Pełny tekst orzeczenia

313/5/B/2010


POSTANOWIENIE
z dnia 22 czerwca 2010 r.
Sygn. akt Tw 2/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców w sprawie zgodności:
zarządzenia nr 72/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna (niepubl.) z art. 2, art. 83 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

1. W dniu 11 stycznia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności zarządzenia nr 72/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna (niepubl.; dalej: zarządzenie Prezesa NFZ) z art. 2, art. 83 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji.

2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 lutego 2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: (1) wykazanie, że jest on ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały; (2) doręczenie oryginału (oraz czterech odpisów) uchwały (lub inaczej nazwanego rozstrzygnięcia) ogólnokrajowej władzy wnioskodawcy, stanowiącej podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału 11 stycznia 2010 r.; (3) doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa w punkcie 2 tego zarządzenia, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy; (4) doręczenie pięciu kompletnych odpisów statutu wnioskodawcy; (5) uzasadnienie legitymacji organizacji pracodawców w odniesieniu do kwestionowanego zarządzenia, które dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku.

3. Pismem z 17 marca 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą (m.in.) „ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców”. Należy przy tym wyjaśnić, że użyty w powołanym przepisie ustawy zasadniczej przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.

2.1. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. o sygn. Tw 72/02 (OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy, które znajdują zastosowanie również w odniesieniu do organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może bowiem ograniczyć się do odczytania jedynie jej nazwy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie (np. „obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”).
Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym. Oznacza to, że prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje tylko związkom i organizacjom o charakterze ogólnokrajowym, a pozbawione są go związki i organizacje o charakterze jedynie lokalnym. Ogólnokrajowy zakres działania stanowi jedyną cechę kwalifikującą, nie ma natomiast znaczenia liczebność („reprezentatywność”) związku czy organizacji (por. L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007).

2.2. Dla stwierdzenia, czy Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest zbadanie danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.).

2.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego (numer KRS: 0000019286) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru.

2.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro wnioskodawcy nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, to tym samym wniosek złożony przez Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
W konsekwencji należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy o TK).

3. Niezależnie od wskazanej wyżej podstawy odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne wyjaśnienie rozumienia przesłanki podmiotowej, która rozstrzyga, czy wniosek w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm pochodzi od podmiotu wymienionego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

3.1. Ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców, zazwyczaj kolegialna, wyraża wolę w podejmowanych przez siebie uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statutu), zaś jej treść zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę norm stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tej władzy (por. postanowienia TK z: 22 lutego 2007 r., Tw 26/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 42 i powołane tam orzeczenia; 15 stycznia 2009 r., Tw 32/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 69). Dlatego wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały, która stanowi dowód, że wniosek pochodzi od podmiotu legitymowanego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła i podpisała. Minimalna zbieżność, która musi cechować wniosek i uchwałę, obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli). Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (pełnomocnika), zobligowany do sporządzenia wniosku, złożenia go w Trybunale Konstytucyjnym czy reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem.
Co oczywiste, uprzednio podjęta uchwała stanowi podstawę prawną wniosku sporządzonego w jej wykonaniu. Zatem wniosek, który poprzedza podjęcie uchwały, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie przed Trybunałem (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).

3.2. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny ustalił, po pierwsze, że rozpatrywany wniosek nosi datę „5 listopada 2009 r.”, zaś uchwała Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców w sprawie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta „29 grudnia 2009 r.”. Po drugie, rozpatrywany wniosek jest sporządzony, podpisany i złożony przez profesjonalnego pełnomocnika bez umocowania udzielonego w uchwale przez wnioskodawcę.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarówno „wniosek” sporządzony przed podjęciem uchwały, jak i brak stosownego pełnomocnictwa, uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK).

4. Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny podnosi wątpliwość związaną z rzeczywistą datą podjęcia przez Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców uchwały w sprawie wniosku o kontrolę zarządzenia Prezesa NFZ.
Jak bowiem wynika z „Wyciągu z protokołu z posiedzenia Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców z 13 listopada 2009” (dołączonego do akt sprawy Tw 34/09), Zarząd podjął w tym dniu (obok uchwały nr 1/13/11/2009) – nieujawnioną w niniejszym postępowaniu – uchwałę nr 2/13/11/2009 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o uznanie zarządzenia Prezesa NFZ za niezgodne z art. 93 ust. 2, art. 83 oraz art. 2 Konstytucji.

5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że pełnomocnik wnioskodawcy nie wykonał pkt 5 zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 lutego 2010 r., wzywającego do usunięcia braków formalnych wniosku. Poprzestał na przytoczeniu in extenso art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) i polemice z poglądami Trybunału, wyrażonymi w postanowieniach z 7 lipca 2003 r. i 28 stycznia 2004 r. w sprawie o sygn. Tw 74/02 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 1 i 2), twierdząc, że „można domniemywać, że wszelkie zawarte w nich argumenty za pozbawieniem organizacji pracodawców prawa do reprezentowania interesów gospodarczych swoich członków odnoszą się do innego, niż obowiązujący w chwili obecnej, stanu prawnego”.

5.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że sformułowany wyżej pogląd nie przekonuje o istnieniu legitymacji organizacji pracodawców w odniesieniu do kontroli zarządzenia Prezesa NFZ, które dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku.
Z ustawy o organizacjach pracodawców nie wynika samoistnie, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców jest podmiotem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. O zdolności wnioskowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie przesądzają samodzielnie rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem, że nie można wykorzystywać pojęć lub zasad zawartych w aktach rangi podkonstytucyjnej przy nadawaniu znaczenia przepisom Konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów ustaw i innych aktów normatywnych (por. wyroki TK z: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; zob. także M. Safjan, Konstytucja a prawo cywilne, [w:] Ecclesia et status. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora Józefa Krukowskiego, red. A. Dębiński, K. Orzeszyna, M. Sitarz, Lublin 2004, s. 785). Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, mimo że jest to materia regulowana przepisami ustawy zasadniczej i już – choćby z tej racji – bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego nie może być rozszerzana w drodze ustawodawstwa zwykłego.

5.2. Przy wyznaczaniu zakresu działania organizacji pracodawców, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, trzeba pamiętać, że uprawnienie organizacji pracodawców do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego zostało przyznane w tym samym przepisie, co uprawnienie związków zawodowych i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Ponadto, zagadnienie zrzeszania się w organizacjach pracodawców i związkach zawodowych, jak również ich podstawowe kompetencje, zostały uregulowane w jednym przepisie Konstytucji (art. 59). Przyjęte rozwiązanie wskazuje, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, jako decydującego o tym, które przepisy mogą być kwestionowane w ich wniosku, powinno zostać dokonane jednolicie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że posłużenie się przez ustawodawcę konstytucyjnego terminem „pracodawca”, nie zaś np. terminem „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów legitymowanych do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy. Należy przyjąć, że ustrojodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby to uprawnienie – w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków. Trybunał podkreśla, że jeżeli ustawodawca konstytucyjny nie przyjął takiego rozwiązania, to zdolność wnioskowa organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracodawca – pracobiorca.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.