Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 18 stycznia 2011 r.
Sygn. akt Ts 32/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz – przewodniczący
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Rafała P.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 3 lutego 2010 r. Rafał P. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność z Konstytucją całości rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837; dalej: rozporządzenie). W ocenie skarżącego przedmiotowy akt normatywny istnieje w obrocie prawnym pomimo jego wydania przez podmiot nieuprawniony. Skarżący podkreślił, że przepis zawierający upoważnienie do wydania kwestionowanego rozporządzenia – art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.; dalej: p.g.k.) wskazuje ministra właściwego do spraw administracji do wydania tego aktu normatywnego. Przepis upoważniający został zmodyfikowany na podstawie art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125; dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z tym przepisem zmianie uległ zakres podmiotowy upoważnienia – w miejsce ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej ustawodawca wskazał ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawa zmieniająca, wywodzi dalej skarżący, nie utrzymała w mocy kwestionowanego rozporządzenia i dlatego – zgodnie z zasadą, w myśl której rozporządzenie przestaje obowiązywać, gdy zmienia się przepis zawierający upoważnienie do jego wydania – przedmiotowy akt normatywny należy uznać za niezgodny z Konstytucją.
W drugim zarzucie skarżący kwestionuje § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia. W jego ocenie „rozumienie skarżonych przepisów jako czynności technicznych niezaskarżalnych w drodze skarg przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi” jest niezgodne z art. 19 ust. 1 pkt 1 p.g.k. Przepis upoważniający nie uprawnia ministra do „stworzenia nowej procedury załatwiania spraw, która to byłaby stosowana równolegle do przepisów KPA”. Skarżący podkreśla także, że „przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu winno następować w formie decyzji administracyjnej lub innego zaskarżalnego aktu administracyjnego”, brak takich regulacji skutkuje naruszeniem prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Postanowieniem z 6 września 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu orzeczenia trybunał podniósł, że skarga zmierzała do poddania kontroli sposobu interpretowania zaskarżonych przepisów przez sądy administracyjne. Ponadto skarżący niewłaściwie określił przedmiot skargi.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie. Jego zakresem objął „pkt 2 skargi z 3 lutego 2010 r.”. W środku odwoławczym skarżący stwierdził, że: (1) „z żadnego przepisu prawa ani (…) z orzecznictwa” nie wynika obowiązek wykazania istnienia jednolitej i utrwalonej linii orzeczniczej, (2) skarżący precyzyjnie określił przedmiot skargi, nie powiązał go jednak z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), (3) Trybunał nie odniósł się do tej części skargi, w której sformułowany został zarzut wykroczenia treści rozporządzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wniesione zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia i dlatego nie podlega uwzględnieniu.

2. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada skargowości. Organ ten – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – jest związany granicami kierowanych do niego pism procesowych. Oznacza to, że – niezależnie od rodzaju pisma – Trybunał może poruszać się jedynie w ramach wyznaczonych jego treścią i tylko w takim zakresie sprawa może podlegać rozpoznaniu. Zasada ta obowiązuje w postępowaniu w przedmiocie wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych na obu jego etapach – w składzie jednego sędziego oraz na etapie odwoławczym – w składzie trzech sędziów. Konsekwencją zasady skargowości jest badanie wstępne skargi konstytucyjnej w zakresie wyznaczonym przez skarżącego, z kolei zażalenie nie może zawierać dodatkowych argumentów przemawiających za niekonstytucyjnością przepisów; jego treścią mogą być jedynie wywody mające wykazać nieprawidłowość ocen przeprowadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i tylko w takim zakresie zażalenie podlega rozpoznaniu. Skoro zażalenie skarżącego zostało zawężone tylko do części postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu odnoszącej się do niezgodności § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia z art. 45 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, to należało przyjąć, że skarżący podzielił argumenty Trybunału Konstytucyjnego w pozostałej części zaskarżonego postanowienia.

