102).
Nie można również uznać za prawidłowe kwestionowanie przepisów p.p.s.a. z punktu widzenia ich zgodności z art. 83 Konstytucji. W opinii Trybunału wyrażonej w wyroku z 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34), a pogląd ten Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, „wątpliwości może budzić problem, czy przepis ten może stanowić samoistną podstawę kontroli konstytucyjności norm prawnych. Nakłada on bowiem na »każdego« obowiązek przestrzegania prawa RP i stanowi w istocie odzwierciedlenie (powtórzenie) teoretycznoprawnego założenia o normatywnym, wiążącym charakterze prawa. Przepis ten sam nie nakłada żadnych nowych obowiązków, podnosi tylko i tak istniejącą powszechną powinność przestrzegania prawa do rangi obowiązku konstytucyjnego. Przepis ten nie może w żadnym razie stanowić samoistnej podstawy do formułowania obowiązków jednostki”.
Skarżący domaga się również kontroli art. 176 w związku z art. 180 p.p.s.a. z punktu widzenia ich zgodności z art. 176 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić jednak należy przede wszystkim, że przepis ten, zgodnie z którym postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, jest przepisem o charakterze ustrojowym, zawartym w rozdziale VIII Konstytucji – Sądy i Trybunały. Określa on przede wszystkim sposób organizacji sądów i nie może, zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 Konstytucji, stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące braku instancji odwoławczej wiążą się zaś w istocie z art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym „każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym orzecznictwie wskazywał, że „konstytucyjne prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi bardzo istotny czynnik urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości proceduralnej” (wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158); „ustawy regulujące postępowanie sądowe muszą w szczególności w sposób precyzyjny normować prawa stron oraz zaskarżanie orzeczeń sądowych” (wyrok TK z 19 lutego 2003 r., P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczący – jak w sprawie skarżącego – braku środka odwoławczego, może być skutecznie podnoszony jedynie w kontekście art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14).
Niezależnie od powyższych uwag, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty skargi w zakresie, w jakim kwestionują brak możliwości odwołania się od postanowienia NSA w przedmiocie oceny strony formalnej skargi kasacyjnej, są oczywiście bezzasadne. Ocena tych przepisów nie może bowiem abstrahować od stanu faktycznego, będącego podstawą skargi konstytucyjnej, wynikającego z art. 177, art. 178 i art. 180 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Sąd ten odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Z unormowań tych wprost wynika, że wstępna kontrola skargi kasacyjnej jest dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Następnie trafia ona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten – tak jak oczekuje tego skarżący – ponownie ocenia stronę formalną skargi i w razie uznania, że nie spełnia ona wymogów formalnych odrzuca skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwraca ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. W konsekwencji należy więc uznać, że kwestia dopuszczalności skargi kasacyjnej była dwukrotnie przedmiotem analizy sądów, co czyni zarzuty skargi oczywiście bezzasadnymi.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 176 w związku z art. 180 p.p.s.a. nie może zostać nadany dalszy bieg.
W drugiej części skargi zakwestionowane zostały 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. Skarżący wyraził pogląd, że konieczność oczekiwania na uzyskanie przez orzeczenie prawomocności wymaga stwierdzenia, że żaden z uczestników postępowania nie wystąpił ze środkiem odwoławczym. Niewykluczona jest więc sytuacja, w której czas oczekiwania na decyzję co do wniesienia środka odwoławczego przez drugą stronę (niezbędny do uzyskania przez orzeczenie waloru prawomocności) może skutkować przekroczeniem terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Zarzuty skierowane pod adresem regulacji abstrahują od sytuacji prawnej skarżącego, a przez to nie uwzględniają specyfiki modelu skargi konstytucyjnej obowiązującego w polskim prawie ustrojowym.
Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze przypomina, że skarga konstytucyjna jest zindywidualizowanym środkiem ochrony praw i z tego względu musi pozostawać w ścisłym związku z sytuacją prawną skarżącego. Niewłaściwe jest zatem kierowanie zarzutów pod adresem przepisów, jeśli ich zastosowanie w postępowaniu, które stało się podstawą skierowania skargi konstytucyjnej, nie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu skargowym nie może analizować kwestionowanych unormowań, które w opinii skarżącego potencjalnie mogły doprowadzić do naruszenia jego praw, gdyż skarga nie ma cech actio popularis.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym skarżący był stroną, sekwencja zdarzeń nie pozwala na uznanie, że doszło do uszczuplenia (bądź nawet zagrożenia) konstytucyjnego prawa do sądu. W dniu 15 grudnia 2005 r. skarżący otrzymał postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 953/05). W przewidzianym terminie skarżący nie wystąpił ze skargą kasacyjną. Natomiast w dniu 8 marca 2006 r. wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 953/05, opierając ją na zarzucie pozbawienia możności działania w przedmiotowym postępowaniu wskutek naruszenia przepisów prawa. Skoro skarżący otrzymał postanowienie WSA w Białymstoku 15 grudnia 2006 r., trudno jednoznacznie przyjąć, że jako uczestnik postępowania został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu. Zresztą nawet gdyby tak było, to okoliczność ta uzasadniała wystąpienie ze skargą kasacyjną do NSA. Skarżący zaniechał skorzystania z tego środka odwoławczego, po to tylko, by zarzut ten sformułować w postępowaniu wznowieniowym. Nie można więc uznać, że skarżący choćby uprawdopodobnił, że doszło do naruszenia jego konstytucyjnych wolności lub praw, skoro sam zrezygnował z możliwości realizacji swych praw w postępowaniu. Tym samym skarga w zakresie, w jakim dotyczy art. 168 § 1 w związku z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a., nie spełnia przesłanki jej dopuszczalności, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze nie może zostać nadany dalszy bieg.