Tw 2/10
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
314/5/B/2010
POSTANOWIENIE
z dnia 14 września 2010 r.
Sygn. akt Tw 2/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Andrzej Rzepliński,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 11 listopada 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności zarządzenia Nr 72/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna (niepubl.) z art. 2, art. 83 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji.
2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 lutego 2010 r. Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: (1) wykazanie, że jest on ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały; (2) doręczenie oryginału (oraz czterech odpisów) uchwały (lub inaczej nazwanego rozstrzygnięcia) ogólnokrajowej władzy wnioskodawcy, stanowiącej podstawę prawną złożonego wniosku; (3) doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa w punkcie 2 tego zarządzenia, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy; (4) doręczenie pięciu kompletnych odpisów statutu wnioskodawcy; (5) uzasadnienie legitymacji Lubelskiego Związku Lekarzy RodzinnychPracodawców do kwestionowanego zarządzenia, które dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku.
3. Pismem procesowym z 17 marca 2010 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.
4. Postanowieniem z 22 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.
Za takim orzeczeniem Trybunału przemawiało, po pierwsze, niespełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. brak legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania przez TK w ramach abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa, gdyż Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców nie wykazał, że jest ogólnokrajową organizacją pracodawców. Trybunał uznał, po drugie, że uchwała podjęta przez Zarząd Związku nie stanowi podstawy prawnej złożonego wniosku. Po trzecie, sporządzenie wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego bez umocowania, w szczególności zaś przed podjęciem przez Zarząd stosownej uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem, pozwoliło stwierdzić, że wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
5. W zażaleniu z 6 czerwca 2010 r. Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców wniósł o „uchylenie [powyższego] postanowienia i jego zmianę” oraz „nadanie biegu wnioskowi”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał w składzie trzech sędziów rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.
2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu wnioskodawcy, który kwestionuje stwierdzony, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, brak legitymacji Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców do zainicjowania postępowania przed Trybunałem.
2.1. Wnioskodawca dowodzi, że „można (…) wyobrazić sobie organizację np. pracodawców działającą na terenie całego kraju bez struktur regionalnych, a mimo to skupiającą w swych szeregach liczną rzeszę członków i poprzez demokratyczny statut gwarantującą im właściwą reprezentację na każdym szczeblu, w tym ogólnokrajowym”. Zdaniem wnioskodawcy, spełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji zapewnia „odpowiednio skonstruowany statut i przestrzeganie zawartych w nim zapisów”.
2.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela powyższej argumentacji. Należy przypomnieć, że zainicjowanie abstrakcyjnej kontroli norm jest bowiem – co do zasady – uprawnieniem naczelnych organów państwa, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 Konstytucji (zob. postanowienia TK z: 1 września 2003 r. i 5 maja 2004 r., Tw 15/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 102 i 103; L. Garlicki, uwaga 9 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007).
Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, wynikającym ze specyfiki zadań powierzonych danemu podmiotowi przez Konstytucję oraz jego statusu prawnego, zaś rozszerzająca interpretacja podmiotowego zakresu zdolności wnioskowej jest niedopuszczalna (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Oznacza to, że nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych (np. organizacje pracodawców) uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie przesądzają samodzielnie rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach poszczególnych organizacji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne determinują sposób wykładni przepisów ustaw i innych aktów normatywnych, a także statutów (por. wyroki TK z: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Trafny jest pogląd przyjęty przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, że odmienna interpretacja prowadziłaby do przyjęcia, że to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby – w istocie – o przyznaniu uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, mimo że jest to materia regulowana przepisami ustawy zasadniczej i już – choćby z tej racji – bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego nie może być rozszerzana w drodze aktów podkonstytucyjnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) związek pracodawców powstaje z mocy uchwały o jego założeniu, podjętej na zgromadzeniu założycielskim przez co najmniej dziesięciu pracodawców. Regulacja ta spotkała się z krytyczną oceną doktryny, gdyż – jak podnoszono – ważna jest nie tylko liczba członków takiego związku, ale także to, jaka jest liczba zatrudnianych przez nich pracowników oraz jaki obszar kraju jest objęty strukturami tego związku (zob. np. W. Sokolewicz, uwaga 25 do art. 59 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005).
