Pełny tekst orzeczenia

468/6/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 12 kwietnia 2012 r.
Sygn. akt Tw 26/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Naczelnej Rady Lekarskiej o zbadanie zgodności:
1) art. 31d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) z art. 68 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140, poz. 1143, ze zm.) z art. 2, art. 32 oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji;
3) komunikatu Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie rozliczeń świadczeń udzielanych pacjentom włączonym do badania klinicznego oraz komunikatu Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie przysługującego w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia leczenia endodontycznego z art. 31 ust. 3, art. 68 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 17 października 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: NRL) o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 31d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) z art. 68 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji; po drugie, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140, poz. 1143, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) z art. 2, art. 32 oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji; po trzecie, komunikatu Narodowego Funduszu Zdrowia z 30 kwietnia 2009 r. w sprawie rozliczeń świadczeń udzielanych pacjentom włączonym do badania klinicznego (komunikat z 2009 r.) oraz komunikatu Narodowego Funduszu Zdrowia z 11 stycznia 2010 r. w sprawie przysługującego w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia leczenia endodontycznego (dalej: komunikat z 2010 r.) z art. 31 ust. 3, art. 68 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organizacje zawodowe jako zrzeszenia przedstawicieli określonego zawodu (np. zaufania publicznego) mogą domagać się kontroli wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują zasady wykonywania danej profesji (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). To zatem konieczność obrony celów ściśle zawodowych racjonalizuje przyznanie ogólnokrajowym władzom tychże organizacji legitymacji ograniczonej rzeczowo, pozostawiając podmiotom legitymowanym generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji) inicjowanie kontroli norm, uzasadnione ochroną interesu ogólnospołecznego (ogólnonarodowego).



3. Przedmiotem niniejszego wniosku jest, po pierwsze, art. 31d ustawy o świadczeniach.



3.1. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 31d ustawy o świadczeniach pozwala stwierdzić, że jest on skierowany do ministra właściwego do spraw zdrowia. Od strony przedmiotowej przepis ten nakłada na ministra określony obowiązek.

NRL nie jest adresatem art. 31d ustawy o świadczeniach, gdyż, co oczywiste, w zakresie jej działania nie mieści się ustalanie w drodze rozporządzeń wykazów świadczeń gwarantowanych.


3.2. Wnioskodawca twierdzi, że „kwestionowane upoważnienie ustawowe pozostawia organowi wydającemu rozporządzenie nadmierną swobodę regulacyjną, z tego względu budzi wątpliwości co do zgodności z art. 92 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP”. NRL koncentruje się na dowodzeniu, że „formalne wady delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia przejawiające się brakiem wystarczającej precyzji i jednoznaczności w zakresie opisywania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadzą do naruszenia przepisów art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Stanowią one bowiem (…) przyczynę iluzoryczności prawa podmiotowego do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia”.



3.3. Oceniając wniosek ze względu na treść art. 31d ustawy o świadczeniach oraz powołane wzorce kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z ochroną celów ogólnospołecznych, w szczególności „beneficjentów systemu opieki zdrowotnej”, „świadczeniobiorców”, oraz systemu prawa, a tym samym nie dotyczą bezpośrednio zasad wykonywania profesji lekarza i w konsekwencji – obrony interesów środowiska zawodowego reprezentowanego przez NRL.

W kontekście przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowej zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), ustalony przez NRL zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia nie tylko charakter prawny art. 31d ustawy o świadczeniach, ale również (i przede wszystkim) powołane wzorce kontroli, tzn. art. 68 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



4. Wnioskodawca domaga się także kontroli zgodności rozporządzenia z 2009 r. z art. 2, art. 32 oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.


4.1. Kwestionowane rozporządzenie z 2009 r. określa wykaz oraz warunki realizacji świadczeń gwarantowanych w zakresie leczenia szpitalnego oraz poziom finansowania przejazdu środkami transportu sanitarnego.