3. W pierwszym z zarzutów zażalenia skarżący twierdzi, że żaden przepis nie nakłada nań obowiązku wykazywania jednolitej i utrwalonej linii orzeczniczej, ukształtowanej przez organy stosujące prawo, w sytuacji gdy skarżący domaga się wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku interpretacyjnego.



3.1. Odnosząc się do powyższej argumentacji, należy zwrócić uwagę skarżącego, że przedmiotem skargi nie może być indywidualne rozstrzygnięcie sądu. Trybunał, działając w ramach konkretnej kontroli konstytucyjności, a więc w ramach skargi konstytucyjnej, nie dokonuje weryfikacji rozstrzygnięć sądowych. Do kognicji Trybunału nie należy rozpatrywanie zarzutów dotyczących niekonstytucyjności wykładni dokonanej przez sąd ani zarzutów błędnej subsumpcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku czy też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym orzeczeniu, gdyż Trybunał nie jest kolejną instancją sądową. Trybunał może oceniać jedynie konstytucyjność aktu normatywnego.
Jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, w której określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takim przypadku należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału. I tak, w postanowieniu z 4 grudnia 2000 r. Trybunał stwierdził:

„Jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką” (postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300, pkt II.4).



3.2. W rozstrzyganej sprawie skarżący polemizuje ze sposobem rozumienia przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego przez sądy administracyjne (s. VII-VIII). Tak sformułowany zarzut prowadzi do wniosku, że skarga odnosi się do indywidualnego orzeczenia organu władzy publicznej. Natomiast jeśli intencją skarżącego było objęcie skargą określonego rozumienia zakwestionowanych przepisów, to powinien on uprawdopodobnić, że interpretacja ta ma charakter powszechny, a przy tym jest stała i jednolita.

4. Odnosząc się do następnego zarzutu skarżącego, należy zauważyć, że z uwagi na stopień złożoności stosunków prawnych do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej z jednej tylko jednostki redakcyjnej aktu normatywnego. Przeciwnie, organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, zmuszone są do współstosowania wielu przepisów i wydobywania w oparciu o ich treść normy prawnej. Innymi słowy, dla sytuacji prawnej skarżącego zasadnicze znaczenie miała treść art. 3 § 2 p.p.s.a., a związek istniejący między tym przepisem a § 9-12 rozporządzenia uprawnia do twierdzenia, że niewystarczające – z punktu widzenia obowiązku prawidłowego określenia przedmiotu skargi – było skierowanie zarzutów jedynie pod adresem jednego z tych aktów normatywnych. W odróżnieniu od wniosków kierowanych do Trybunału przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga konstytucyjna nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący mogą uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w ich sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze przepis determinuje treść prawomocnego orzeczenia w aspekcie, w którym skarżący upatrują naruszenie przysługujących im konstytucyjnych wolności lub praw (por. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145).

5. Ostatni podniesiony w zażaleniu zarzut także nie jest trafny. W pierwszej kolejności Trybunał zauważa, że art. 92 ust. 1 Konstytucji nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych jednostki. Jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa TK, adresatem tego przepisu jest zasadniczo ustawodawca określający warunki wydawania rozporządzeń wykonawczych. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie daje podstawy do dekodowania przysługującego jednostce prawa podmiotowego i jako taki nie może stanowić bezpośrednio punktu odniesienia dla dokonywania kontroli konstytucyjności aktów normatywnych, kwestionowanych w trybie postępowania inicjowanego wniesieniem skargi konstytucyjnej. W postępowaniu tym przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją jest bowiem przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł prawomocnie o wolnościach, prawach lub obowiązkach strony skarżącej, określonych wprost w Konstytucji (por. postanowienia TK z 5 marca 2008 r., Ts 262/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 82 oraz 6 listopada 2008 r., Ts 12/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 43).
Skarżący połączył zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji z konstytucyjną regulacją prawa do sądu. W sytuacji jednak, gdy skarga jest w tym zakresie dotknięta uchybieniami (por. pkt 3 uzasadnienia), należało uznać, że skarżący nie uprawdopodobnił zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów, do czego był zobowiązany na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).



6. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.