W postanowieniu z 12 lutego 2003 r. o sygn. Tw 72/02 (OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do legitymacji procesowej związków zawodowych, trafnie zauważył, że sam akt zarejestrowania i nabycia osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku organizacji pracodawców, bowiem w świetle wyraźnego sformułowania przepisów konstytucyjnych, mówiących o „ogólnokrajowych władzach organizacji pracodawców” zasadne jest uznanie, że choć przymiotnik „ogólnokrajowy” nie odnosi się explicite do organizacji pracodawców, lecz do jej organu, to jednak reguły inferencyjne nakazują w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem – organizacja ogólnokrajowa (argumentum a minori ad maius). Należy tym samym odróżnić swobodę zrzeszania się, którą gwarantuje jednostkom art. 59 Konstytucji, a rozwija ustawodawstwo zwykłe (m.in. przez powołaną ustawę o organizacjach pracodawców), od uprawnienia zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, prawo do uruchomienia abstrakcyjnej kontroli norm mają tylko organizacje o zasięgu ogólnopolskim, a więc takie, które reprezentują jak najszerszy krąg podmiotów, czego wyrazem jest istnienie w strukturze organizacji pracodawców przede wszystkim jednostek terenowych lub oddziałów.
2.3. W postanowieniu z 14 lipca 2004 r. o sygn. Tw 15/04 (OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 235) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie, iż władze danej organizacji są uprawnione do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone oceną merytoryczną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter ogólnokrajowy. Badania takiego należy dokonywać, korzystając – przede wszystkim – z danych ujawnionych w odpowiednim rejestrze (por. także L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007).
W zażaleniu nie podważono trafności ustalenia przez Trybunał, że odpis aktualny z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach Krajowego Rejestru Sądowego (numer: 0000019286), nie zawiera danych, które wskazywałaby na „ogólnokrajowy” charakter Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców. W rubryce 3 działu 1 rejestru brak jest bowiem wpisów o jednostkach terenowych lub oddziałach tej organizacji pracodawców.
2.4. Mając powyższe na względzie, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu niespełnienia przez Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców przesłanki „ogólnokrajowości” określonej w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać, na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK, za w pełni zasadną.
3. W dalszej części zażalenia wnioskodawca odniósł się do kwestii różnicy dat, którymi opatrzone są wniosek oraz uchwała Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców.
3.1. Zdaniem Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, „wniosek konstytucyjny sporządzony na piśmie z chwilą jego utrwalenia uzyskuje byt materialny i do momentu jego złożenia w biurze podawczym Trybunału bądź nadania na poczcie jest mniej lub bardziej udaną »wprawką literacką«. Byt prawny uzyskuje dopiero w momencie uzyskania prezentaty w sytuacji złożenia wniosku w biurze podawczym lub w dacie nadania (…). I to data wykonania tych czynności jest decydująca dla oceny prawidłowości przygotowania i złożenia wniosku”.
3.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że uchwała Zarządu Związku nr 1/29/12/2009 w sprawie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta 29 grudnia 2009 r., natomiast sam wniosek jest opatrzony datą 5 listopada 2009 r.
Ze względu na to, że Zarząd Związku jest organem kolegialnym, swoje stanowisko w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego – abstrahując od kwestii braku legitymacji procesowej tego podmiotu – może wyrazić jedynie w formie uchwały. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności wniosku kolegialnej władzy organizacji pracodawców jest więc uprzednio podjęta uchwała, która legitymizuje kierowany przez nią wniosek do Trybunału. Co oczywiste, projekt takiego wniosku może być przygotowany wcześniej przez inne podmioty, np. profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), jednakże do czasu podjęcia uchwały przez kompetentną władzę organizacji pracodawców, która jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania, nie jest on wnioskiem w rozumieniu art. 191 Konstytucji i art. 32 ustawy o TK (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4, formułujący podobne stanowisko odnośnie do relacji odpowiednich uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i wniosków kierowanych przez te organy do Trybunału Konstytucyjnego).
Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie wniosek powinien zostać sporządzony po podjęciu uchwały przez Zarząd Związku, ewentualnie – mógł on stanowić załącznik do tejże uchwały, gdyby tak rozstrzygała.