4.2. NRL zarzuca „niedookreśloność aktów podustawowych wydanych na podstawie (…) delegacji”. Zdaniem wnioskodawcy „niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisów powoduje niepewność sytuacji prawnej jego adresatów (tak pacjentów jak i świadczeniodawców) i pozostawienie jej do dyskrecjonalnego ukształtowania organom stosującym prawo. Może to w efekcie prowadzić do zróżnicowania indywidualnych rozstrzygnięć, prowadząc do pogwałcenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), pociągając za sobą także postrzeganie przez obywateli prawa jako niesprawiedliwego, a w konsekwencji wpływając na utratę zaufania obywateli do państwa i prawa”. NRL przekonuje, że „ograniczenie (wyłączenie) możliwości finansowania świadczeń zdrowotnych ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych, jest (…) oczywistym naruszeniem konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia”. Wnioskodawca dowodzi, że „pacjent nie ma możliwości dokonania dopłaty, bowiem – teoretycznie – wszystkie one [świadczenia] są objęte gwarancją finansowania ze środków publicznych”.



4.3. Oceniając wniosek ze względu na treść rozporządzenia z 2009 r. oraz powołane wzorce kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z ochroną celów ogólnospołecznych, w szczególności „świadczeniodawców” oraz „beneficjentów systemu opieki zdrowotnej”, „pacjentów”, „ubezpieczonych”, „obywateli”, a także systemu prawa, a tym samym nie dotyczą bezpośrednio zasad wykonywania profesji lekarza i w konsekwencji – obrony interesów środowiska zawodowego reprezentowanego przez NRL.

W zakresie działania ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych nie mieści się zwłaszcza wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli, czy też świadczą o występowaniu w obronie systemu prawa.
Z tego względu należy stwierdzić niedopuszczalność występowania przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie o zbadanie zgodności rozporządzenia z 2009 r. z konstytucyjnym prawem obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji), a także z zasadą równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji). Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).


5. NRL wnosi o zbadanie zgodności z art. 31 ust. 3, art. 68 oraz art. 93 ust. 2 komunikatów z 2009 i 2010 r.



5.1. Komunikat z 2009 r. odnosi się do rozliczeń świadczeń udzielanych pacjentom włączonym do badania klinicznego. Natomiast komunikat z 2010 r. dotyczy przysługującego w ramach NFZ leczenia endodontycznego.



5.2. Naczelna Rada Lekarska twierdzi, że „komunikaty NFZ naruszają w ocenie wnioskodawcy przepisy art. 68 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż – nie posiadając formy ustawy, ani nawet charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa (są to akty administracyjne o charakterze wewnętrznym) – wprowadzają bez należytej podstawy prawnej ograniczenia w zakresie korzystania z prawa do ochrony zdrowia, zawężają zakres dostępnych pacjentowi świadczeń gwarantowanych oraz możliwość skutecznego leczenia. (…) Mimo, ze pacjentowi przysługują wszelkie dostępne świadczenia z uwagi na przedstawioną otwartość i ogólność ustaleń »koszyka pozytywnego«, to Narodowy Fundusz Zdrowia poprzez swoją »wewnętrzną« praktykę interpretacyjną powoduje zawężenie ich dostępności”.

Naruszenie art. 93 ust. 2 Konstytucji wnioskodawca upatruje w tym, że po pierwsze, „komunikaty mają zastosowanie (…) przede wszystkim w stosunku do szpitali oraz do samych pacjentów – czyli podmiotów, które z pewnością nie znajdują się w relacji organizacyjnej lub funkcjonalnej podległości wobec Narodowego Funduszu Zdrowia”, po drugie, „komunikaty mogą stanowić faktyczną podstawę do wydania decyzji w stosunku do obywatela – o nieudzielaniu świadczenia ze względu na fakt, że wobec treści komunikatu, nie będzie ono finansowane ze środków publicznych”.



5.3. Oceniając wniosek ze względu na treść kwestionowanych komunikatów oraz powołane wzorce kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z ochroną celów ogólnospołecznych, w szczególności „szpitali”, „pacjentów”, „obywateli”, oraz systemu prawa, a tym samym nie dotyczą bezpośrednio zasad wykonywania profesji lekarza i w konsekwencji – obrony interesów środowiska zawodowego reprezentowanego przez NRL.

