Pełny tekst orzeczenia

272/3/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 14 maja 2012 r.
Sygn. akt Ts 112/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Rymar,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
1) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.);

2) § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) z art. 20 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169);

3) § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.) z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 28 kwietnia 2010 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Janusza B., zakwestionowana została zgodność z Konstytucją przepisów trzech aktów normatywnych. Art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa), w zakresie, w jakim „nie zawiera szczegółowych wytycznych dla treści aktu, a przez to i sprawiedliwych społecznie zasad realizacji planu wspierania obszarów o trudnych warunkach gospodarowania”, skarżący zarzucił, że jest niezgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady). Zarzut ten skarżący dodatkowo uzasadnił „nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencyjności i rozwoju obszarów wiejskich (rolnicza przestrzeń produkcyjna), znajdujących się w granicach administracyjnych miast, w tym miasta Sokółka”.
Przeciwko § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w zakresie, w jakim „pomija »wiejskie« (rolnicze) obręby geodezyjne miasta Sokółka stanowiące obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania”, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 20 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169; dalej: Międzynarodowy Pakt) ze względu na niedozwolone administracyjne ograniczenie rozwoju gospodarczego rolniczej przestrzeni produkcyjnej miasta Sokółki, charakteryzującej się trudnymi warunkami gospodarowania.
Natomiast wobec § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie granic), w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń produkcyjną miasta Sokółka o grunty rolne obrębów geodezyjnych wsi: Kraśniany, Kamionka Nowa, Słojniki i Tartak-Kuryły, skarżący przedstawił zarzut niezgodności z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz z art. 7 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 8 marca 2007 r. (nr 0198-2007-000001944) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Sokółce rozstrzygnął w sprawie wniosku skarżącego o pomoc finansową z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2006 r. (płatności ONW). Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, jednakże Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, decyzją z 11 czerwca 2008 r. (nr 9010-2008-000546), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga skarżącego na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Bk 332/08). Sąd administracyjny I instancji podkreślił, że zarzuty skarżącego są powieleniem zastrzeżeń zgłoszonych przez niego do decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży dotyczącej płatności ONW za 2005 r., która to sprawa została zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 października 2008 r. (sygn. akt I SA/Bk 333/08). Sąd ponownie nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących niezgodności przepisów ustawy oraz rozporządzenia z unormowaniami Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu. Podkreślił znaczenie, jakie dla treści kwestionowanych przepisów miały postanowienia rozporządzenia Rady. Sąd administracyjny I instancji nie dopatrzył się także naruszenia norm kształtujących treść zasad społecznej gospodarki rynkowej, sprawiedliwości społecznej oraz równości. Zdaniem sądu okoliczność rolniczego wykorzystania gruntu nie stanowi samoistnie wspólnej cechy relewantnej, uzasadniającej postulat jednakowego traktowania właścicieli gruntów położonych na obszarach wiejskich oraz w granicach miast. Nie znalazły aprobaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku także zarzuty skarżącego wskazujące na niekonstytucyjność i nielegalność § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie granic. Sąd podkreślił pośredni jedynie związek tego unormowania ze sprawą skarżącego. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego na opisane wyżej orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2009 r. (sygn. akt II GSK 123/09). W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu zarzutów skargi konstytucyjnej skarżący w pierwszej kolejności przedstawił mechanizm działania instrumentu wsparcia finansowego dla działalności rolniczej prowadzonej na obszarach wiejskich, którego podstawą prawną są stosowne przepisy wspólnotowe. W tym też kontekście krytycznie ocenił etap przygotowywania planu rozwoju obszarów wiejskich, z których wykluczono grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący wskazał na naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji, polegające na „blankietowym” ujęciu upoważnienia wyrażonego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, braku wymaganych przez ustrojodawcę wytycznych treści rozporządzenia nie może sanować generalne odwołanie się do prawodawstwa unijnego. Z kolei wobec § 4 ust. 5 rozporządzenia skarżący sformułował zarzut nawiązujący do okoliczności przyjęcia przez Radę Ministrów „odgórnego” modelu obszarów wiejskich, eliminującego rolniczą przestrzeń produkcyjną (m.in. miasta Sokółki). Zawarty w rozporządzeniu wykaz obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie spełnia – jego zdaniem – wymogów wynikających z art. 20 Konstytucji, narusza konwencyjny wymóg zapewnienia godziwych warunków życia (art. 7 Międzynarodowego Paktu), godzi w zasady godności i równości wobec prawa (art. 30 oraz art. 32 Konstytucji), jak również pozostaje w sprzeczności z prawem do swobodnego wyboru zawodu oraz miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji).
Ponadto skarżący dookreślił w swojej skardze zarzut niezgodności § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie granic z unormowaniami u.s.g., której konsekwencją było naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.
W treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej zamieszczone zostało także wyjaśnienie okoliczności związanych z niedochowaniem przez skarżącego terminu do wystąpienia z tego rodzaju środkiem ochrony. Wynika z niego, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2009 r. został doręczony skarżącemu 20 stycznia 2010 r. W dniu 19 kwietnia 2010 r. skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w Sokółce z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu celem sporządzenia skargi konstytucyjnej. W związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Sokółce z 20 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I Co 359/10) wyznaczenie pełnomocnika z urzędu przez Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Białymstoku nastąpiło 26 kwietnia 2010 r. Skarga konstytucyjna została wniesiona do Trybunału dzień później. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, pełnomocnik skarżącego zwrócił się z prośbą o jej rozpoznanie, mimo jednodniowego przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Trybunał Konstytucyjny odniósł się do wniosku sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego, a dotyczącego usprawiedliwienia przekroczenia terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. W tym zakresie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarga wniesiona została z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 zdanie drugie ustawy o TK. Zgodnie bowiem z treścią tego drugiego przepisu, w okresie rozpatrywania przez sąd rejonowy wniosku skarżącego o ustanowienie pomocy prawnej z urzędu, nie biegnie trzymiesięczny termin do skorzystania ze skargi konstytucyjnej. Tym samym, ze względu na „kalendarium” zdarzeń w sprawie skarżącego, przyjąć należało, że skarga została wniesiona z zachowaniem tego terminu, a dokładnie w przedostatnim jego dniu.
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony praw i wolności określonych w przepisach Konstytucji, służącym eliminowaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, na podstawie których w sprawie skarżącego wydane zostało ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej. Korzystanie z tego rodzaju środka prawnego dopuszczalne jest jednak na zasadach określonych w ustawie o TK. Dopiero bowiem stwierdzenie, że skarga spełniła przewidziane w tym akcie wymagania formalne, a sformułowane przez skarżącego zarzuty nie są oczywiście bezzasadne, umożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczną kontrolę zakwestionowanych w niej unormowań.
Jednym z podstawowych obowiązków nałożonych na skarżącego przez ustawodawcę jest wymóg wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez zakwestionowane przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy TK). Nie ulega przy tym wątpliwości, że podstawy normatywnej dla tych praw należy poszukiwać wyłącznie w przepisach Konstytucji, nie zaś w innych aktach prawnych (ratyfikowanych umowach międzynarodowych, ustawach, czy też źródłach prawnych stanowionych przez organizację międzynarodową, o której mowa w art. 91 ust. 2 Konstytucji).
Już w tym miejscu trzeba więc stwierdzić, że niniejsza skarga konstytucyjna – w przeważającym zakresie jej podstawy – nie respektuje powyższego ograniczenia. Formułując swoje zarzuty, skarżący powołał się bowiem m.in. na niezgodność kwestionowanych przepisów z postanowieniami rozporządzenia Rady, Międzynarodowego Paktu oraz u.s.g. Ze wskazanych wyżej powodów akty te nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej, z którą weryfikowana byłaby zgodność zaskarżonych unormowań (ustawy, rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie granic).
Natomiast w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego przepisów Konstytucji Trybunał stwierdził, że nie mogą one być uznane za prawidłowe wzorce kontroli w niniejszym postępowaniu. Z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika bowiem jednoznacznie, że podstawę skargi konstytucyjnej stanowić mogą wyłącznie takie unormowania, które umożliwiają dekodowanie z ich treści konkretnych praw podmiotowych skarżącego, naruszonych zaskarżoną regulacją prawną. Tymczasem powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji takiej możliwości nie dają, bądź też wywiedzione z nich prawa lub wolności nie pozostają w merytorycznym związku z przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej. W tym też kontekście muszą być one uznane za nieadekwatny wzorzec kontroli.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał już wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że wykonanie obowiązku przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK nie może polegać na odwołaniu się jedynie do ogólnych zasad ustroju statuowanych w przepisach Konstytucji. Taki walor wykazują niewątpliwie zasady sprawiedliwości społecznej, demokratycznego państwa prawnego, czy też równości (wyrażone odpowiednio w art. 2 oraz art. 32 Konstytucji). Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału zasady te nie mogą być samodzielną podstawą skargi, zaś ich powołanie przez skarżącego wymaga każdorazowo doprecyzowania, w zakresie jakich, konkretnych praw podmiotowych, znajdujących podstawę w innych przepisach Konstytucji, zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Z odmiennych względów nie może być uznana za poprawną podstawę skargi konstytucyjnej zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Jej adresatem są organy władzy publicznej, do których odnoszą się wymogi działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Z analogicznych przyczyn nie można poszukiwać samodzielnej normatywnej podstawy dla konkretnych praw i wolności skarżącego w treści art. 92 ust. 1 Konstytucji. Adresatem tego z kolei unormowania Konstytucji pozostają bowiem wyłącznie organy władzy publicznej wyposażone w kompetencję prawodawczą do stanowienia rozporządzeń (zob. postanowienie TK z 15 grudnia 2009 r., Ts 136/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 58).
Trybunał stwierdził również, że wskazywany wyżej wymóg doprecyzowania treści praw podmiotowych skarżącego, w zakresie których zostały naruszone przywołane w skardze zasady ustrojowe, także nie został zrealizowany. Tego rodzaju konkretyzacja nie nastąpiła bowiem wskutek odwołania się przez skarżącego do art. 20, czy też art. 65 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu do pierwszego z powołanych tu przepisów stwierdzić trzeba, że skarżący nie dokonał niezbędnego dookreślenia treści przysługującego mu prawa podmiotowego, które znajdowałoby podstawę w jednym z elementów proklamowanej w art. 20 Konstytucji fundamentalnej zasady ustroju gospodarczego państwa. Wymagania wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK nie spełniło również odwołanie się do art. 65 ust. 1 Konstytucji. Jak to już Trybunał wcześniej podkreślał, obowiązkiem skarżącego jest wyjaśnienie także sposobu zarzucanego naruszenia. Z racji przyjętego w art. 79 ust. 1 Konstytucji modelu skargi konstytucyjnej wyjaśnienie to koncentrować się musi na płaszczyźnie normatywnej, wyznaczonej treścią kwestionowanych przepisów oraz konstytucyjnego wzorca służącego ich kontroli. Tymczasem uzasadnienie skargi konstytucyjnej w tym zakresie ograniczyło się jedynie do argumentu wskazującego na niekorzystne następstwa, jakie w sferze życia gospodarczego wywołać może przyjęta w rozporządzeniu kwalifikacja obszarów wymienionych w skardze konstytucyjnej.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, a także art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.