3.3. Mając powyższe na względzie, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu złożenia „wniosku” przez podmiot nieuprawniony na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać za w pełni zasadną.
4. Trybunał Konstytucyjny zbadał również zarzut, w którym wnioskodawca kwestionuje rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie działania Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (w rozumieniu art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
4.1. Zdaniem wnioskodawcy, „Konstytucja w art. 191 ust. 2 stwierdza: »Podmioty, o których mowa ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania«. Jednocześnie, żaden przepis Konstytucji nie określa zakresu działania związków zawodowych, organizacji pracodawców ani organizacji zawodowych. We wszystkich tych wypadkach zakres działania określają ustawy”. I dalej: „Tak więc stwierdzić należy, że to nie z Konstytucji wynikają ograniczenia dla organizacji pracodawców, o których mowa w skarżonym postanowieniu. (…) Ograniczenie występowania organizacji pracodawców w obronie interesów gospodarczych swoich członków wynikało z ustawy o organizacjach pracodawców. I zmiana ustawy z 2003 r. tę przeszkodę usunęła. Ustawa nie rozszerza, a uszczegóławia uprawnienia takiej organizacji”.
4.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela prezentowanego wyżej poglądu, zgodnie z którym obrona interesów gospodarczych stanowi uzasadnienie zdolności wnioskowej ogólnokrajowych organów (władz) organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Trybunał ponownie przypomina, że podmioty te posiadają jedynie ograniczoną rzeczowo legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem oraz pracodawcą a organizacją reprezentującą pracowników.
Przywołana przez wnioskodawcę ustawa o organizacjach pracodawców nie stanowi samoistnej, a tym samym wystarczającej podstawy dla uznania, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje przedstawione w pkt 5.2. zaskarżonego postanowienia stanowisko, w którym wyjaśniono znaczenie zwrotu „sprawy objęte zakresem działania” w kontekście zdolności wnioskowej organizacji pracodawców.
4.3. Mając powyższe na względzie, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi uzasadniło stwierdzenie, że rzeczowo ograniczona legitymacja procesowa Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji) nie obejmuje wnioskowania o kontrolę norm, które dotyczą prowadzenia działalności gospodarczej.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 września 2010 r.
Sygn. akt Tw 2/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Andrzej Rzepliński,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 11 listopada 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności zarządzenia Nr 72/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna (niepubl.) z art. 2, art. 83 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji.
2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 lutego 2010 r. Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: (1) wykazanie, że jest on ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały; (2) doręczenie oryginału (oraz czterech odpisów) uchwały (lub inaczej nazwanego rozstrzygnięcia) ogólnokrajowej władzy wnioskodawcy, stanowiącej podstawę prawną złożonego wniosku; (3) doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa w punkcie 2 tego zarządzenia, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy; (4) doręczenie pięciu kompletnych odpisów statutu wnioskodawcy; (5) uzasadnienie legitymacji Lubelskiego Związku Lekarzy RodzinnychPracodawców do kwestionowanego zarządzenia, które dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku.
3. Pismem procesowym z 17 marca 2010 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.
4. Postanowieniem z 22 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.
Za takim orzeczeniem Trybunału przemawiało, po pierwsze, niespełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. brak legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania przez TK w ramach abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa, gdyż Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców nie wykazał, że jest ogólnokrajową organizacją pracodawców. Trybunał uznał, po drugie, że uchwała podjęta przez Zarząd Związku nie stanowi podstawy prawnej złożonego wniosku. Po trzecie, sporządzenie wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego bez umocowania, w szczególności zaś przed podjęciem przez Zarząd stosownej uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem, pozwoliło stwierdzić, że wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
5. W zażaleniu z 6 czerwca 2010 r. Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców wniósł o „uchylenie [powyższego] postanowienia i jego zmianę” oraz „nadanie biegu wnioskowi”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał w składzie trzech sędziów rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.
2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu wnioskodawcy, który kwestionuje stwierdzony, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, brak legitymacji Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców do zainicjowania postępowania przed Trybunałem.