W kontekście przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowej zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), ustalony przez NRL zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia nie tylko charakter prawny zaskarżonych komunikatów, ale również (i przede wszystkim) powołane wzorce kontroli, tzn. art. 31 ust. 3, art. 68 i art. 93 ust. 2 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



6. Analiza postawionych we wniosku zarzutów pozwala stwierdzić, że stanowisko, zgodnie z którym „decyzje takie [o nieudzielaniu świadczenia] (…) będą podejmować lekarze, niemniej skutki będą dotykać bezpośrednio obywateli” świadczy o utożsamianiu przez wnioskodawcę relacji lekarz – pacjent ze stosunkiem, po pierwsze, świadczeniodawca – świadczeniobiorca, po drugie (w szczególności w kontekście powołanego art. 93 ust. 2 Konstytucji), organ państwa – obywatel. W ocenie Trybunału tak dalece idące uproszczenie nie może w żadnej mierze uzasadniać legitymacji NRL do występowania o kontrolę zgodności kwestionowanych przepisów (aktów) z powołanymi wzorcami kontroli.



7. Trybunał Konstytucyjny dokonał ponadto analizy uchwały nr 18/11/VI „w sprawie wystąpienia z wnioskiem”, podjętej przez NRL 2 września 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że powołana uchwała nie wskazuje konkretnie, które z przepisów rozporządzenia z 2009 r. są kwestionowane, nie formułuje jednocześnie zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji. Brak dokładnego wyznaczenia w uchwale zakresu (w szczególności przedmiotu) zaskarżenia uniemożliwia Trybunałowi dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Należy zatem uznać, że podjęcie przez NRL uchwały, w której nie sprecyzowano przepisów rozporządzenia mających podlegać badaniu przez Trybunał (przy jednoczesnym niewskazaniu art. 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli rozporządzenia z 2009 r.), nie może być uznane za skuteczne złożenie przez ten organ oświadczenia woli o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności rozporządzenia z 2009 r. z art. 2, art. 32 oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

8. NRL wyraża przekonanie, że „kwestionowane akty prawne, a przede wszystkim praktyka ich stosowania, utrwalona brakiem odpowiednich uregulowań prawnych, godzą tym samym w poczucie pewności prawa i gwarancji ochrony zdrowia obywateli, które powinny wynikać z konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia”. Zdaniem wnioskodawcy „mimo, że pacjentowi przysługują wszelkie dostępne świadczenia z uwagi na przedstawioną otwartość i ogólność ustaleń »koszyka pozytywnego«, to Narodowy Fundusz Zdrowia poprzez swoją »wewnętrzną« praktykę interpretacyjną powoduje zawężenie ich dostępności”. NRL sugeruje, że „postulowanym stanem prawnym w tym zakresie jest taki, w którym ograniczenia zawarte obecnie w komunikatach byłyby sformułowane w ustawie – ewentualnie w rozporządzeniu, wydanym na podstawie i w granicach szczegółowego upoważnienia ustawowego dotyczącego świadczeń gwarantowanych”. Wnioskodawca przedstawia również stanowisko na temat sposobu „określenia świadczeń gwarantowanych”. Jego zdaniem „pierwsze co można spostrzec to uboga forma określenia świadczenia zdrowotnego przez polskiego ustawodawcę. Dodatkowo, użyto przy jej sformułowaniu określeń medycznych, które potencjalnemu pacjentowi nic nie mówią”.
Powyższa argumentacja świadczy o tym, że NRL, po pierwsze, stawia zarzut na stosowanie prawa, po drugie, żąda stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego, polegającego w szczególności na braku „możliwości pokrywania kosztów terapii przez pacjentów”, po trzecie, domaga się, aby Trybunał dokonał oceny zaskarżonych przepisów (aktów) w aspekcie celowości (racjonalności).
Przywołane zarzuty nie mogą być rozpatrywane przez Trybunał z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. Trzeba bowiem pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131). Co znamienne, nie należy do Trybunału ocena racjonalności działań prawodawcy. Nie można zapominać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, który eliminuje z systemu prawnego normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań prawodawczych (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.