Pełny tekst orzeczenia

323/4/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 25 maja 2012 r.
Sygn. akt Ts 270/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Barbary N. w sprawie zgodności:
art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 64 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 oraz art. 45 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 4 listopada 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej – Barbary N., zakwestionowana została zgodność art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z następującymi przepisami: art. 64 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji; art. 45 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół).
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 31 stycznia 2005 r. (nr GZrn-057-625-125-1/03) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził – w części dotyczącej określonych nieruchomości – nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r. w sprawie uznania, że nieruchomość ziemska stanowiąca własność poprzedników prawnych skarżącej podpada pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości organ administracji stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i – wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych – odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Stoczek Łukowski o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 2 kwietnia 2007 r. (nr GZ.rn-057/625-114/05), uchylił swoją poprzednią decyzję z 31 stycznia 2005 r., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 września 1992 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r., a następnie stwierdził nieważność tej decyzji, jednakże w odniesieniu do odmiennie określonych działek, o łącznej powierzchni 33,01147 ha. Natomiast w części decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie dotyczącej działek o łącznej powierzchni 50,2944 ha Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
W następstwie skargi wniesionej przez Miasto Stoczek Łukowski, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 marca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/07), uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 kwietnia 2007 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z 31 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wskazał na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszenia te dotyczyć miały art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 ograniczone zostało przez ustawodawcę stosownymi terminami prekluzyjnymi. Upływ tych terminów jest przy tym bezwarunkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie skarżącej organ administracji uchylił wcześniejszą decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej mimo upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie sąd administracyjny pierwszej instancji wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ administracji nie ustosunkował się do wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Skarga kasacyjna skarżącej od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSK 889/08).
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżąca szczegółowo naświetliła przebieg postępowania z jej wniosku o zwrot nieruchomości. Następnie przedstawiła główne założenia instytucji wznowienia postępowania obowiązujące w Polsce w okresie od 1928 r. Odnosząc się ściśle do art. 146 § 1 k.p.a., skarżąca stwierdziła, że norma wywiedziona z tego przepisu przeczy celom wznowienia postępowania, nie pozwalając na usunięcie z porządku prawnego decyzji z nim niezgodnych. W zaskarżonym przypisie nie zachowano – zdaniem skarżącej – niezbędnej symetrii między prawami i obowiązkami organów państwa oraz prawami obywateli. Okres przedawnienia przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. jest wyjątkowo krótki. Takie unormowanie daje w konsekwencji organowi administracyjnemu niekontrolowane możliwości ograniczania praw jednostki. W dalszej kolejności skarżąca przedstawiła argumenty mające przemawiać na rzecz niezgodności art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. z unormowaniami Konstytucji statuującymi prawo własności, jak również zakazującymi dokonywania wywłaszczenia w sposób niezgodny z przesłankami określonymi przez ustrojodawcę. W ocenie skarżącej zakwestionowane przepisy godzą również w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady tej wynika zaś m.in. konieczność ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa własności części majątku skarżącej. Skarżąca zgłosiła następnie wątpliwości odnośnie do sposobu obliczania biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., podkreślając poprawność interpretacji przyjętej w decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem skarżącej art. 146 § 1 k.p.a., w praktycznym jego zastosowaniu, nałożył na nią dodatkowe negatywne skutki wynikające z postanowień prawodawstwa powojennego. Nakazuje to uznać, że zakwestionowane unormowanie w sposób niedozwolony różnicuje sytuację obywateli, tworząc taką ich kategorię, która zostaje pozbawiona konstytucyjnie gwarantowanych praw podmiotowych. Wynikające z art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. ograniczenie prawa własności skarżącej nie służy również – jej zdaniem – realizacji żadnej z przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nawiązując do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono brak podstaw do stosowania w postępowaniu administracyjnym rozwiązań cywilnoprawnych dotyczących obliczania biegu terminów przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a., skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia praw wyrażonych w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała również na niezgodność unormowań k.p.a. z postanowieniami Konwencji i Protokołu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesionej przez skarżącą skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem prawnych przesłanek korzystania z tego rodzaju środka ochrony.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne prawa lub wolności skarżącego. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, ustawodawca nałożył na skarżącego obowiązek uprzedniego wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej i doprowadzenia do wydania w jej ramach prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Przedmiotem zaskarżenia uczyniła skarżąca art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią pierwszego z zakwestionowanych przepisów (w jego brzmieniu obowiązującym w okresie podejmowanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć) „Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat”. Z kolei art. 151 § 2 k.p.a. stanowi: „W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji”.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej zarzut naruszenia przysługujących skarżącej konstytucyjnych praw wiąże ona z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 2 kwietnia 2007 r., a następnie z jej uchyleniem na mocy prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy zauważyć, że następstwem wyroku tego sądu stała się również konieczność kontynuowania postępowania przez organy administracji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w jego uzasadnieniu.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższe okoliczności nie pozwalają przyjąć, że w sprawie, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna, doszło do wydania orzeczenia spełniającego wymagania wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK. O ile bowiem przyjąć można, że zakwestionowane w skardze przepisy k.p.a. były podstawą prawną wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o tyle nie ma podstaw do stwierdzenia, iż wydane w ten sposób orzeczenie wykazało kwalifikację wymaganą w świetle wskazanych wyżej unormowań konstytucyjnych i ustawowych. Podkreślić należy, że skarga konstytucyjna może być wykorzystana dopiero wówczas, gdy wydane wobec skarżącego orzeczenie nie tylko pozostaje w merytorycznym związku z treścią konstytucyjnych praw i wolności, które wskazuje on jako podstawę skargi, ale również podjęte zostało w ramach postępowania wyczerpującego drogę prawną przysługującą w danej sprawie. Innymi słowy, skarga konstytucyjna, będąc środkiem ochrony o subsydiarnym charakterze, nie może być uruchamiana przedwcześnie, jeszcze w toku postępowania w sprawie, w związku z którą jest formułowana.
Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z powodu wadliwego zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. oraz nieuwzględnienia w związku z tym art. 151 § 1 k.p.a. nie doprowadziło jeszcze do bezpośredniego naruszenia praw skarżącej wynikających ze wskazanych w skardze unormowań Konstytucji. Skierowane do organu administracji wskazówki co do przebiegu dalszego postępowania, wynikające ze stwierdzonego naruszenia przez organ administracji także innych przepisów k.p.a., jednoznacznie przemawiają na rzecz tezy o niewyczerpaniu drogi prawnej przysługującej w sprawie.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.