2.1. Wnioskodawca dowodzi, że „można (…) wyobrazić sobie organizację np. pracodawców działającą na terenie całego kraju bez struktur regionalnych, a mimo to skupiającą w swych szeregach liczną rzeszę członków i poprzez demokratyczny statut gwarantującą im właściwą reprezentację na każdym szczeblu, w tym ogólnokrajowym”. Zdaniem wnioskodawcy, spełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji zapewnia „odpowiednio skonstruowany statut i przestrzeganie zawartych w nim zapisów”.
2.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela powyższej argumentacji. Należy przypomnieć, że zainicjowanie abstrakcyjnej kontroli norm jest bowiem – co do zasady – uprawnieniem naczelnych organów państwa, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 Konstytucji (zob. postanowienia TK z: 1 września 2003 r. i 5 maja 2004 r., Tw 15/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 102 i 103; L. Garlicki, uwaga 9 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007).
Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, wynikającym ze specyfiki zadań powierzonych danemu podmiotowi przez Konstytucję oraz jego statusu prawnego, zaś rozszerzająca interpretacja podmiotowego zakresu zdolności wnioskowej jest niedopuszczalna (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Oznacza to, że nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych (np. organizacje pracodawców) uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie przesądzają samodzielnie rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach poszczególnych organizacji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne determinują sposób wykładni przepisów ustaw i innych aktów normatywnych, a także statutów (por. wyroki TK z: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Trafny jest pogląd przyjęty przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, że odmienna interpretacja prowadziłaby do przyjęcia, że to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby – w istocie – o przyznaniu uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, mimo że jest to materia regulowana przepisami ustawy zasadniczej i już – choćby z tej racji – bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego nie może być rozszerzana w drodze aktów podkonstytucyjnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) związek pracodawców powstaje z mocy uchwały o jego założeniu, podjętej na zgromadzeniu założycielskim przez co najmniej dziesięciu pracodawców. Regulacja ta spotkała się z krytyczną oceną doktryny, gdyż – jak podnoszono – ważna jest nie tylko liczba członków takiego związku, ale także to, jaka jest liczba zatrudnianych przez nich pracowników oraz jaki obszar kraju jest objęty strukturami tego związku (zob. np. W. Sokolewicz, uwaga 25 do art. 59 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005).
W postanowieniu z 12 lutego 2003 r. o sygn. Tw 72/02 (OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do legitymacji procesowej związków zawodowych, trafnie zauważył, że sam akt zarejestrowania i nabycia osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku organizacji pracodawców, bowiem w świetle wyraźnego sformułowania przepisów konstytucyjnych, mówiących o „ogólnokrajowych władzach organizacji pracodawców” zasadne jest uznanie, że choć przymiotnik „ogólnokrajowy” nie odnosi się explicite do organizacji pracodawców, lecz do jej organu, to jednak reguły inferencyjne nakazują w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem – organizacja ogólnokrajowa (argumentum a minori ad maius). Należy tym samym odróżnić swobodę zrzeszania się, którą gwarantuje jednostkom art. 59 Konstytucji, a rozwija ustawodawstwo zwykłe (m.in. przez powołaną ustawę o organizacjach pracodawców), od uprawnienia zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, prawo do uruchomienia abstrakcyjnej kontroli norm mają tylko organizacje o zasięgu ogólnopolskim, a więc takie, które reprezentują jak najszerszy krąg podmiotów, czego wyrazem jest istnienie w strukturze organizacji pracodawców przede wszystkim jednostek terenowych lub oddziałów.
2.3. W postanowieniu z 14 lipca 2004 r. o sygn. Tw 15/04 (OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 235) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie, iż władze danej organizacji są uprawnione do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone oceną merytoryczną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter ogólnokrajowy. Badania takiego należy dokonywać, korzystając – przede wszystkim – z danych ujawnionych w odpowiednim rejestrze (por. także L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007).
W zażaleniu nie podważono trafności ustalenia przez Trybunał, że odpis aktualny z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach Krajowego Rejestru Sądowego (numer: 0000019286), nie zawiera danych, które wskazywałaby na „ogólnokrajowy” charakter Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców. W rubryce 3 działu 1 rejestru brak jest bowiem wpisów o jednostkach terenowych lub oddziałach tej organizacji pracodawców.
2.4. Mając powyższe na względzie, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu niespełnienia przez Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców przesłanki „ogólnokrajowości” określonej w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać, na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK, za w pełni zasadną.
3. W dalszej części zażalenia wnioskodawca odniósł się do kwestii różnicy dat, którymi opatrzone są wniosek oraz uchwała Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców.
3.1. Zdaniem Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, „wniosek konstytucyjny sporządzony na piśmie z chwilą jego utrwalenia uzyskuje byt materialny i do momentu jego złożenia w biurze podawczym Trybunału bądź nadania na poczcie jest mniej lub bardziej udaną »wprawką literacką«. Byt prawny uzyskuje dopiero w momencie uzyskania prezentaty w sytuacji złożenia wniosku w biurze podawczym lub w dacie nadania (…). I to data wykonania tych czynności jest decydująca dla oceny prawidłowości przygotowania i złożenia wniosku”.
3.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że uchwała Zarządu Związku nr 1/29/12/2009 w sprawie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta 29 grudnia 2009 r., natomiast sam wniosek jest opatrzony datą 5 listopada 2009 r.
Ze względu na to, że Zarząd Związku jest organem kolegialnym, swoje stanowisko w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego – abstrahując od kwestii braku legitymacji procesowej tego podmiotu – może wyrazić jedynie w formie uchwały. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności wniosku kolegialnej władzy organizacji pracodawców jest więc uprzednio podjęta uchwała, która legitymizuje kierowany przez nią wniosek do Trybunału. Co oczywiste, projekt takiego wniosku może być przygotowany wcześniej przez inne podmioty, np. profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), jednakże do czasu podjęcia uchwały przez kompetentną władzę organizacji pracodawców, która jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania, nie jest on wnioskiem w rozumieniu art. 191 Konstytucji i art. 32 ustawy o TK (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4, formułujący podobne stanowisko odnośnie do relacji odpowiednich uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i wniosków kierowanych przez te organy do Trybunału Konstytucyjnego).
Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie wniosek powinien zostać sporządzony po podjęciu uchwały przez Zarząd Związku, ewentualnie – mógł on stanowić załącznik do tejże uchwały, gdyby tak rozstrzygała.
3.3. Mając powyższe na względzie, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu złożenia „wniosku” przez podmiot nieuprawniony na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać za w pełni zasadną.
4. Trybunał Konstytucyjny zbadał również zarzut, w którym wnioskodawca kwestionuje rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie działania Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (w rozumieniu art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
4.1. Zdaniem wnioskodawcy, „Konstytucja w art. 191 ust. 2 stwierdza: »Podmioty, o których mowa ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania«. Jednocześnie, żaden przepis Konstytucji nie określa zakresu działania związków zawodowych, organizacji pracodawców ani organizacji zawodowych. We wszystkich tych wypadkach zakres działania określają ustawy”. I dalej: „Tak więc stwierdzić należy, że to nie z Konstytucji wynikają ograniczenia dla organizacji pracodawców, o których mowa w skarżonym postanowieniu. (…) Ograniczenie występowania organizacji pracodawców w obronie interesów gospodarczych swoich członków wynikało z ustawy o organizacjach pracodawców. I zmiana ustawy z 2003 r. tę przeszkodę usunęła. Ustawa nie rozszerza, a uszczegóławia uprawnienia takiej organizacji”.
4.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela prezentowanego wyżej poglądu, zgodnie z którym obrona interesów gospodarczych stanowi uzasadnienie zdolności wnioskowej ogólnokrajowych organów (władz) organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Trybunał ponownie przypomina, że podmioty te posiadają jedynie ograniczoną rzeczowo legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem oraz pracodawcą a organizacją reprezentującą pracowników.
Przywołana przez wnioskodawcę ustawa o organizacjach pracodawców nie stanowi samoistnej, a tym samym wystarczającej podstawy dla uznania, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje przedstawione w pkt 5.2. zaskarżonego postanowienia stanowisko, w którym wyjaśniono znaczenie zwrotu „sprawy objęte zakresem działania” w kontekście zdolności wnioskowej organizacji pracodawców.
4.3. Mając powyższe na względzie, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi uzasadniło stwierdzenie, że rzeczowo ograniczona legitymacja procesowa Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji) nie obejmuje wnioskowania o kontrolę norm, które dotyczą prowadzenia działalności gospodarczej.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.